王祥仁

（貴陽(yáng)學(xué)院，貴陽(yáng) 550005）

一、環(huán)境行政許可概述

（一）環(huán)境行政許可的定義

環(huán)境行政許可是享有環(huán)境行政許可權(quán)的環(huán)境行政主體根據(jù)環(huán)境行政管理相對(duì)人的申請(qǐng)，依法賦予符合法定條件的相對(duì)人從事某種為環(huán)境法律、法規(guī)一般禁止的事項(xiàng)的權(quán)利和資格的一種行政執(zhí)法行為。環(huán)境行政許可是一種依申請(qǐng)的具體的行政行為，它在效力和適用范圍上與抽象的行政行為不同，抽象的行政行為效力特點(diǎn)具有普遍性，針對(duì)不特定主體反復(fù)適用，如行政法規(guī)；而具體的行政行為效力特點(diǎn)并不具有普遍性，針對(duì)的是特定主體一次性適用，如法院的判決書(shū)。

（二）環(huán)境行政許可的特點(diǎn)

1.公益性與公共管理性。環(huán)境行政許可時(shí)為環(huán)境公益目的，為維護(hù)環(huán)境公益和公共秩序即為實(shí)施特定的公共管理目的而設(shè)立。依據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)施環(huán)境行政許可，向提出申請(qǐng)的環(huán)境行政管理相對(duì)人頒發(fā)環(huán)境行政許可證，同時(shí)有權(quán)對(duì)許可后的被許可人的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理，有權(quán)撤銷(xiāo)、廢止、中止、吊銷(xiāo)、注銷(xiāo)許可。

2.技術(shù)性與綜合性。現(xiàn)在的科技日益發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效益不斷提高，卻帶來(lái)環(huán)境問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)，克服環(huán)境問(wèn)題，在重要的方面上依靠于現(xiàn)在發(fā)展的科學(xué)技術(shù)。從立法、執(zhí)法來(lái)看，環(huán)境行政許可法律制度的制定和實(shí)施需符合環(huán)境保護(hù)生態(tài)發(fā)展的規(guī)律，要以大量的技術(shù)規(guī)范、操作規(guī)程、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和控制污染的工藝技術(shù)等為支撐。而環(huán)境行政許可所涉及范圍之廣泛決定其具有綜合性，因此在開(kāi)展環(huán)境行政許可工作時(shí)，往往需要幾個(gè)相關(guān)部門(mén)組織和協(xié)調(diào)起來(lái)，共同做出重要的許可決定。

3.公開(kāi)公正性與公眾參與性。環(huán)境行政許可是授益性的具體行政行為，在實(shí)施的過(guò)程中牽連到公眾的合法權(quán)益這是必然的，公開(kāi)的原則便顯示了必要性、重要性。這就要求許可機(jī)關(guān)做出環(huán)境行政許可的全過(guò)程以及后續(xù)監(jiān)督管理的信息全公開(kāi)，充分聽(tīng)取民意，為公民行使知情權(quán)、參與權(quán)提供最大方便，使公民充分參與到環(huán)境許可決定中來(lái)。此外，環(huán)境行政許可管理的相對(duì)人對(duì)發(fā)證機(jī)關(guān)的審批許可決定享有知情權(quán)、陳述權(quán)。對(duì)決定不服的，申請(qǐng)行政復(fù)議和向法院起訴。違法必追究，侵權(quán)須賠償。當(dāng)違法的許可事項(xiàng)決定侵害的相對(duì)人的合法權(quán)利時(shí)，相對(duì)人可向相關(guān)部門(mén)尋求救濟(jì)。

