村級(jí)土地利用規(guī)劃編制研究

陳 鵬

（南京國圖信息產(chǎn)業(yè)有限公司，南京 210036）

一、研究背景

（一）進(jìn)一步完善土地利用規(guī)劃體系的需求

我國自20世紀(jì)90年代開展第一輪土地利用總體規(guī)劃編制起，就已建立了按照行政區(qū)域劃分的國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)規(guī)劃體系，經(jīng)過長期的探索和實(shí)踐，對(duì)于土地利用總體規(guī)劃的研究也日趨成熟，但同時(shí)也存在以下幾個(gè)問題。

1.總體規(guī)劃多有越位，而詳細(xì)規(guī)劃存在欠缺

我國土地利用規(guī)劃進(jìn)行的主要是土地利用總體規(guī)劃，對(duì)其他土地利用規(guī)劃側(cè)重較少，尤其是土地利用區(qū)域性規(guī)劃和詳細(xì)性規(guī)劃更是欠缺?？傮w規(guī)劃形成了自上而下的指標(biāo)分解、自下而上的規(guī)劃匯總，同時(shí)微觀規(guī)劃也都聚焦在對(duì)總體規(guī)劃的落實(shí)，對(duì)縣、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃也沒有作進(jìn)一步的細(xì)化延伸。

2.相關(guān)規(guī)劃銜接融合度不足

《土地管理法》中要求各項(xiàng)規(guī)劃的編制要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，然而，目前我國不同部門所涉及的規(guī)劃數(shù)量多、類型雜，相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容上存在重合甚至沖突，規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同，規(guī)劃期限不統(tǒng)一，相關(guān)規(guī)劃銜接融合程度不足，在一定程度上加大了土地規(guī)劃的實(shí)施難度。

3.土地利用詳細(xì)規(guī)劃的可實(shí)施性差

土地利用詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)土地利用總體規(guī)劃的補(bǔ)充和延伸，局地尺度的土地利用規(guī)劃或景觀規(guī)劃的缺失，由此帶來的問題是，我國的土地規(guī)劃往往都焦距在宏觀層面，難以拓展延伸到鄉(xiāng)村一級(jí)微觀的土地利用具體行為當(dāng)中去，換而言之，實(shí)際的土地使用者對(duì)規(guī)劃往往是被動(dòng)盲從的。

因此，進(jìn)一步補(bǔ)充完善現(xiàn)有的五級(jí)土地利用規(guī)劃體系，加強(qiáng)微觀尺度的土地利用規(guī)劃編制研究，是今后我國土地規(guī)劃體系的研究重點(diǎn)，加快編制村級(jí)土地利用規(guī)劃有著迫切的理論和現(xiàn)實(shí)需要。

（二）大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求

黨的十九大報(bào)告中指出，要堅(jiān)定不移地實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同時(shí)，2017年政府工作報(bào)告也提出，科學(xué)制定規(guī)劃，深化改革，不斷壯大鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能，全面加快農(nóng)村改革步伐，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展。

2017年7月，就實(shí)施編制村級(jí)土地利用規(guī)劃問題，中國國土資源部正式公布了《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》，隨后印發(fā)了《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則的通知》，將開展村級(jí)土地規(guī)劃提上日程，明確了村規(guī)劃編制的目的、意義及技術(shù)要求。但就我國現(xiàn)有土地利用規(guī)劃編制而言，村級(jí)土地利用規(guī)劃編制依舊處于試點(diǎn)階段，如何引導(dǎo)農(nóng)村土地優(yōu)化配置，提高農(nóng)村土地利用效率，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約成為當(dāng)前亟須研究的重要問題。因此，在新形勢(shì)下圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主線，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，編制村級(jí)土地利用規(guī)劃，合理安排各類產(chǎn)業(yè)用地，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，健全鄉(xiāng)村治理體系，成為當(dāng)前和今后土地利用規(guī)劃編制的研究重點(diǎn)。

（三）推進(jìn)“多規(guī)融合”規(guī)劃編制的訴求

就目前而言，由于各部門歸口不一、法律依據(jù)不健全，需要一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類專項(xiàng)規(guī)劃的土地利用規(guī)劃，完成多規(guī)的整合并建立起統(tǒng)一的規(guī)劃體系并非易事，“多規(guī)融合”應(yīng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。開展基于“多規(guī)融合”的村級(jí)土地利用規(guī)劃編制，統(tǒng)一基層空間規(guī)劃，細(xì)化微觀尺度規(guī)劃，調(diào)整空間布局，合理安排各類用地布局，是完善土地利用規(guī)劃體系的積極探索，是加強(qiáng)同村鎮(zhèn)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、整治規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等規(guī)劃協(xié)調(diào)融合的有益嘗試。

