財政局預算管理體系優(yōu)化問題研究

郭愛清

（內(nèi)蒙古呼和浩特市賽罕區(qū)財政局，呼和浩特 010010）

預算是現(xiàn)代政府中最為重要的一項職能，美國政府多次停擺就是因為財政預算在參眾兩院不能通過，可見預算管理的重要性。完善的政府預算體現(xiàn)了政府資源分配的透明性、公開性，也顯示了政府資金的使用效率。盡管我國提出了收支兩條線的規(guī)范管理措施，精細化和科學化管理水平也在逐漸提高，但是與發(fā)達國家相比，在實際執(zhí)行中還存在問題，如預算收入不完整、項目支出預算編制基礎工作較薄弱、政府采購編制不夠明確、預算執(zhí)行隨意性大、支付約束力小等，這需要健全的法制管理來實現(xiàn)高度透明的預算管理。

一、財政局預算管理體系基本狀況

1.國外政府預算的經(jīng)驗。阿倫·瓦爾達沃斯基和芬勞（1986）提出的政府預算漸進主義的理論是西方國家的主流，根據(jù)該理論人的主觀性和智力因素會影響預算編制，因此每年必須根據(jù)上一年度的實際情況進行調(diào)整和預測。魯賓的公共預算模型包括收入、過程、支出、平衡和執(zhí)行，是一個將宏觀預算與微觀預算結(jié)合在一起的預算模型，它不僅研究預算行動者，而且研究預算過程和環(huán)境對于預算決策的影響。喬納森·D.布勞爾等人通過系統(tǒng)分析美國的《政府績效與預算法案》，建議以目標—結(jié)果為導向的政府就要建立預算績效，把預算的投入轉(zhuǎn)化成結(jié)果，建立一個以績效預算為導向，財務信息有規(guī)劃的政府。美國作為世界上最高效的政府之一，其特點就是職能機構(gòu)健全且職責分明，預算程序完整得當。同樣，德國政府因為法制完善、管理完備和科學規(guī)范而建立了強有力的預算約束力，并且以強大的電子系統(tǒng)和全過程監(jiān)督來確保執(zhí)行。近年來，國外政府還提出全民參與的預算方法，以提高預算的可執(zhí)行性和監(jiān)督性。

2.財政局收支核算的編制和執(zhí)行。財政局預算核算的內(nèi)容包括財政撥款收入、事業(yè)收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入、其他收入和上年結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余等收入核算。在收入編制的過程中必須要堅持以事實為依據(jù)，并能保證及時上繳國庫。支出包括各部門的基本支出、項目支出、事業(yè)單位經(jīng)營支出、對附屬單位補助支出和上繳上級支出。財政局的預算由財政局組織各預算單位編制，通過“三上三下”最后由財政局匯總上報同級政府，人大批復。在編制過程中要求各預算單位完善基礎數(shù)據(jù)，要把機構(gòu)名稱、人員編制、組織變化、變更情況及時上報，財政部門要對上報數(shù)據(jù)及時核實確認。編制預算一定要細化部門預算編制，必須具體到項目和單位，具體落實到各部門，嚴格限制三公消費，確保實際支出不超過預算。要確保預算信息公開，除非涉及國家機密，否則必須公開，包括三公經(jīng)費。要穩(wěn)步推進預算績效管理，超過100萬元的撥款要確定績效目標，要做好專項資金績效管理試點工作。要強化預算約束，不得擅自調(diào)整，不得自行追加。財政局對于工資、商品和服務支出的預算，要根據(jù)分月計劃進行撥付，項目支出按照審定計劃撥款，在執(zhí)行中對未實行“收支脫鉤”的項目不得超過10%。

3.績效管理。根據(jù)預算管理的計劃和目標，加強跟蹤管理，及時分析狀況，撰寫績效報告，并且根據(jù)績效報告進行評價，具體指標參見財預[2011]600號文件中附1—5表。為了績效管理的水平，要建立具體的指標評價表，明確財政監(jiān)督檢查經(jīng)費。為提高信息質(zhì)量，要抽調(diào)財政檢查人員和聘請社會中介機構(gòu)人員進行檢查，并且持續(xù)開展會計信息監(jiān)督工作。

二、財政局預算管理體系存在的問題

1.編制問題。第一，預算收入不完整，有些財政局沒有將預算結(jié)余編制進入本部門預算，有些專項資金和轉(zhuǎn)移支付沒有進入預算，很多預算游離在體系之外，為徇私舞弊提供了條件，有些單位經(jīng)營收入、國有資產(chǎn)變現(xiàn)、租賃收入管理不規(guī)范。第二，預算支出不規(guī)范，很多項目沒有制定就申請資金，在資金申請上也沒有充分論證就盲目申請，這很容易造成大量資金結(jié)余，從而導致資金使用的浪費問題，還有些單位申請多個項目，項目資金互相劃轉(zhuǎn)。第三，采購預算不細化，采購資金程序和內(nèi)容不明確，采購預算缺乏約束力，由于公開性和透明性不足，容易發(fā)生腐敗行為。第四，預算編制不科學，根據(jù)往年預算編制新決算，對單位的實際用量計算不足，項目上細化程度不夠，很多支出沒有具體項目，只有使用方向，有些項目支出的申報依據(jù)、用途重復，有的項目嚴重超支，有的項目結(jié)余過大。