二、環(huán)境行政許可權(quán)力運(yùn)行的價(jià)值分析

（一）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控

如今，我國(guó)出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境損害后破環(huán)性大、污染面積廣，涉及方面多，想要恢復(fù)原始模樣，則如“滴水穿石非一日之功，冰凍三尺非一日之寒”。據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家測(cè)算，預(yù)防污染的費(fèi)用與事后治理的費(fèi)用比例高達(dá)1∶20。況且像森林的減少、物種的消亡、土地荒漠化、重金屬污染等，如果被污染或損毀了，后果不堪設(shè)想，要花大量時(shí)間和精力來(lái)消除和恢復(fù)。換句話(huà)來(lái)講，牢牢把控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是環(huán)境行政許可最主要、最基本的價(jià)值功能。表現(xiàn)為兩方面：一是立法機(jī)關(guān)通過(guò)規(guī)定環(huán)境行政許可數(shù)目，認(rèn)為批準(zhǔn)后對(duì)環(huán)境問(wèn)題將產(chǎn)生很大危險(xiǎn)的許可行為安排到許可證管理的范圍，提高此類(lèi)許可市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，避免任意地發(fā)證許可；二是環(huán)境保護(hù)部門(mén)通過(guò)行政執(zhí)法來(lái)實(shí)施許可，使申請(qǐng)人在環(huán)境法上的權(quán)利義務(wù)細(xì)節(jié)化、現(xiàn)實(shí)化，從而使環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)處于政府可控制的范圍內(nèi)。

（二）環(huán)境正義追求

由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史和其他原因，我國(guó)環(huán)境立法中環(huán)境正義理念缺失，導(dǎo)致環(huán)境權(quán)益和責(zé)任分配不公，最終降低了法律的效率。當(dāng)前治理環(huán)境污染，重點(diǎn)要做到“天人合一”理念，與自然和諧相處，保護(hù)自然、愛(ài)護(hù)自然，解決環(huán)境與人類(lèi)的資源利用沖突矛盾。環(huán)境正義正是基于人類(lèi)與社會(huì)矛盾問(wèn)題應(yīng)運(yùn)而生，它把焦點(diǎn)放在人類(lèi)生活和生產(chǎn)活動(dòng)給環(huán)境造成的不公平問(wèn)題上，從人類(lèi)法自身出發(fā)，呼吁人類(lèi)認(rèn)清環(huán)境污染問(wèn)題，做好預(yù)防或解決環(huán)境問(wèn)題措施，走持續(xù)發(fā)展道路。權(quán)利義務(wù)是法律關(guān)系的核心內(nèi)容，權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一原則在我國(guó)憲法中有所體現(xiàn)，環(huán)境正義正是規(guī)范權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，賦予權(quán)利設(shè)定義務(wù)，內(nèi)容包括合理使用資源，利用資源，法律面前人人平等，社會(huì)中的任何一個(gè)公民對(duì)清潔空氣、土地、水等自然環(huán)境有權(quán)平等。

（三）政府信賴(lài)保護(hù)

人們因?yàn)榻邮艿慕逃潭炔煌?，?duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的缺乏導(dǎo)致不能甄別企業(yè)和社會(huì)主義市場(chǎng)上的環(huán)境信息，退一步說(shuō)，人們?cè)敢舛家Ц稇K痛的代價(jià)交換，這種狀況給公民行政環(huán)境權(quán)利帶來(lái)諸多不便。為此，政府在此時(shí)挺身而出，通過(guò)其權(quán)威來(lái)減少信息壁壘，矯正信息失真狀態(tài)。而環(huán)境行政許可就具有向公眾提供環(huán)境信息的價(jià)值功能，環(huán)境問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)性要求大量專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)人員來(lái)為公眾提供環(huán)保方面的技術(shù)性服務(wù)，而政府針對(duì)這些專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)人員所頒發(fā)的許可證，能夠起到證明其服務(wù)信譽(yù)的作用。為促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，政府出臺(tái)相關(guān)政策給予環(huán)保型企業(yè)以財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等優(yōu)惠。企業(yè)則要達(dá)到相關(guān)要求才能享受此種政策優(yōu)惠，環(huán)境行政許可證往往起到這種證明作用。如此一來(lái)，公眾更愿意相信政府出具的許可證證明作用，在不知不覺(jué)中靠近公眾，拉近與公眾的距離，克服了以往行政機(jī)關(guān)與公眾的隔閡，便容易在公眾中樹(shù)立一個(gè)權(quán)威而誠(chéng)信的政府形象。

三、環(huán)境行政許可權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)狀與不足

（一）環(huán)境行政許可權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)狀

去年以來(lái)，在我國(guó)爭(zhēng)取現(xiàn)實(shí)主義的創(chuàng)新、主動(dòng)性，許多措施促進(jìn)了行政審批制度的深化變革。政府簡(jiǎn)政放權(quán)，行政審批程序逐步規(guī)范，效率逐步提高，激發(fā)了市場(chǎng)活力和潛力，社會(huì)各方面組織踴躍加入經(jīng)濟(jì)發(fā)展市場(chǎng)，環(huán)境現(xiàn)象明顯改善。主要表現(xiàn)在：

