推進行政事業(yè)性收費改革的思考

張 琛，劉志梧

（江蘇大學財經(jīng)學院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013）

自2013年以來，國務院及部門圍繞簡政放權、減輕企業(yè)負擔，出臺了一系列取消、清理行政事業(yè)性收費和普遍性降費政策文件。①財政部關于印發(fā)《涉企收費清理情況專項檢查方案》的通知（財稅〔2016〕76號）對2013年以來財政部頒布的清理減免涉企收費文件進行了梳理。由于不少行政事業(yè)性收費與行政審批制度密切相聯(lián)，除國家財政部、發(fā)改委出臺專門的減免行政事業(yè)性收收費文件外，在推進國家行政審批制度改革的國務院相關文件中，②《國務院關于印發(fā)2015年推進簡政放權放管結合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》國發(fā)〔2015〕29號、《國務院關于印發(fā)2016年推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革工作要點的通知》國發(fā)[2016]30號。也都涉及到規(guī)范與減免行政事業(yè)性收費的工作要求。本輪行政事業(yè)性收費力度空前，取得了明顯成效，但改革進程中也存在一些問題。

一、改革的基本特點

5年來，國家涉及清理行政事業(yè)性收費改革的力度空前，至少呈現(xiàn)出以下特點。

（一）取消及減免收費項目數(shù)量不斷增加

2013年以來，中央層面明確取消停征和減免593項行政事業(yè)性收費和政府性基金，每年可以減輕社會負擔超過3 200億元，這還是一個靜態(tài)數(shù)，實際的動態(tài)數(shù)要高于3 200億。同時，各個省區(qū)市也對地方設立的行政事業(yè)性收費進行了清理和規(guī)范，累計取消、停征和減免770多項收費，每年可以減輕社會負擔超過470億元[1]。

經(jīng)過持續(xù)清理規(guī)范，五年來中央設立的行政事業(yè)性收費由185項減少到51項，減少幅度超過了72%，其中涉企的收費由106項減少到33項，減少幅度超過了69%；政府性基金由30項減少到21項，減少30%。各?。▍^(qū)、市）設立的行政事業(yè)性收費項目也大幅減少[1]。深圳市福田區(qū)則首創(chuàng)全國行政服務“零收費”改革。

（二）取消及減免收費對象和領域不斷擴大

減免費的惠及面由僅僅針對小微企業(yè)逐步擴大到全面涉企。例如，2014年財政部發(fā)出《關于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費的通知》（財稅2014第101號），免征涉及小微企業(yè)的環(huán)境監(jiān)測服務費、計算機軟件著作權登記費、藥品行政保護費、中藥品種保護費等。為促進實體經(jīng)濟發(fā)展，2017年財政部發(fā)出《關于取消、調(diào)整部分政府性基金有關政策的通知》（財稅[2017]18號，以下簡稱財稅18號文），則進一步將2014年上述4項停征小微企業(yè)的行政事業(yè)性收費惠及面擴大到各類企事業(yè)單位。此外，針對養(yǎng)老和醫(yī)療機構建設，也減免征行政事業(yè)性收費，③財政部國家發(fā)展改革委.關于減免養(yǎng)老和醫(yī)療機構行政事業(yè)性收費有關問題的通知（財稅〔2014〕77號）。通過減免費對象與范圍地漸進式擴大，最終實現(xiàn)全面為企業(yè)與社會減輕負擔的“普惠制”。

（三）治本性綜合舉措不斷出臺

梳理回顧5年來國家取消與減免行政事業(yè)性收費的相關文件不難發(fā)現(xiàn)，逐漸把取消下放行政審批事項、清理紅頂中介、規(guī)范收費與行政審批前置中介技術服務、分類推進事業(yè)單位改革、推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤、建設社會信用體系、培育市場主體、有序放開競爭性服務結合起來，④國務院辦公廳.關于清理規(guī)范國務院部門行政審批中介服務的通知（國辦發(fā)2015第31號）。形成完整的“組合拳”。

