WTO視域下轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽的法律問題研究

郭桂環(huán)　蘭紅燕　張悅仙　李蘭花

食品標(biāo)簽制度大致可以分為兩種：自愿標(biāo)簽和強制標(biāo)簽。自愿標(biāo)簽是指由生產(chǎn)者和銷售者根據(jù)自身情況決定是否加貼標(biāo)識的制度，強制標(biāo)簽則指政府為了實現(xiàn)一定的政策目標(biāo)而強制要求生產(chǎn)者在食品標(biāo)簽中披露特定信息的制度。

一、轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽的立法趨勢：強制標(biāo)簽制度

在2016年《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》法案簽署之前，美國因秉持可靠科學(xué)原則而長期對轉(zhuǎn)基因食品實施自愿標(biāo)簽制度。可靠科學(xué)原則主張科學(xué)是法律管制的基石，只有在科學(xué)證據(jù)證明存在風(fēng)險并可能導(dǎo)致?lián)p害時，政府才能采取強制措施。而轉(zhuǎn)基因食品和傳統(tǒng)食品實質(zhì)等同并無風(fēng)險，因而無須對其實施強制標(biāo)簽制度。美國長期拒絕對轉(zhuǎn)基因食品實施強制標(biāo)簽制度的做法，與消費者希望得到轉(zhuǎn)基因食品信息的訴求之間的矛盾日益尖銳。為了緩和這一矛盾，美國一些州率先采取行動：在各自州的范圍內(nèi)實施轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽制度，以回應(yīng)公眾的意愿。例如，緬因州、

康乃狄克州以及佛蒙特州紛紛制定轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽制度的法律。為了防止各州分別制定轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽立法而導(dǎo)致法律碎片化的后果，美國國會迅速采取行動并通過了《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》法案。2016年7月29日，美國前總統(tǒng)奧巴馬簽署了這一法案，使之正式成為法律。自此，美國開始在全國范圍內(nèi)實施統(tǒng)一的轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽制度。歐盟最早規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽的法律是關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物向環(huán)境有意釋放的90/220/E E C指令，該指令并沒有要求對轉(zhuǎn)基因食品實施強制標(biāo)簽制度。但經(jīng)過不斷修改和完善，歐盟現(xiàn)行的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度成為世界上最嚴(yán)格的轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽制度。由此可以看出，無論歐盟還是美國都經(jīng)歷了從轉(zhuǎn)基因食品自愿標(biāo)簽向轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽的轉(zhuǎn)化，對轉(zhuǎn)基因食品實施強制標(biāo)簽制度已成為一種立法趨勢。

二、轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽的立法基礎(chǔ)：消費者知情權(quán)

消費者不接受轉(zhuǎn)基因食品的原因是多方面的，包括安全、道德、信仰等方面的考慮。尊重和滿足消費者意愿是民主國家的通常做法，即使這種意愿并沒有足夠的科學(xué)證據(jù)的支持。美國《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》明確規(guī)定，一旦完成了聯(lián)邦法律的上市前評審程序，就不能僅僅因為食品是經(jīng)過轉(zhuǎn)基因或生產(chǎn)過程利用了轉(zhuǎn)基因技術(shù)，而將轉(zhuǎn)基因食品視為比相對應(yīng)的傳統(tǒng)食品更安全或更不安全。該規(guī)定明確表明，經(jīng)過上市前評審程序的轉(zhuǎn)基因食品與相對應(yīng)的傳統(tǒng)食品一樣安全，對轉(zhuǎn)基因食品實施強制標(biāo)簽制度并不是因為食品安全問題。同樣，在歐盟只有經(jīng)過嚴(yán)格安全審查的轉(zhuǎn)基因食品才允許上市，即市場上的轉(zhuǎn)基因食品是安全的，強制其標(biāo)注轉(zhuǎn)基因信息的目的是保護消費者知情權(quán)而與安全問題無關(guān)。因此，轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽制度處理的是大多數(shù)民眾希望得到轉(zhuǎn)基因食品信息以及在知情基礎(chǔ)上作出購買決定的權(quán)利訴求。公眾的意見是歐美等國實施何種轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度的重要考量因素，而轉(zhuǎn)基因食品是否安全則屬于市場準(zhǔn)入階段的考量因素。因此，轉(zhuǎn)基因強制標(biāo)簽制度的立法基礎(chǔ)就是保護消費者知情權(quán)。