1.簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步減少行政審批事項(xiàng)。國(guó)家已取消全部取得單位實(shí)施行政許可事項(xiàng)121項(xiàng)審批事項(xiàng)，非執(zhí)行事項(xiàng)33項(xiàng)。

2.規(guī)范程序，行政審批效率明顯提高。各單位不斷完善行政許可流程圖，刪減煩瑣的流程環(huán)節(jié)，努力實(shí)現(xiàn)高效便民的工作原則，明確審批的目錄，更加具體的標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)內(nèi)容、申請(qǐng)資料、許可條件、程序、時(shí)間，權(quán)責(zé)明晰，部門(mén)聯(lián)動(dòng)提高環(huán)境許可審批效率。

3.加強(qiáng)銜接機(jī)制建設(shè)，完善許可后監(jiān)管。各單位在許可申請(qǐng)人申請(qǐng)后，不會(huì)對(duì)此置之不理，而是落實(shí)后續(xù)監(jiān)管機(jī)制，保證申請(qǐng)人按照法律的規(guī)定行使許可權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，建立行政相對(duì)人行政審批的投訴機(jī)制，應(yīng)當(dāng)經(jīng)批準(zhǔn)或者批準(zhǔn)延期審批，或者使用審批、辦證，要“吃、取”投訴和舉報(bào)，及時(shí)受理和處理。

（二）環(huán)境行政許可權(quán)力運(yùn)行的不足

盡管我國(guó)制定了《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)的法律法規(guī)，形成了體系比較完善、結(jié)構(gòu)比較嚴(yán)密且協(xié)調(diào)的環(huán)境保護(hù)制度，但在環(huán)境新行政許可方面還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境行政許可法，有關(guān)環(huán)境行政許可的規(guī)定散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)環(huán)境法》及有關(guān)單行法律法規(guī)中，以至于環(huán)境行政許可在實(shí)踐中操作不足。這些弊端的存在阻礙了環(huán)境許可的現(xiàn)實(shí)操作，帶來(lái)了不利的影響，環(huán)境行政許可的價(jià)值在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中得不到充分體現(xiàn)，損害了環(huán)境利益的主管部門(mén)的公信力和公眾的信賴(lài)保護(hù)。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.價(jià)值方面。（1）觀(guān)念思想滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，難以把握整體設(shè)置。環(huán)境行政許可設(shè)定的目的是調(diào)配有限的資源和無(wú)限的市場(chǎng)需要的供給關(guān)系，政府環(huán)境資源配置和維護(hù)公共利益。但現(xiàn)狀是部門(mén)和地方閉門(mén)造車(chē)，故步自封，打破了這一目的的存在，存在著嚴(yán)重的環(huán)境保護(hù)地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路的方式，給環(huán)境保護(hù)工作制造了許多的障礙，以及污染范圍、跨河和跨區(qū)域并不能有效遏制污染。（2）授權(quán)執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)存在差距。在法治理念全面貫徹的今天，要加快法制建設(shè)的功能性、責(zé)任性、執(zhí)法性的嚴(yán)格性、公開(kāi)性和公正性、簡(jiǎn)潔有效、守法誠(chéng)信的政府。這樣一來(lái)對(duì)執(zhí)法人員提出其必須具備較高的執(zhí)法素質(zhì)和職業(yè)道德，但生活中執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)和實(shí)踐相去甚遠(yuǎn)，執(zhí)法人員以權(quán)謀私情況頻繁發(fā)生。

2.實(shí)體方面。（1）不適合的許可機(jī)構(gòu)。許可機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、規(guī)范、權(quán)限不明確，對(duì)授權(quán)主管部門(mén)權(quán)力的濫用實(shí)際存在的環(huán)境，許可違法現(xiàn)象。把許可審批權(quán)當(dāng)成本部門(mén)、本地區(qū)牟利的工具，爭(zhēng)相在同一事項(xiàng)上設(shè)定許可，或在不應(yīng)設(shè)定許可的事項(xiàng)上出于私利而隨意設(shè)定收費(fèi)，使主管部門(mén)的威信降低，行政相對(duì)人的合法權(quán)利得不到落實(shí)保障。（2）不明確的許可事項(xiàng)。環(huán)保行政主管部門(mén)審查批準(zhǔn)的辦事人員存在感性執(zhí)法，通常是憑借經(jīng)驗(yàn)、感覺(jué)，甚至關(guān)系到?jīng)Q定是否授予許可，一些地方更有離譜的現(xiàn)象，比如為部門(mén)的利益隨意擴(kuò)大許可范圍，亂許可現(xiàn)象泛濫，大部分許可事項(xiàng)對(duì)申請(qǐng)期限、發(fā)證機(jī)關(guān)等相關(guān)權(quán)利義務(wù)的規(guī)定不明確，缺乏科學(xué)合理性，嚴(yán)重侵犯了申請(qǐng)人的利益。

