張 琛,劉志梧
(江蘇大學財經(jīng)學院,江蘇 鎮(zhèn)江 212013)
自2013年以來,國務院及部門圍繞簡政放權、減輕企業(yè)負擔,出臺了一系列取消、清理行政事業(yè)性收費和普遍性降費政策文件。①財政部關于印發(fā)《涉企收費清理情況專項檢查方案》的通知(財稅〔2016〕76號)對2013年以來財政部頒布的清理減免涉企收費文件進行了梳理。由于不少行政事業(yè)性收費與行政審批制度密切相聯(lián),除國家財政部、發(fā)改委出臺專門的減免行政事業(yè)性收收費文件外,在推進國家行政審批制度改革的國務院相關文件中,②《國務院關于印發(fā)2015年推進簡政放權放管結合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》國發(fā)〔2015〕29號、《國務院關于印發(fā)2016年推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革工作要點的通知》國發(fā)[2016]30號。也都涉及到規(guī)范與減免行政事業(yè)性收費的工作要求。本輪行政事業(yè)性收費力度空前,取得了明顯成效,但改革進程中也存在一些問題。
5年來,國家涉及清理行政事業(yè)性收費改革的力度空前,至少呈現(xiàn)出以下特點。
2013年以來,中央層面明確取消停征和減免593項行政事業(yè)性收費和政府性基金,每年可以減輕社會負擔超過3 200億元,這還是一個靜態(tài)數(shù),實際的動態(tài)數(shù)要高于3 200億。同時,各個省區(qū)市也對地方設立的行政事業(yè)性收費進行了清理和規(guī)范,累計取消、停征和減免770多項收費,每年可以減輕社會負擔超過470億元[1]。
經(jīng)過持續(xù)清理規(guī)范,五年來中央設立的行政事業(yè)性收費由185項減少到51項,減少幅度超過了72%,其中涉企的收費由106項減少到33項,減少幅度超過了69%;政府性基金由30項減少到21項,減少30%。各?。▍^(qū)、市)設立的行政事業(yè)性收費項目也大幅減少[1]。深圳市福田區(qū)則首創(chuàng)全國行政服務“零收費”改革。
減免費的惠及面由僅僅針對小微企業(yè)逐步擴大到全面涉企。例如,2014年財政部發(fā)出《關于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費的通知》(財稅2014第101號),免征涉及小微企業(yè)的環(huán)境監(jiān)測服務費、計算機軟件著作權登記費、藥品行政保護費、中藥品種保護費等。為促進實體經(jīng)濟發(fā)展,2017年財政部發(fā)出《關于取消、調(diào)整部分政府性基金有關政策的通知》(財稅[2017]18號,以下簡稱財稅18號文),則進一步將2014年上述4項停征小微企業(yè)的行政事業(yè)性收費惠及面擴大到各類企事業(yè)單位。此外,針對養(yǎng)老和醫(yī)療機構建設,也減免征行政事業(yè)性收費,③財政部國家發(fā)展改革委.關于減免養(yǎng)老和醫(yī)療機構行政事業(yè)性收費有關問題的通知(財稅〔2014〕77號)。通過減免費對象與范圍地漸進式擴大,最終實現(xiàn)全面為企業(yè)與社會減輕負擔的“普惠制”。
梳理回顧5年來國家取消與減免行政事業(yè)性收費的相關文件不難發(fā)現(xiàn),逐漸把取消下放行政審批事項、清理紅頂中介、規(guī)范收費與行政審批前置中介技術服務、分類推進事業(yè)單位改革、推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤、建設社會信用體系、培育市場主體、有序放開競爭性服務結合起來,④國務院辦公廳.關于清理規(guī)范國務院部門行政審批中介服務的通知(國辦發(fā)2015第31號)。形成完整的“組合拳”。
一是中央及地方財政、物價部門每年公布行政事業(yè)性收費目錄清單,將所有行政事業(yè)性收費項目、依據(jù)、資金管理方式等予以全面公示,對未列入收費目錄清單的項目要求不得繼續(xù)收費。二是由各級政府的審批服務中心(便民政務中心、行政許可服務中心、行政審批局等)公布涉及行政審批的中介技術服務事項清單,明確服務項目名稱、設置依據(jù),尤其對其中實行政府定價或作為行政事業(yè)性收費管理的檢定測試、鑒定鑒證、檢驗檢測、評估評價等內(nèi)容,明確要求必須公布收費依據(jù)和收費標準。兩項清單雖各有側重,但相輔相成。
