對(duì)基層盤活財(cái)政存量資金的分析與思考
——以A省調(diào)查為例

一、財(cái)政存量資金盤活情況

(一)存量資金收回取得一定效果。

在國(guó)務(wù)院、財(cái)政部相繼下發(fā)一系列進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金相關(guān)文件的要求下，A省財(cái)政部門通過建立盤活存量資金情況定期報(bào)送機(jī)制，按月考核存量資金，開展財(cái)政資金整合等措施，積極推動(dòng)了財(cái)政存量資金盤活工作。據(jù)《A省2017年全省和省本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況與2018年全省和省本級(jí)預(yù)算草案的報(bào)告》顯示，全省財(cái)政盤活存量資金工作取得了較好成效，加繼續(xù)加強(qiáng)財(cái)政存量資金清理，提高資金使用效率，促進(jìn)預(yù)算單位更快更好用足財(cái)政資金起到了積極的促進(jìn)作用。

(二)財(cái)政專戶、支付中心等仍有較大數(shù)量的沉淀資金。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，財(cái)政專戶已成為財(cái)政資金重要蓄水池，其資金量遠(yuǎn)超國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金，游離于國(guó)庫(kù)監(jiān)管之外。2017年，財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于全面清理規(guī)范地方財(cái)政專戶有關(guān)事宜的通知》(財(cái)庫(kù)〔2017〕79號(hào)，要求按照規(guī)定對(duì)財(cái)政專戶進(jìn)行清理，但清理效果欠佳。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，財(cái)政專戶數(shù)量依然較大。此外，據(jù)調(diào)查，某縣17年末點(diǎn)國(guó)庫(kù)庫(kù)存僅有2500萬元，同期財(cái)政支付中心銀行賬戶有存量余額超過1.5億元，為庫(kù)款余額6倍之多。

(三)存量資金存在“盤而不活”現(xiàn)象明顯。

2016年5月，為進(jìn)一步壓縮高位庫(kù)款，加快預(yù)算支出進(jìn)度，在穩(wěn)增長(zhǎng)、促發(fā)展中充分發(fā)揮積極財(cái)政政策效益，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于采取有效措施進(jìn)一步加強(qiáng)地方財(cái)政庫(kù)款管理工作的通知》。從基層執(zhí)行情況發(fā)現(xiàn)，普遍存在各級(jí)財(cái)政部門出于考核的壓力，庫(kù)款資金從人行國(guó)庫(kù)部門向財(cái)政專戶、預(yù)算單位專項(xiàng)賬戶、政府融資平臺(tái)公司等賬戶轉(zhuǎn)移突出的現(xiàn)象，月末、季末、年末等時(shí)點(diǎn)上更表現(xiàn)為數(shù)額巨大，這表面是降低了庫(kù)款存量，實(shí)質(zhì)上財(cái)政資金并未及時(shí)流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)、民生工程、基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域。數(shù)據(jù)顯示：2017年1至12月，A省各級(jí)財(cái)政撥往資金平臺(tái)的資金占同期國(guó)庫(kù)支出的比例超過30%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，相關(guān)融資平臺(tái)公司沉淀資金已超過同期國(guó)庫(kù)庫(kù)款余額。

二、形成財(cái)政存量資金的問題成因分析

(一)預(yù)算編制科學(xué)性尚有待提高。

一是上下級(jí)溝通不足。A省各級(jí)財(cái)政收入主要依靠轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付又分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。從調(diào)研來看，基層財(cái)政或預(yù)算單位在預(yù)算收支編制中，對(duì)未來一年內(nèi)上級(jí)部門專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的金額、時(shí)間都無法掌握，上下級(jí)財(cái)政部門在預(yù)算編制過程中缺乏溝通，導(dǎo)致預(yù)算編制科學(xué)性不高。如有部分項(xiàng)目需要地方財(cái)政配套資金，而地方財(cái)政未納入預(yù)算安排或配套不足，項(xiàng)目不能實(shí)施時(shí)，由此上級(jí)已經(jīng)下劃的轉(zhuǎn)移支付資金則形成存量結(jié)余。

二是中期財(cái)政規(guī)劃(MTFP)欠缺。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào))，將文件作為《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕70號(hào))的補(bǔ)充，明確提出各級(jí)政府制定財(cái)政中期規(guī)劃。但從調(diào)研來看，基層單位普遍反映受政策調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行力不強(qiáng)等多種因此影響，中期財(cái)政規(guī)劃(MTFP)在基層實(shí)施效果并不理想，也是造成存量資金形成的間接原因。