二、存在的問題

（一）村級(jí)土地利用規(guī)劃地位問題

在法律地位層面，村級(jí)土地利用規(guī)劃的地位在法律上尚未得到明確認(rèn)可，規(guī)劃編制批準(zhǔn)主體尚未明確，規(guī)劃實(shí)施主體虛置等問題還有待解決[1]；在具體實(shí)施層面，村級(jí)規(guī)劃為指導(dǎo)性規(guī)劃，是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃在村域內(nèi)的進(jìn)一步拓展和延伸，其編制須以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，作用發(fā)揮還需要進(jìn)一步明確界定，如是否可以依據(jù)村級(jí)規(guī)劃調(diào)整基本農(nóng)田、是否可以對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃作同步修改等問題。

（二）村級(jí)土地利用規(guī)劃定位問題

目前對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃定位還存在不同的觀點(diǎn)，有些學(xué)者認(rèn)為，村級(jí)土地利用規(guī)劃是對(duì)現(xiàn)有五級(jí)土地規(guī)劃體系的有益補(bǔ)充和積極嘗試，應(yīng)納入到五級(jí)規(guī)劃體系中[2]；有些學(xué)者認(rèn)為，村級(jí)土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用規(guī)劃控制下的土地利用詳細(xì)規(guī)劃，在村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間存在控制和反饋關(guān)系[3]；還有學(xué)者認(rèn)為，村級(jí)土地利用規(guī)劃主要任務(wù)是落實(shí)上級(jí)規(guī)劃，是村級(jí)規(guī)劃內(nèi)的一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃[4]。

《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》中村級(jí)規(guī)劃定位為，村級(jí)土地規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，是落實(shí)土地用途管制的基本依據(jù)，屬于詳細(xì)型和實(shí)施型規(guī)劃。

（三）村級(jí)規(guī)劃協(xié)調(diào)融合問題

目前村級(jí)規(guī)劃種類繁多、內(nèi)容交叉，諸如鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目規(guī)劃、特色田園鄉(xiāng)村規(guī)劃、各種基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等，各規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)均不同，規(guī)劃期限和規(guī)劃范圍不盡相同，缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)[5]。如何運(yùn)用“多規(guī)融合”的技術(shù)手段把各項(xiàng)規(guī)劃的主要內(nèi)容在統(tǒng)一的口徑上進(jìn)行整合，既保持各規(guī)劃的原有特點(diǎn)，又保證相互間的銜接協(xié)調(diào)，建立完整的空間規(guī)劃體系成為村級(jí)土地規(guī)劃編制研究的重點(diǎn)。

三、政策建議

（一）明確村級(jí)土地利用規(guī)劃法律地位

目前，從法律層面上村級(jí)土地利用規(guī)劃的地位有待于認(rèn)可[6]。特別是村級(jí)土地利用規(guī)劃編制完成后，是否進(jìn)行規(guī)劃審批、由誰來進(jìn)行審批、由誰來實(shí)施等問題亟待解答。其次，應(yīng)盡快啟動(dòng)村級(jí)土地利用規(guī)劃的法制工作，將村級(jí)土地利用規(guī)劃納入現(xiàn)有的五級(jí)規(guī)劃體系框架內(nèi)，對(duì)其法律地位和作用亟須作進(jìn)一步明確。

（二）夯實(shí)村級(jí)土地利用規(guī)劃的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃，村級(jí)土地利用規(guī)劃內(nèi)容更側(cè)重于可操作性和可實(shí)施性，應(yīng)該采用更大比例尺的數(shù)據(jù)。在村莊規(guī)劃，農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)和農(nóng)村宅基地確權(quán)完成的基礎(chǔ)上，借助即將開展的第三次全國土地調(diào)查契機(jī)，開展更大比例尺的村域土地利用調(diào)查，探索建立村級(jí)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫，形成可用的“多規(guī)”融合的村級(jí)土地利用規(guī)劃編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，夯實(shí)土地利用規(guī)劃編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（三）創(chuàng)新編制村級(jí)土地利用規(guī)劃編制內(nèi)容

新形勢(shì)新環(huán)境下，村級(jí)土地利用規(guī)劃不再是單一的土地規(guī)劃，而應(yīng)當(dāng)是土地、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、文化等多種要素的聚焦融合，需加強(qiáng)“多規(guī)合一”的技術(shù)手段研究，使得村級(jí)土地利用規(guī)劃既能完成土地規(guī)劃固有的內(nèi)容，又能承接新形勢(shì)下賦予村級(jí)土地利用規(guī)劃的歷史任務(wù)，合理安排各類用地布局，優(yōu)化村域生產(chǎn)、生活和生態(tài)的“三生空間”。

（四）因地制宜、突出特色

村級(jí)土地利用規(guī)劃要擺脫千篇一律的土地利用規(guī)劃模式、自上而下的土地利用規(guī)劃體系，代之以以村莊內(nèi)生需求為驅(qū)動(dòng)，依據(jù)“因地制宜，因時(shí)制宜，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的原則開展村級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制工作[7]。由于不同類型和不同地域的規(guī)劃具有不同的需求驅(qū)動(dòng)，應(yīng)綜合考慮村莊的地理位置、區(qū)位條件、資源優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀等發(fā)展條件，綜合考慮科學(xué)編制村級(jí)土地利用規(guī)劃。