（四）實行目錄清單管理制度

一是中央及地方財政、物價部門每年公布行政事業(yè)性收費目錄清單，將所有行政事業(yè)性收費項目、依據(jù)、資金管理方式等予以全面公示，對未列入收費目錄清單的項目要求不得繼續(xù)收費。二是由各級政府的審批服務中心（便民政務中心、行政許可服務中心、行政審批局等）公布涉及行政審批的中介技術服務事項清單，明確服務項目名稱、設置依據(jù)，尤其對其中實行政府定價或作為行政事業(yè)性收費管理的檢定測試、鑒定鑒證、檢驗檢測、評估評價等內(nèi)容，明確要求必須公布收費依據(jù)和收費標準。兩項清單雖各有側重，但相輔相成。

（五）堅持財政“托底”保障

對取消、停征的行政事業(yè)性收費，并非簡單的一取了之。涉及相關單位依照法律規(guī)定履行行政職能所需的經(jīng)費，文件規(guī)定由同級財政預算予以安排。其中，對行政單位和財政補助事業(yè)單位有關經(jīng)費支出，要求納入相關單位預算予以保障；對經(jīng)費自理的事業(yè)單位有關費用支出，則通過安排其上級主管部門項目支出的方式予以解決，以保證正常工作的開展。①②財政部國家發(fā)展改革委.關于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費的通知（財稅[2014]101號）。

（六）突出分類規(guī)范與監(jiān)管

明確要求各級財政、價格、審計部門加強對地方收費行為的監(jiān)督檢查，對違反文件精神繼續(xù)收取費用的單位予以認真查處。打擊行業(yè)協(xié)會、中介組織運用行政部門影響力強制或變相強制收取費用的行為。在財政部門牽頭開展清理規(guī)范行政事業(yè)性收費的同時，中央編辦（審改辦）牽頭開展了行政審批事項以及涉批中介技術服務事項的清理整頓，國家發(fā)展改革委牽頭實施了涉企經(jīng)營服務性收費的清理規(guī)范工作。③國家發(fā)展改革委財政部等關于清理規(guī)范涉企經(jīng)營服務性收費的通知（發(fā)改價格[2017]790號）。

二、存在的問題

（一）取消收費后形成的洼地有待基層在實踐中破解并完善

以財稅18號文取消預防性體檢費為例，為落實減輕企業(yè)及個人負擔的文件目標，一些地區(qū)對從業(yè)人員健康檢查費用予以財政“兜底”保障，實行免費預防性體檢并核發(fā)從業(yè)人員健康證明。減免政策實施后，部分實際并不從事相關職業(yè)的非從業(yè)人員，也加入到申請免費體檢并辦理健康證明的隊伍中來，以致一些地區(qū)從事該項體檢業(yè)務的醫(yī)療衛(wèi)生機構出現(xiàn)門庭若市、應接不暇的情形[2—4]。

（二）部門之間尚不同步

一些部門將涉及委托性服務的收費項目，也一并取消。例如財稅18號文關于農(nóng)業(yè)部門的檢驗檢測收費中，就明列出包括飼料及添加劑委托檢驗費、獸藥委托檢驗費、農(nóng)作物委托檢驗費，均予以取消。衛(wèi)生計生部門則取消衛(wèi)生檢測費（含委托衛(wèi)生檢測）及委托性衛(wèi)生防疫服務費。另有一些委托服務事項則未納入取消之列，如質(zhì)檢部門取消的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗費中，就明確不含按經(jīng)營服務性收費管理的自愿委托檢驗費。

（三）同一事項各地執(zhí)行中做法的差異較大，影響執(zhí)行效果

仍以取消預防性體檢費為例，圍繞這一事項，衍生出多種具體做法。較為通行的做法是，因預防性體檢費取消，體檢人員劇增，為保障體檢質(zhì)量，多地實行每天限號免費體檢并辦理健康證明，例如，甘肅蘭州城關區(qū)、安徽黃山、浙江寧海等地[2—4]。另一種是類似北京等地做法，在國家取消預防性體檢費這一行政事業(yè)性收費政策出臺之前，地方已頒布文件將從業(yè)人員預防性健康檢查納入到醫(yī)療經(jīng)營性收費管理，因而預防性體檢這一行政事業(yè)性收費雖被取消，但從業(yè)人員在醫(yī)療單位體檢并申領健康證明的仍需繳費[5]。還有一類情形，取消收費政策出臺后，部分地區(qū)體檢機構以儀器檢修、法人變更、單位裝修等諸多理由，停止了預防性體檢工作，在個別地區(qū)甚而出現(xiàn)了惠民新政不便民、健康證明比免費政策出臺以前更難辦的情形[6，7]。