2.執(zhí)行問題。第一，預算執(zhí)行隨意，存在截留收入、先支后算、滯留劃撥、隨意付款、虛增收入、列收列支、超預算支出、先用后批、擠占挪用、超常舉債等現(xiàn)象。第二，支出約束力低，預算追加過高，變更過多，甚至很多單位的支出不按預算走，公用經(jīng)費支出很大，容易滋生腐敗現(xiàn)象。第三，結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模較大，很多項目由于長期推遲導致結(jié)轉(zhuǎn)過大，還有些采購項目時間拖延較長，導致項目結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模超過90%。

3.監(jiān)督問題。第一，績效考評不科學，具體項目的資金落實不明確，缺乏科學的考評體系，對資金使用隨意性缺乏量化考評。第二，預算執(zhí)行缺監(jiān)督，目前同級監(jiān)督難以實現(xiàn)，人大監(jiān)督財務性較強，對財務草案的審核缺乏專業(yè)性，不能夠及時發(fā)現(xiàn)問題。第三，預算缺乏透明度，很多單位大量的項目讓公眾不了解，比如技術(shù)研發(fā)資金到底如何使用公眾并不知情，這非常容易造成資金濫用。

三、財政局預算管理體系優(yōu)化的對策

1.優(yōu)化預算編制。在編制上要堅持完整性原則、收支平衡原則和績效管理原則，要嚴格控制三公經(jīng)費支出，既要確保部門的穩(wěn)定運行，還要做到量入為出。首先，必須要加強預算管理，科學制定預算編制管理體系，強化預算管理意識，以預算編制指導執(zhí)行工作。要參考國內(nèi)外經(jīng)驗，選擇科學的預算管理體系，根據(jù)我國的國情，本文認為采用基于目標的全面預算管理體系，以計劃管理為導向，所以要將預算編制作為第一要務，一旦編制了預算就要嚴格執(zhí)行，避免變更，養(yǎng)成良好執(zhí)行計劃的習慣。具體來說，科學制定定額標準，細化收支預測方法。其次，要編制中期財政規(guī)劃，根據(jù)過去三年的收支情況，以及未來市場的變化和形式，制訂周期性的財政計劃。最后，要細化預算編制，全面落實到各部門和各個項目，財務數(shù)據(jù)要細化到具體項目使用情況，專項資金和轉(zhuǎn)移支付都要細化，尤其是要強化項目預算支出。為了確保預算科學性，必須防范預算的重疊，明確項目周期，避免執(zhí)行過程的調(diào)整。

2.強化執(zhí)行過程。我國財政預算管理最大的問題就在于執(zhí)行過程，很多部門雖然制定了科學的預算管理體系，但是執(zhí)行中由于不夠嚴謹而導致許多問題。針對這種問題，必須要嚴格治理，否則預算編制得再完美也不能解決實際工作中的問題。第一，要加強預算執(zhí)行力，做好預算資金的前期安排工作，提前做好市場考核調(diào)查，嚴格執(zhí)行招投標程序，及時進行驗收和決算。要對資金的用途和使用進行嚴格審核，有任何變更和追加行為必須要進行申報，并且落實到責任人，做好對每一筆資金的追蹤。要增強對暫付款的管理，根據(jù)實際情況壓縮暫付款的規(guī)模。第二，強化預算執(zhí)行過程的約束力，制定硬化約束，除非不可抗力，否則不能輕易調(diào)整重大預算，同級預算必須要人大通過，任何調(diào)整必須經(jīng)過法律程序，任何支出必須要列入預算事項，對于新出臺政策導致的支出一定要走法律程序，建立嚴格的考核通報制度。要做好預算的執(zhí)行分析，建立預算動態(tài)管理系統(tǒng)和部門預算執(zhí)行分析制度，根據(jù)具體的目標提出改進措施。第三，建立獎懲機制，強化問責，在工作中發(fā)現(xiàn)問題及時改進，如果存在不改的現(xiàn)象，收回資金指標。對于預算執(zhí)行中存在的舞弊行為，要嚴格處理，如果有腐敗行為，要移交法辦，下決心改變過去那種睜一只眼閉一只眼的做法。

3.建立透明化的監(jiān)督體系。首先，要建立全員監(jiān)督思想，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的力量，將過去的同級監(jiān)督改變?yōu)槎嘣O(jiān)督模式，可以參考德國的經(jīng)驗，讓社會機構(gòu)、獨立會計師、上級部門參與到監(jiān)督管理工作中。各部門的員工是監(jiān)督執(zhí)行的最好群體，所以要建立員工反饋渠道，建立有獎舉報機制，這樣可以限制領(lǐng)導部門濫用權(quán)力，對他們形成有效的制約?？梢酝ㄟ^群眾聽證會等方式，給予群眾對領(lǐng)導干部的問責權(quán)力，推動全員全過程的監(jiān)督。其次，推動相關(guān)數(shù)據(jù)社會公開，通過建立網(wǎng)絡查詢方式，讓人民群眾全面了解預算的編制和執(zhí)行情況，通過提高公開性和透明性，將權(quán)力放在陽光下，讓每一筆資金的來源去向都接受監(jiān)督。再次，通過績效管理來實現(xiàn)效果監(jiān)督，將績效考評貫穿于編制的全過程，定期對績效管理進行分析，確保其不偏離目標。最后，建立保障措施，通過提升信息化水平、財務管理質(zhì)量、內(nèi)控制度和共享管理水平，促進監(jiān)督體系的穩(wěn)定性。