3.程序方面。（1）信息資料公開(kāi)不全面。陽(yáng)光是最好的防腐劑，開(kāi)放原則是主管部門(mén)決定過(guò)程、執(zhí)行過(guò)程等全公開(kāi)，自覺(jué)接受公眾監(jiān)督。主管部門(mén)的環(huán)境公眾信息的網(wǎng)站不及時(shí)、不完整，不方便公眾查閱。在行政訴訟中，如是違法合法程序，二審將撤銷(xiāo)原判，發(fā)回重審。程序不對(duì)，難以保證相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)，使環(huán)境行政許可的公共參與熱情不高，如此引來(lái)的問(wèn)題是相對(duì)人的權(quán)利失去法律保護(hù)，得不到救濟(jì)機(jī)制來(lái)維護(hù)自身權(quán)利。（2）聽(tīng)證制度不健全。聽(tīng)證是通過(guò)環(huán)境管理部門(mén)對(duì)環(huán)境有重大影響的行政許可申請(qǐng)之前，根據(jù)法律規(guī)定，利用職權(quán)或者根據(jù)當(dāng)事人，指定主持人，通過(guò)工作人員的環(huán)境保護(hù)行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的陳述有關(guān)事實(shí)和證據(jù)的系統(tǒng)的質(zhì)證、辯論。相對(duì)人向主管部門(mén)申請(qǐng)聽(tīng)證后，了解許可做出的緣由及決定過(guò)程的反面。但是，現(xiàn)行的環(huán)境行政許可在見(jiàn)證的范圍；申請(qǐng)聽(tīng)證的范圍小；主持人不獨(dú)立，對(duì)聽(tīng)證主體資格制度并沒(méi)有做出規(guī)定；聽(tīng)證形式單一，只有事前聽(tīng)證。（3）缺乏公眾參與。所謂的公眾參與，是指公民按照環(huán)境相關(guān)法律的規(guī)定以自愿意志參與有權(quán)參與環(huán)境許可，通過(guò)一定的程序或行政許可決定的活動(dòng)相關(guān)的渠道，以滿(mǎn)足公眾的心理需求的決策，切實(shí)維護(hù)公眾的合法權(quán)益。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度不健全，公眾參與環(huán)境管理水平不高。究其原因，一方面，公眾普遍具有“逆來(lái)順受”心態(tài)，權(quán)利意識(shí)比較淡漠；另一方面，儒家“無(wú)訟”文化影響使得廣大公眾在環(huán)境權(quán)益受損時(shí)，寧愿采取私力救濟(jì)而不尋求司法救濟(jì)途徑。

四、完善環(huán)境行政許可權(quán)力運(yùn)行對(duì)策

（一）明確環(huán)境行政許可權(quán)力運(yùn)行的價(jià)值要求

1.糾正觀(guān)念錯(cuò)誤，樹(shù)立全局意識(shí)。政府及其環(huán)境行政執(zhí)法人員提高執(zhí)法質(zhì)量，加強(qiáng)相關(guān)的理論學(xué)習(xí)，樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀(guān)，走可持續(xù)發(fā)展道路，改變傳統(tǒng)的政績(jī)觀(guān)念。加強(qiáng)對(duì)馬克思主義辯證法的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立大局意識(shí)，樹(shù)立全局意識(shí)。讓政府部門(mén)和環(huán)境行政執(zhí)法人員實(shí)現(xiàn)人與自然的友好發(fā)展，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益健康持續(xù)發(fā)展的前提基礎(chǔ)，使他們樹(shù)立環(huán)保意識(shí)。