三是部門預(yù)算與事權(quán)資金需求錯(cuò)配。目前A省部門預(yù)算普遍采用“兩上兩下”的編制方式，基層預(yù)算單位根據(jù)事權(quán)需要向財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算安排，但地方財(cái)政部門會(huì)從資金統(tǒng)籌角度出發(fā)，往往對(duì)預(yù)算單位報(bào)送的安排進(jìn)行調(diào)整，最終批復(fù)給單位的部門預(yù)算與單位部門“兩上”時(shí)調(diào)整的預(yù)算安排大相徑庭。如據(jù)某州藥食監(jiān)局反映，該部門根據(jù)預(yù)算編制規(guī)則“兩上兩下”規(guī)定，向財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算需求480萬元項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，但最終財(cái)政部門確定的預(yù)算經(jīng)費(fèi)為40萬元，與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施，僅有的40萬元無法跟進(jìn)投入而產(chǎn)生擱置結(jié)余。

(二)預(yù)算執(zhí)行中項(xiàng)目推進(jìn)力度不夠。

一是項(xiàng)目實(shí)施手續(xù)繁瑣。在預(yù)算執(zhí)行中，基本建設(shè)項(xiàng)目資金量都比較大，而基層的基建項(xiàng)目在選址、部門涉及、審批流程、預(yù)算調(diào)整、竣工驗(yàn)收時(shí)長(zhǎng)等方面都會(huì)受到不同的主客觀因素制約，影響預(yù)算支出進(jìn)度，在一定時(shí)期內(nèi)形成存量資金。據(jù)某州水務(wù)局反映，該部門大多的存量資金來自于水利項(xiàng)目資金，如修建某電站，由于竣工后開展驗(yàn)收、審計(jì)報(bào)告等相應(yīng)工作花費(fèi)了近4個(gè)月時(shí)間，由此形成應(yīng)付未付的資金沉淀。再如某個(gè)項(xiàng)目，向上級(jí)提交專項(xiàng)項(xiàng)目的審批過程時(shí)間長(zhǎng)達(dá)半年之久，導(dǎo)致切塊下達(dá)的資金指標(biāo)遲遲未能執(zhí)行。

二是項(xiàng)目資金申請(qǐng)機(jī)制冗長(zhǎng)。從調(diào)研情況看，部分預(yù)算單位反映，財(cái)政年度預(yù)算往往不會(huì)細(xì)化到具體項(xiàng)目，年度預(yù)算內(nèi)資金的使用時(shí)，也需要履行繁瑣的申請(qǐng)程序，臨時(shí)申請(qǐng)追加資金就更為復(fù)雜，往往需要層層簽批，所以資金申請(qǐng)尤為困難。如，據(jù)某市藥食監(jiān)局反映，在年初預(yù)算中5萬元資金用于執(zhí)法監(jiān)管項(xiàng)目投入，由于需要層層審批，過程漫長(zhǎng)且復(fù)雜，該項(xiàng)工作最終未進(jìn)行開展實(shí)施，在造成資金結(jié)余或另作他用的同時(shí)，也影響該政府部門職能作用的有效發(fā)揮，不利于保障社會(huì)民生。

三是專項(xiàng)資金管理方式局限。在現(xiàn)行的預(yù)算管理方式中“?？顚Ｓ谩比源嬖诒姸囗?xiàng)目建設(shè)之中，如水利、社保、農(nóng)業(yè)、教育等等領(lǐng)域。其通過支出固化保證財(cái)政資金的及時(shí)可用，發(fā)揮最大效益。但因多種原因造成項(xiàng)目落地難，形成大量資金沉淀在各類項(xiàng)目上，使基層部門陷入“打醬油的錢不能買醋，買醋的錢不能打醬油”的尷尬局面，出現(xiàn)項(xiàng)目資金沉淀結(jié)余。如某鄉(xiāng)是一個(gè)極貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級(jí)專項(xiàng)資金400萬，用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)脫貧，但由于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)力十分短缺，絕大部分為留守老人和兒童，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)推進(jìn)受阻甚至無法繼續(xù)開展，然而該專項(xiàng)資金明確規(guī)定不能留著他用，導(dǎo)致產(chǎn)生體制性存量資金。