（四）基層財政保障能力不一，部分行業(yè)服務能力下降

歷次的減免行政事業(yè)性收費舉措，均是對財政實際保障能力的具體考驗。一些涉企收費項目被取消或停征，相應的工作職能仍然存在，此類項目的開展，均需要財政支撐保障?；鶎迂斄θ醯牡胤剑Ｕ喜蛔銌栴}漸顯。一方面，對涉批中介服務事項、審批部門在審批過程中委托開展的技術性服務，費用須通過地方財政給予合理保障，以從根本上杜絕亂收費行為發(fā)生；另一方面，取消行政事業(yè)性收費或停征小微企業(yè)服務費后，原先從事技術服務的一些事業(yè)單位，因財政保障不到位等原因，終止或減少了對外服務。在一些中介技術服務市場化尚不夠成熟、服務能力尚未健全的地區(qū)，缺少相應的過渡期，一定程度上給用戶造成了不便，這與“放管服”的高效服務要求也相去甚遠。

（五）個別地方政策尚存可商榷之處

例如，2017年4月財稅18號文國家減免費政策執(zhí)行后，某縣于2017年6月轉(zhuǎn)發(fā)了2016年9月由該縣上一級市政府發(fā)布的文件，④沭陽縣政府轉(zhuǎn)發(fā)《市政府關于免收和暫停征收部分行政事業(yè)性收費進一步減輕企業(yè)負擔的意見》的通知（沭政發(fā)[2017]46號）。而在該文件中則將委托性計量檢定收費、委托性衛(wèi)生監(jiān)測收費、委托性藥品檢驗費等5項行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務性收費。國家文件出臺之前，地方結合實際將一些以往由委托性服務產(chǎn)生的行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務性收費，尚可理解。但在2017年國家財稅18號文出臺后，轉(zhuǎn)發(fā)由上一級市政府在9個月前制定的與國家文件精神并不一致的地方性文件，容易使社會產(chǎn)生將行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務性收費進而變相繼續(xù)收取的誤解。

（六）經(jīng)營服務性收費問題漸顯

不少技術服務事項涉及行政審批，是行政審批的前置要求，具有強制屬性[8]，此類事項的收費有些已轉(zhuǎn)為經(jīng)營性服務收費或市場調(diào)節(jié)價，但又為履行行政職能所需要。減免行政事業(yè)性收費政策陸續(xù)出臺后，部分行政事業(yè)單位退出原有中介技術服務市場，其服務職能由一些新興的經(jīng)營性中介技術服務公司所承接。就某一局部地區(qū)而言，一定地域范圍內(nèi)從事該類中介技術服務的單位數(shù)量不足，價格領域未能形成完全充分的競爭，在服務項次、協(xié)議收費標準等具體操作層面存有變數(shù)，從而導致技術服務市場價格存在被人為操縱抬高的風險。

三、對策與建議

（一）加強對行政審批事項的審查清理

經(jīng)過5年大力度的清理整頓，行政許可事項實現(xiàn)大瘦身，累計取消國務院部門行政審批事項618項，天津濱海新區(qū)的109枚廢棄公章則被封存入國家博物館[9]。對中央指定地方實施行政許可事項，經(jīng)國務院審改辦匯總，形成了行政許可事項清單，共783項[10]。這783項事項涉及到現(xiàn)有法律法規(guī)，必將是今后開展行政審批事項進一步清理的重點。尤其是一些頒布實施時間較早的法律規(guī)范，囿于當時的立法背景與環(huán)境，有必要審查其中設置行政審批事項的必要性以及是否涉及中介服務，不斷強化源頭治理?？梢灶A期，隨著行政審批事項的進一步清理和規(guī)范，依附于這些行政審批事項的前置中介技術服務及其收費，還將繼續(xù)“縮水”瘦身。