三、與轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽有關(guān)的WTO協(xié)議：GATT1994、TBT、SPS協(xié)議

由于各國實施不同的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度，這必將對國際貿(mào)易產(chǎn)生影響。轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽是否符合WT O的規(guī)定，則成為一個急需研究的問題。

（一）轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施不屬于SPS協(xié)議的調(diào)整范圍

SPS協(xié)議在定義衛(wèi)生檢疫措施時明確提及了與食品安全直接相關(guān)包裝和標(biāo)簽要求，因而食品標(biāo)簽措施屬于SPS協(xié)議的調(diào)整范圍。但SPS協(xié)議附件A規(guī)定成員實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施的目的主要是為了保護動植物生命和健康、人類健康等目的而采取的措施。因此，SPS協(xié)議承認(rèn)WTO成員有權(quán)利采取衛(wèi)生措施，但要求這些措施是為了保護人類、動植物生命和健康所必需的。第2.2條要求食品標(biāo)簽措施必須與食品安全有關(guān)，且有科學(xué)證據(jù)的支持。而正如上文所述，各國實施轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施主要目的是保護消費者知情權(quán)，與食品安全問題無關(guān)。因此，SPS協(xié)議并不調(diào)整以保護消費者知情權(quán)為目的的轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施。

（二）轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施屬于TBT協(xié)議與GATT1994協(xié)議的調(diào)整范圍

GATT1994協(xié)議作為調(diào)整貨物貿(mào)易的基礎(chǔ)協(xié)議，并沒有明確提及食品標(biāo)簽措施。但由于食品標(biāo)簽措施會對貨物貿(mào)易造成影響，自然屬于GATT1994協(xié)議的調(diào)整范圍，轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施當(dāng)然也不例外。而TBT協(xié)議則明確提及標(biāo)簽要求，其序言規(guī)定“……期望這些技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、包括對包裝、標(biāo)志和標(biāo)簽的要求，以及對技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的合格評定程序不要給國際貿(mào)易造成不必要的障礙……”TBT協(xié)議附件1規(guī)定的技術(shù)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的定義中也明確提及了標(biāo)簽要求。因此，轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施屬于GATT1994協(xié)議與TBT協(xié)議的調(diào)整范圍。

由于轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施同時屬于GATT1994協(xié)議和TBT協(xié)議的調(diào)整范圍，如何處理兩協(xié)議之間的關(guān)系成為首要需要解決的問題。WTO關(guān)于附件1A的總體解釋性說明表明，當(dāng)GATT1994協(xié)議與WTO附件1A的其它協(xié)議的條款發(fā)生沖突時，其他協(xié)議條款優(yōu)先。即在GATT1994協(xié)議與TBT協(xié)議的條款發(fā)生沖突時，TBT協(xié)議的適用優(yōu)先。當(dāng)兩協(xié)議條款不存在沖突的情況下，GATT1994協(xié)議與TBT協(xié)議條款同時適用的情況下。專家組和上訴機構(gòu)對GATT協(xié)議與TBT協(xié)議的解釋，應(yīng)該以連貫的、一致的方式進行。在以往的WTO案例中，當(dāng)案件同時適用GATT1994協(xié)議與TBT協(xié)議時，專家組一般會先適用TBT協(xié)議進行分析。同時，專家組又往往利用司法經(jīng)濟原則而只對TBT協(xié)議進行分析，從而避免同時對兩協(xié)議進行分析。因此，轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施主要受TBT協(xié)議調(diào)整。

四、TBT協(xié)議下的轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施的正當(dāng)性分析

（一）轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施屬于TBT協(xié)議中的技術(shù)法規(guī)

TBT協(xié)議中多次提及標(biāo)簽要求，表明食品標(biāo)簽屬于TBT協(xié)議的調(diào)整范圍。TBT協(xié)議在序言中指出“……期望這些技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、包括對包裝、標(biāo)志和標(biāo)簽的要求，以及對技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的合格評定程序不要給國際貿(mào)易造成不必要的障礙……”TBT協(xié)議附件1規(guī)定的技術(shù)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的定義中也明確提及了標(biāo)簽要求，通過文本解釋不難發(fā)現(xiàn)，在技術(shù)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的定義中使用了非常相似的語言，區(qū)分兩者的關(guān)鍵在于標(biāo)簽體系是否具有強制性。因此，食品標(biāo)簽措施既可以屬于技術(shù)法規(guī)，也可能屬于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。而轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施具有明顯的強制性，因此屬于TBT協(xié)議中的技術(shù)法規(guī)。