(三)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有待進(jìn)一步完善。

一是轉(zhuǎn)移資金普遍下達(dá)較晚，形成年度結(jié)余。A省近年來經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展取得顯著成績(jī)，但從近年全省預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)看，中央各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金超過全省財(cái)政總收入，縣級(jí)財(cái)政情況收到上級(jí)轉(zhuǎn)移支付更有超倍之況。如某縣當(dāng)年財(cái)政總收入20億元，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付達(dá)33億元。在基層調(diào)研中了解，由于層層劃撥，其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金到達(dá)預(yù)算部門時(shí)間一般較晚，在第四季度特別是12月份下達(dá)的數(shù)額較大，尤其是縣域地區(qū)更為明顯，致使下級(jí)用于安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)時(shí)間不夠充分，難以在當(dāng)年內(nèi)支出完畢而形成結(jié)余。如，某州財(cái)政在2016年末最后三天收到上級(jí)劃撥資金41億元，占全年劃撥金額的30%，由于時(shí)間較緊未及安排支出。另外，某市農(nóng)委在當(dāng)年11月才收到上級(jí)下達(dá)的相關(guān)基建項(xiàng)目財(cái)政資金指標(biāo)，無法及時(shí)投入項(xiàng)目實(shí)施中，造成資金沉淀。

二是轉(zhuǎn)移支付與實(shí)際需求錯(cuò)配。部分轉(zhuǎn)移支付資金由于種種原因，到達(dá)使用單位的時(shí)候，已經(jīng)錯(cuò)過實(shí)際需求最佳時(shí)期，比如，A省屬于農(nóng)業(yè)省份，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大部分項(xiàng)目為涉農(nóng)項(xiàng)目，但農(nóng)業(yè)項(xiàng)目有較強(qiáng)的季節(jié)性，項(xiàng)目和資金的下達(dá)與季度不匹配導(dǎo)致項(xiàng)目無法開展，形成結(jié)余。如某州農(nóng)委反映：上級(jí)下達(dá)的部分春耕秋收專項(xiàng)資金，由于資金與季節(jié)錯(cuò)配，造成年度結(jié)余，形成財(cái)政存量資金。

三是轉(zhuǎn)移支付資金較為分散。從調(diào)查實(shí)際看，具備專項(xiàng)資金的省部級(jí)單位較多，同一單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門也具備一定數(shù)量的轉(zhuǎn)移支付資金。如某市農(nóng)委反映：該部門基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金多達(dá)數(shù)10種，項(xiàng)目多，資金體量小，有的項(xiàng)目甚至不足10萬。由于資金的管理部門多，容易導(dǎo)致項(xiàng)目資金交叉重復(fù)，不能發(fā)揮集中資金發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，從而出現(xiàn)資金用不出的情況。

四是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付量大而一般轉(zhuǎn)移支付量小。調(diào)研顯示，基層財(cái)政對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付的預(yù)測(cè)性較強(qiáng)，而對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付無法準(zhǔn)確把控，然而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般轉(zhuǎn)移支付比例，極易形成財(cái)政存量資金。

(四)預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制有待完善。

一是針對(duì)預(yù)算單位的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)相對(duì)缺失。當(dāng)前，雖然財(cái)政專項(xiàng)績(jī)效管理工作日益得到重視，但由于缺乏有效的績(jī)效審計(jì)、績(jī)效溝通和反饋制度，項(xiàng)目執(zhí)行與立項(xiàng)的反饋?zhàn)饔貌粡?qiáng)?？?jī)效評(píng)價(jià)未納入預(yù)算分配和管理的全過程，在專項(xiàng)資金分配中仍未體現(xiàn)“績(jī)效優(yōu)先”理念。

二是財(cái)政資金重分配、輕監(jiān)督。從調(diào)研情況看，在市(州)一級(jí)財(cái)政部門均設(shè)置了績(jī)效法規(guī)部門，主要職責(zé)為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控以及相關(guān)制度的擬定，受人少事多的制約，對(duì)預(yù)算單位財(cái)政資金執(zhí)行績(jī)效的評(píng)價(jià)力不從心。

三、對(duì)進(jìn)一步盤活財(cái)政存量資金的政策建議

(一)增強(qiáng)部門合作力度，加大庫(kù)外沉淀資金回收。

為更有效落實(shí)《預(yù)算法》精神和財(cái)政預(yù)算管理體制改革內(nèi)容，在財(cái)政專戶存量、預(yù)算單位專戶存量、融資公司賬戶存量等資金清理回收中，可以考慮優(yōu)化頂層制度設(shè)計(jì)，消除部門利益保護(hù)壁壘，充分發(fā)揮人大、審計(jì)、財(cái)政、人民銀行等職能優(yōu)勢(shì)，賦予相應(yīng)的管理權(quán)限，相互制約，互為補(bǔ)充，各司其責(zé)，信息共享，形成大合力，做實(shí)庫(kù)外資金沉淀回收，提升財(cái)政資金統(tǒng)籌使用規(guī)模，促進(jìn)財(cái)政資金充分發(fā)揮最大社會(huì)效益。