（二）繼續(xù)推進涉批中介技術服務清理規(guī)范

一是對法律法規(guī)要求的前置中介技術服務是否充分、必要、合理進行梳理規(guī)范，進一步簡化或取消審批前置中介技術服務事項，則相應的收費也將得到精簡。二是不再要求行政許可申請人提出委托技術服務事項，改由行政審批部門委托相關機構開展中介服務，費用則由行政審批部門承擔。三是對審批部門能夠通過加強事中事后監(jiān)管解決以及申請人可以按要求自行完成的事項，不再設置中介技術服務，達到杜絕收費的效果。在國家層面，目前經(jīng)國務院審改辦清理匯總，形成了保留為國務院部門行政審批必要條件的中介服務事項清單，共130項，①中央機構編制網(wǎng).國務院部門行政審批130項中介服務事項清單公布進一步減少行政事業(yè)性收費。

（三）加強技術服務市場主體培育和管理

隨著行政事業(yè)性收費項目的不斷精簡取消，以及清理紅頂中介、分類推進事業(yè)單位改革等舉措的推進，一些依法仍需開展、按照經(jīng)營性服務收費管理的委托性技術性服務項目，實施服務的主體將趨多元化。通過引入競爭機制，大力推進培育中介技術服務市場化改革，不斷培育技術服務市場主體，對中介服務機構限額進入機制予以取消，有序放開競爭性服務與收費。通過放開技術服務市場與取消行政事業(yè)性收費并舉，實現(xiàn)費用的降低與規(guī)范，使第三方技術服務機構數(shù)量、服務的工作量得以上升，服務價格處于合理區(qū)間。以充分的市場競爭來實現(xiàn)減輕涉企負擔與有序放開技術服務市場之間的平衡，落實惠企惠民政策。

（四）加大財政保障力度

一是保障正常行政職能的履行。部分地區(qū)將取消的行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費項目，繼續(xù)進行收費的做法，一個重要的原因在于地方財政保障不夠充分，本質(zhì)上未能實現(xiàn)為企業(yè)和個人減輕經(jīng)濟負擔的目標。二是對繼續(xù)承擔行政職能實行財政經(jīng)費差額管理的事業(yè)單位，加大財政保障力度，行政事業(yè)性收費既取消，行政職能仍在開展，這部分單位宜逐步向全額財政撥款單位管理過渡。

（五）加強收費的監(jiān)督管理

對取消的行政事業(yè)性收費項目，應加強巡查稽查和監(jiān)督，設立舉報投訴處置制度，確保將減免收費政策落到實處。同時加強對非政府定價、涉及行政審批的委托性服務、協(xié)議定價和經(jīng)營性收費監(jiān)管，地方審批涉批事項的行政機關，應主動會同地方物價等部門，開展聯(lián)合監(jiān)督管理與執(zhí)法，并對涉批技術服務的經(jīng)營性收費情況定期進行縱向回顧性對比分析，避免局部地區(qū)因競爭不充分、中介技術服務市場不成熟而出現(xiàn)減免行政事業(yè)性收費政策出臺后企業(yè)實際負擔并未得到減輕的情形。

結語

推進行政事業(yè)性收費改革，為企業(yè)和個人減輕負擔，國家在宏觀層面已經(jīng)開展了大力度推進與部署。囿于各地的具體情況，基層在執(zhí)行中難免存在一些遲滯、偏頗或不到位，但堅信這些改革進程中出現(xiàn)的新情況、新問題終將通過持續(xù)不斷的進一步深化改革而得以解決和規(guī)范。

參考文獻：

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[6]搜狐網(wǎng).取消收費辦不了健康證？衛(wèi)生部門：并未停辦健康證[EB/OL].[2017-05-05]http：//www.sohu.com/a/138354315_114731.

[7]大眾網(wǎng).多地居民反映惠民新政不便民：健康證免費后一證難求[EB/OL].[2017-07-11]http：//www.dzwww.com/xinwen/guonei xinwen/201707/t20170711_16147518.htm.

[8]程鋒箴.經(jīng)營性收費對企業(yè)降成本的影響及解決途徑[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2016，（34）：262.

[9]中央機構編制網(wǎng).黨的十八大以來深化“放管服”改革述評[EB/OL].[2017-07-05]http：//www.scopsr.gov.cn/zxdd/zdxw/201707/t20170705_298054.html.

[10]中央機構編制網(wǎng).關于中央指定地方實施行政許可事項清單的說明[EB/OL].[2016-06]http：//zyzd.scopsr.gov.cn/search/index.