對取消、停征的行政事業(yè)性收費,并非簡單的一取了之。涉及相關單位依照法律規(guī)定履行行政職能所需的經(jīng)費,文件規(guī)定由同級財政預算予以安排。其中,對行政單位和財政補助事業(yè)單位有關經(jīng)費支出,要求納入相關單位預算予以保障;對經(jīng)費自理的事業(yè)單位有關費用支出,則通過安排其上級主管部門項目支出的方式予以解決,以保證正常工作的開展。①②財政部國家發(fā)展改革委.關于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費的通知(財稅[2014]101號)。
明確要求各級財政、價格、審計部門加強對地方收費行為的監(jiān)督檢查,對違反文件精神繼續(xù)收取費用的單位予以認真查處。打擊行業(yè)協(xié)會、中介組織運用行政部門影響力強制或變相強制收取費用的行為。在財政部門牽頭開展清理規(guī)范行政事業(yè)性收費的同時,中央編辦(審改辦)牽頭開展了行政審批事項以及涉批中介技術服務事項的清理整頓,國家發(fā)展改革委牽頭實施了涉企經(jīng)營服務性收費的清理規(guī)范工作。③國家發(fā)展改革委財政部等關于清理規(guī)范涉企經(jīng)營服務性收費的通知(發(fā)改價格[2017]790號)。
以財稅18號文取消預防性體檢費為例,為落實減輕企業(yè)及個人負擔的文件目標,一些地區(qū)對從業(yè)人員健康檢查費用予以財政“兜底”保障,實行免費預防性體檢并核發(fā)從業(yè)人員健康證明。減免政策實施后,部分實際并不從事相關職業(yè)的非從業(yè)人員,也加入到申請免費體檢并辦理健康證明的隊伍中來,以致一些地區(qū)從事該項體檢業(yè)務的醫(yī)療衛(wèi)生機構出現(xiàn)門庭若市、應接不暇的情形[2—4]。
一些部門將涉及委托性服務的收費項目,也一并取消。例如財稅18號文關于農(nóng)業(yè)部門的檢驗檢測收費中,就明列出包括飼料及添加劑委托檢驗費、獸藥委托檢驗費、農(nóng)作物委托檢驗費,均予以取消。衛(wèi)生計生部門則取消衛(wèi)生檢測費(含委托衛(wèi)生檢測)及委托性衛(wèi)生防疫服務費。另有一些委托服務事項則未納入取消之列,如質(zhì)檢部門取消的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗費中,就明確不含按經(jīng)營服務性收費管理的自愿委托檢驗費。
仍以取消預防性體檢費為例,圍繞這一事項,衍生出多種具體做法。較為通行的做法是,因預防性體檢費取消,體檢人員劇增,為保障體檢質(zhì)量,多地實行每天限號免費體檢并辦理健康證明,例如,甘肅蘭州城關區(qū)、安徽黃山、浙江寧海等地[2—4]。另一種是類似北京等地做法,在國家取消預防性體檢費這一行政事業(yè)性收費政策出臺之前,地方已頒布文件將從業(yè)人員預防性健康檢查納入到醫(yī)療經(jīng)營性收費管理,因而預防性體檢這一行政事業(yè)性收費雖被取消,但從業(yè)人員在醫(yī)療單位體檢并申領健康證明的仍需繳費[5]。還有一類情形,取消收費政策出臺后,部分地區(qū)體檢機構以儀器檢修、法人變更、單位裝修等諸多理由,停止了預防性體檢工作,在個別地區(qū)甚而出現(xiàn)了惠民新政不便民、健康證明比免費政策出臺以前更難辦的情形[6,7]。
歷次的減免行政事業(yè)性收費舉措,均是對財政實際保障能力的具體考驗。一些涉企收費項目被取消或停征,相應的工作職能仍然存在,此類項目的開展,均需要財政支撐保障?;鶎迂斄θ醯牡胤剑U喜蛔銌栴}漸顯。一方面,對涉批中介服務事項、審批部門在審批過程中委托開展的技術性服務,費用須通過地方財政給予合理保障,以從根本上杜絕亂收費行為發(fā)生;另一方面,取消行政事業(yè)性收費或停征小微企業(yè)服務費后,原先從事技術服務的一些事業(yè)單位,因財政保障不到位等原因,終止或減少了對外服務。在一些中介技術服務市場化尚不夠成熟、服務能力尚未健全的地區(qū),缺少相應的過渡期,一定程度上給用戶造成了不便,這與“放管服”的高效服務要求也相去甚遠。
例如,2017年4月財稅18號文國家減免費政策執(zhí)行后,某縣于2017年6月轉(zhuǎn)發(fā)了2016年9月由該縣上一級市政府發(fā)布的文件,④沭陽縣政府轉(zhuǎn)發(fā)《市政府關于免收和暫停征收部分行政事業(yè)性收費進一步減輕企業(yè)負擔的意見》的通知(沭政發(fā)[2017]46號)。而在該文件中則將委托性計量檢定收費、委托性衛(wèi)生監(jiān)測收費、委托性藥品檢驗費等5項行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務性收費。國家文件出臺之前,地方結合實際將一些以往由委托性服務產(chǎn)生的行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務性收費,尚可理解。但在2017年國家財稅18號文出臺后,轉(zhuǎn)發(fā)由上一級市政府在9個月前制定的與國家文件精神并不一致的地方性文件,容易使社會產(chǎn)生將行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務性收費進而變相繼續(xù)收取的誤解。