(二)加快國(guó)家金庫(kù)工程建設(shè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“國(guó)庫(kù)一本賬”。

國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出“建立安全市效的金融基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)施國(guó)家金庫(kù)工程”，這是推進(jìn)國(guó)家財(cái)政治理現(xiàn)代化的有力支撐和保障，通過金庫(kù)工程的建設(shè)，讓政府收入更安全更便捷上繳國(guó)家金庫(kù)，所有支出更安全更便捷撥付至最終受益人賬戶的需要，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“國(guó)庫(kù)一本賬”，并為實(shí)現(xiàn)陽光財(cái)政、現(xiàn)代財(cái)政，滿足人大、審計(jì)、社會(huì)公眾開展預(yù)算資金運(yùn)行監(jiān)督提供系統(tǒng)支持，為地方政府全面掌握自身財(cái)政實(shí)力，開展政府財(cái)政資金精細(xì)化管理提供重要數(shù)據(jù)支持和決策參考。

(三)推進(jìn)預(yù)算編制精細(xì)化管理。

一是加強(qiáng)上下級(jí)財(cái)政部門之間信息共享，精細(xì)編制預(yù)算，提高預(yù)算編制可操作性和執(zhí)行力。二是推進(jìn)預(yù)算單位預(yù)算編制，建立預(yù)算單位縱向先報(bào)送預(yù)算編制，然后再財(cái)政部門預(yù)算機(jī)制，確保上下級(jí)單位之間信息對(duì)稱。三是大力推動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃(MTFP)科學(xué)實(shí)施，盡早建立起全口徑中期財(cái)政規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的前瞻性。四是及時(shí)公開部門預(yù)算，適當(dāng)安排項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，建立項(xiàng)目論證機(jī)制，實(shí)行專家論證和咨詢制度，開展項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)篩選，擇優(yōu)評(píng)審立項(xiàng)列入部門預(yù)算。

(四)加快項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

一是對(duì)預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目，加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)配合，減少審批事項(xiàng)和手續(xù)，提高項(xiàng)目執(zhí)行效率。二是加大資金整合力度，合理利用財(cái)政資金。對(duì)于按原規(guī)定用途難以落實(shí)的項(xiàng)目，要通過統(tǒng)籌使用，按程序調(diào)整項(xiàng)目投向，用于支持重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展；對(duì)于支出進(jìn)度慢的項(xiàng)目，逐步壓減該項(xiàng)目預(yù)算和該部門同類項(xiàng)目預(yù)算，嚴(yán)格控制新增結(jié)轉(zhuǎn)和沉淀資金的形成。三是大力推廣PPP模式，引入民間資本配合上級(jí)專項(xiàng)項(xiàng)目的實(shí)施，從而加快項(xiàng)目落地生根。

(五)優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。

一是轉(zhuǎn)移支付應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)下達(dá)，確保下級(jí)財(cái)政部門能夠及時(shí)掌握轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，避免年末轉(zhuǎn)移支付突擊下達(dá)的局面。二是提高轉(zhuǎn)移支付效率，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的及時(shí)性和有效性，避免相關(guān)轉(zhuǎn)移支付與實(shí)際需求錯(cuò)配的情形。三是針對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)置項(xiàng)目多、職能重疊的情況，要大力清理、整合、規(guī)劃專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)“小、亂、散”以及效果不明顯的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要予以取消，同時(shí)，針對(duì)每一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制定相應(yīng)的管理辦法，避免多頭管理、相互沖突。四是提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比，尤其是相關(guān)事權(quán)屬于地方事務(wù)而采取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的，要?jiǎng)澣胍话阈赞D(zhuǎn)移支付。

(六)加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)。

一是建立健全預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)資金管理相銜接的約束機(jī)制，完善財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)資金常年居高不下、使用不力的部門，相應(yīng)減少安排其預(yù)算。二是加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效的事前、事中、事后評(píng)價(jià)，聯(lián)合審計(jì)、督察等部門共同推進(jìn)，尤其是注重事中督察，加快支出進(jìn)度，促進(jìn)項(xiàng)目盡快實(shí)施落地，提高財(cái)政資金使用效率和發(fā)揮其應(yīng)有的作用。三是對(duì)于應(yīng)支不支的已有存量資金或新增不合理存量資金，要實(shí)施績(jī)效問責(zé)，同時(shí)將部門預(yù)算支出執(zhí)行進(jìn)度和盤活部門存量財(cái)政資金工作列入政府對(duì)部門效能評(píng)價(jià)考核的內(nèi)容，建立部門責(zé)任制。