2.組織學(xué)法培訓(xùn)，提高執(zhí)法質(zhì)量。落實(shí)執(zhí)行環(huán)境行政許可，遵循行政許可法的有關(guān)要求，改變傳統(tǒng)的執(zhí)法理念，建立新的環(huán)境行政執(zhí)法理念，通過(guò)組織召開(kāi)了環(huán)境行政執(zhí)法人員的崗前培訓(xùn)，知識(shí)競(jìng)賽，逐步完善現(xiàn)有的環(huán)境行政許可法執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和知識(shí)結(jié)構(gòu)，努力打造一支專(zhuān)業(yè)素質(zhì)高，職業(yè)道德高尚的環(huán)境行政許可執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法素質(zhì)水平。

（二）完善環(huán)境行政許可權(quán)力運(yùn)行的實(shí)體規(guī)范

1.依法規(guī)范許可審批主體。法無(wú)授權(quán)不可為，法無(wú)授權(quán)即禁止。按照未經(jīng)授權(quán)禁止的方法，將環(huán)境行政許可主體嚴(yán)格規(guī)定為省級(jí)環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)，省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)其所屬領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)機(jī)關(guān)許可的事項(xiàng)有權(quán)進(jìn)行檢查，并有權(quán)對(duì)其認(rèn)為有異議的許可行為予以撤銷(xiāo)或重新審查的決定。取消市分為區(qū)，由縣級(jí)環(huán)保行政許可機(jī)關(guān)環(huán)保部門(mén)發(fā)出，使環(huán)境行政許可權(quán)力密集行使，避免濫用權(quán)力。

2.科學(xué)規(guī)定許可審批事項(xiàng)。由于自然資源數(shù)量的有限性，環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)采取宏觀(guān)調(diào)控措施，對(duì)自然資源的進(jìn)行合理配置，對(duì)亂占、亂污染、亂砍伐森林和其他環(huán)境行政許可項(xiàng)目總量加以控制。制定相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章，以行政立法形式確定一個(gè)時(shí)期內(nèi)土地占用的許可總量、環(huán)境可能承受的污染物排放許可總量、森林砍伐許可總量等，超出許可總量限度的不得許可。

（三）完善環(huán)境行政許可權(quán)力運(yùn)行的程序規(guī)范

1.加強(qiáng)許可信息公開(kāi)。信息公開(kāi)制度作為一種政府監(jiān)督制度，是社會(huì)文明不斷提升、不斷進(jìn)步的一種體現(xiàn)。我國(guó)到目前還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的政府信息公開(kāi)法律，要改變現(xiàn)狀，最有效的辦法是制定信息公開(kāi)法。信息公開(kāi)任務(wù)任重而道遠(yuǎn)，這個(gè)任務(wù)中，政府起到的作用舉足輕重，不可忽視。政府應(yīng)因地制宜，利用現(xiàn)代發(fā)展的傳播渠道實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)，修改相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章，對(duì)公開(kāi)和不公開(kāi)，公開(kāi)和秘密進(jìn)行合情理界定，提前打開(kāi)政府公開(kāi)信息方式的大道，這樣公民的知情權(quán)便得到了切實(shí)的維護(hù)。

2.完善許可聽(tīng)證制度，擴(kuò)大聽(tīng)證范圍。韋德認(rèn)為：“行政聽(tīng)證的例外越少越好，因?yàn)槭谟柽@種權(quán)利不會(huì)有什么害處?！惫P者認(rèn)為，凡是法律規(guī)定不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告，保障公眾的聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)；逐步放大聽(tīng)證申請(qǐng)人范圍，建立相對(duì)獨(dú)立的，高素質(zhì)的聽(tīng)證主持人隊(duì)伍，要求聽(tīng)證主持人通過(guò)考試取得資格證書(shū)，具備專(zhuān)業(yè)法律知識(shí)和基層工作經(jīng)驗(yàn)；采用多種聽(tīng)證方式制度。

3.提高公眾參與度。公眾環(huán)保法制意識(shí)的提高，表現(xiàn)于人人參與環(huán)保，人人關(guān)心環(huán)保，這是解決許可缺乏公眾參與的有效捷徑。環(huán)境意識(shí)是引導(dǎo)和控制環(huán)境行為的內(nèi)在原因，提高人們的環(huán)保意識(shí)，制定環(huán)境保護(hù)政策和促進(jìn)環(huán)境技術(shù)是必要的。為克服傳統(tǒng)文化的公眾的不利影響，應(yīng)建立相應(yīng)的環(huán)保有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。這不僅能激勵(lì)公眾參與環(huán)保，還能有助于公眾樹(shù)立正義，弘揚(yáng)美德之風(fēng)氣。

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