（二）TBT協(xié)議對轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施的約束

轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施屬于TBT協(xié)議下的技術(shù)法規(guī)，應(yīng)該遵守TBT協(xié)議第2.1條、第2.2條的規(guī)定。第2.1條要求各成員實施的技術(shù)法規(guī)必須滿足非歧視性待遇，包括國民待遇義務(wù)和最惠國待遇義務(wù)。第2.2條表明TBT協(xié)議允許成員采取技術(shù)法規(guī)以實現(xiàn)其合法目標(biāo)，但不得超過必要的貿(mào)易限制。

1.非歧視性待遇義務(wù)

轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽是根據(jù)食品的生產(chǎn)過程或方法而對食品進行的區(qū)分，根據(jù)WT O以往案例，往往會將轉(zhuǎn)基因食品和相對應(yīng)的傳統(tǒng)食品視為同類產(chǎn)品。TBT協(xié)議第2.1條要求對進口產(chǎn)品的待遇不低于國內(nèi)或其他國家的同類產(chǎn)品，專家組需要確認(rèn)爭議的技術(shù)法規(guī)是否修改了相關(guān)市場上的競爭條件，從而對進口產(chǎn)品造成不利影響。因此，判斷一項轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施是否違反了TBT協(xié)議第2.1條，需要判斷該措施是否對進口的轉(zhuǎn)基因食品待遇低于國內(nèi)傳統(tǒng)食品的待遇標(biāo)準(zhǔn)。轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽措施即針對本國產(chǎn)品也針對外國產(chǎn)品，屬于來源中性的措施。但由于轉(zhuǎn)基因食品的強制標(biāo)簽措施要求對轉(zhuǎn)基因食品進行標(biāo)識，標(biāo)識本身需要增加成本，也可能導(dǎo)致消費者對轉(zhuǎn)基因食品采取更謹(jǐn)慎的態(tài)度等。因而與非轉(zhuǎn)基因食品相比，轉(zhuǎn)基因食品往往處于不利的競爭地位，形成事實上的歧視。只有這種不利影響并不能得出違反TBT協(xié)議第2.1條的裁決，需要進一步分析這種不利是否完全源自合法的監(jiān)管區(qū)分。根據(jù)以往案例專家組在認(rèn)定“正當(dāng)?shù)谋O(jiān)管區(qū)分”時，必須根據(jù)案件的具體情況進行判斷。在美國COOL案中，上訴機構(gòu)認(rèn)為由于COOL措施所造成的追蹤和認(rèn)證要求施加給上游生產(chǎn)和加工者的負(fù)擔(dān)與通過強制原產(chǎn)地標(biāo)簽傳遞給消費者的信息相比是不成比例的。因此，美國C OOL措施不是一種以公平公正的方式實施的。而轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施同樣需要追蹤和認(rèn)證要求，需要進一步審查該措施施加給上游生產(chǎn)和加工者的負(fù)擔(dān)與通過強制食品標(biāo)簽傳遞給消費者的信息之間是否成比例。如果得出結(jié)論兩者不成比例，則轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施違反了TBT協(xié)議第2.1條。如果這種影響是完全出自正當(dāng)?shù)谋O(jiān)管區(qū)分則是T B T協(xié)議第2.1條所允許的措施。

2.轉(zhuǎn)基因強制標(biāo)簽措施是否超過了必要的貿(mào)易限制程度

T B T協(xié)議第2.2條規(guī)定“各成員應(yīng)保證技術(shù)法規(guī)的制定、采用或?qū)嵤┰谀康幕蛐Ч暇粚H貿(mào)易造成不必要的障礙。為此目的，技術(shù)法規(guī)對貿(mào)易的限制不得超過為實現(xiàn)合法目標(biāo)所必需的限度，同時考慮合法目標(biāo)未能實現(xiàn)可能造成的風(fēng)險。判斷一項轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施是否符合TBT協(xié)議第2.2條的要求，需要從以下幾個方面分析。