不少技術服務事項涉及行政審批,是行政審批的前置要求,具有強制屬性[8],此類事項的收費有些已轉(zhuǎn)為經(jīng)營性服務收費或市場調(diào)節(jié)價,但又為履行行政職能所需要。減免行政事業(yè)性收費政策陸續(xù)出臺后,部分行政事業(yè)單位退出原有中介技術服務市場,其服務職能由一些新興的經(jīng)營性中介技術服務公司所承接。就某一局部地區(qū)而言,一定地域范圍內(nèi)從事該類中介技術服務的單位數(shù)量不足,價格領域未能形成完全充分的競爭,在服務項次、協(xié)議收費標準等具體操作層面存有變數(shù),從而導致技術服務市場價格存在被人為操縱抬高的風險。
經(jīng)過5年大力度的清理整頓,行政許可事項實現(xiàn)大瘦身,累計取消國務院部門行政審批事項618項,天津濱海新區(qū)的109枚廢棄公章則被封存入國家博物館[9]。對中央指定地方實施行政許可事項,經(jīng)國務院審改辦匯總,形成了行政許可事項清單,共783項[10]。這783項事項涉及到現(xiàn)有法律法規(guī),必將是今后開展行政審批事項進一步清理的重點。尤其是一些頒布實施時間較早的法律規(guī)范,囿于當時的立法背景與環(huán)境,有必要審查其中設置行政審批事項的必要性以及是否涉及中介服務,不斷強化源頭治理??梢灶A期,隨著行政審批事項的進一步清理和規(guī)范,依附于這些行政審批事項的前置中介技術服務及其收費,還將繼續(xù)“縮水”瘦身。
一是對法律法規(guī)要求的前置中介技術服務是否充分、必要、合理進行梳理規(guī)范,進一步簡化或取消審批前置中介技術服務事項,則相應的收費也將得到精簡。二是不再要求行政許可申請人提出委托技術服務事項,改由行政審批部門委托相關機構開展中介服務,費用則由行政審批部門承擔。三是對審批部門能夠通過加強事中事后監(jiān)管解決以及申請人可以按要求自行完成的事項,不再設置中介技術服務,達到杜絕收費的效果。在國家層面,目前經(jīng)國務院審改辦清理匯總,形成了保留為國務院部門行政審批必要條件的中介服務事項清單,共130項,①中央機構編制網(wǎng).國務院部門行政審批130項中介服務事項清單公布進一步減少行政事業(yè)性收費。
隨著行政事業(yè)性收費項目的不斷精簡取消,以及清理紅頂中介、分類推進事業(yè)單位改革等舉措的推進,一些依法仍需開展、按照經(jīng)營性服務收費管理的委托性技術性服務項目,實施服務的主體將趨多元化。通過引入競爭機制,大力推進培育中介技術服務市場化改革,不斷培育技術服務市場主體,對中介服務機構限額進入機制予以取消,有序放開競爭性服務與收費。通過放開技術服務市場與取消行政事業(yè)性收費并舉,實現(xiàn)費用的降低與規(guī)范,使第三方技術服務機構數(shù)量、服務的工作量得以上升,服務價格處于合理區(qū)間。以充分的市場競爭來實現(xiàn)減輕涉企負擔與有序放開技術服務市場之間的平衡,落實惠企惠民政策。
一是保障正常行政職能的履行。部分地區(qū)將取消的行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費項目,繼續(xù)進行收費的做法,一個重要的原因在于地方財政保障不夠充分,本質(zhì)上未能實現(xiàn)為企業(yè)和個人減輕經(jīng)濟負擔的目標。二是對繼續(xù)承擔行政職能實行財政經(jīng)費差額管理的事業(yè)單位,加大財政保障力度,行政事業(yè)性收費既取消,行政職能仍在開展,這部分單位宜逐步向全額財政撥款單位管理過渡。
對取消的行政事業(yè)性收費項目,應加強巡查稽查和監(jiān)督,設立舉報投訴處置制度,確保將減免收費政策落到實處。同時加強對非政府定價、涉及行政審批的委托性服務、協(xié)議定價和經(jīng)營性收費監(jiān)管,地方審批涉批事項的行政機關,應主動會同地方物價等部門,開展聯(lián)合監(jiān)督管理與執(zhí)法,并對涉批技術服務的經(jīng)營性收費情況定期進行縱向回顧性對比分析,避免局部地區(qū)因競爭不充分、中介技術服務市場不成熟而出現(xiàn)減免行政事業(yè)性收費政策出臺后企業(yè)實際負擔并未得到減輕的情形。
推進行政事業(yè)性收費改革,為企業(yè)和個人減輕負擔,國家在宏觀層面已經(jīng)開展了大力度推進與部署。囿于各地的具體情況,基層在執(zhí)行中難免存在一些遲滯、偏頗或不到位,但堅信這些改革進程中出現(xiàn)的新情況、新問題終將通過持續(xù)不斷的進一步深化改革而得以解決和規(guī)范。
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