首先，保護消費者知情權(quán)能否成為TBT協(xié)議第2.2條的合法目標(biāo)。由于轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施是建立在消費者知情權(quán)基礎(chǔ)上，而TBT協(xié)議第2.2條所列舉的合法目標(biāo)中并沒有包括消費者知情權(quán)。但TBT協(xié)議第2.2條明確列舉了屬于“合法目標(biāo)”的情況，其使用的“尤其包括”的表述表明，TBT協(xié)議第2.2條對合法目標(biāo)的列舉不是窮盡式的。在美國COOL案中，美國明確表示COOL措施與食品安全、質(zhì)量無關(guān)，其目標(biāo)就是向消費者提供原產(chǎn)地信息。WTO爭端解決機構(gòu)裁定向消費者提供原產(chǎn)地信息構(gòu)成TBT協(xié)議第2.2條的合法目標(biāo)。其最主要的理由是“美國消費者普遍對他們購買產(chǎn)品的原產(chǎn)地信息感興趣”。因此，美國COOL案第一次明確了在沒有客觀、科學(xué)證據(jù)表明存在食品安全的前提下，WTO成員可以僅僅以向消費者提供特定信息作為其技術(shù)法規(guī)的合法目標(biāo)。因此，轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施的目標(biāo)是消費者知情權(quán)保護，屬于TBT協(xié)議第2.2條所規(guī)定的“合法目標(biāo)”。

其次，轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施能否實現(xiàn)向消費者提供信息的目標(biāo)。技術(shù)法規(guī)能否實現(xiàn)“合法目標(biāo)”與技術(shù)法規(guī)對合法目標(biāo)實現(xiàn)的貢獻程度相關(guān)，可以通過技術(shù)法規(guī)的設(shè)計、結(jié)構(gòu)、操作以及和該措施運行有關(guān)的證據(jù)來加以判斷。在美國COOL案當(dāng)中，專家組認(rèn)為COOL措施無法實現(xiàn)向消費者提供信息的目標(biāo)，違反了TBT協(xié)議的2.2條。專家組認(rèn)為C OOL措施的實現(xiàn)程度，要么所有的標(biāo)簽措施提供100%準(zhǔn)確和清楚的信息，要么達到或超過最低門檻。但上訴機構(gòu)強調(diào)這里的“實現(xiàn)”與貢獻程度有關(guān)，而不是完全實現(xiàn)或者某種最低程度實現(xiàn)。雖然美國的措施只是部分實現(xiàn)了合法目標(biāo)，但該措施確實在一定程度上實現(xiàn)了目標(biāo)。由此可以看出，爭議措施對合法目標(biāo)的實現(xiàn)程度的要求是比較低的，不要求完全實現(xiàn)也不要求實現(xiàn)的最低程度，只要措施對目標(biāo)實現(xiàn)有貢獻即可。轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施無疑可以實現(xiàn)這一目標(biāo)。

3.是否存在貿(mào)易限制更少的替代措施

為了證明爭議措施與TBT協(xié)議第2.2條不符，申訴方需要證明爭議措施對國際貿(mào)易產(chǎn)生了不必要的貿(mào)易障礙。由于直接證明貿(mào)易限制程度面臨諸多困難，在大多數(shù)案件中，申訴方往往會提出貿(mào)易限制程度更小的替代措施。而后被訴方就需要提供證據(jù)表明爭議措施并沒有超過必要的貿(mào)易限制程度，例如，替代措施不能合理獲得、貿(mào)易限制程度并不是更小、對實現(xiàn)目的不具有相同的貢獻程度等。上訴機構(gòu)認(rèn)為，這種與替代措施的比較是為了確定爭議措施是否超過了必要的貿(mào)易限制程度的概念工具。就轉(zhuǎn)基因強制標(biāo)簽措施而言，申訴方往往會提出貿(mào)易限制較少的替代措施同樣可以實現(xiàn)向消費者提供信息的目標(biāo)。被訴方需要證明該替代措施不能實現(xiàn)合法目標(biāo)。自愿標(biāo)簽措施所造成的貿(mào)易限制較少，但將其作為替代措施需要能夠達到同樣的向消費者提供信息的目的。由于轉(zhuǎn)基因?qū)儆谪?fù)面信息，生產(chǎn)商并沒有主動通過食品標(biāo)簽提供這些信息的動機。同時，消費者往往不信任自愿標(biāo)簽而傾向于對轉(zhuǎn)基因食品采取強制標(biāo)簽制度。因此，轉(zhuǎn)基因自愿標(biāo)簽措施不能達到同樣的目的。因此，比較容易認(rèn)定轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施并沒有違反TBT協(xié)議第2.2條。

綜上所述，以保護消費者知情權(quán)為目標(biāo)的轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)措施簽屬于WTO的調(diào)整范圍，尤其受到TBT協(xié)議的調(diào)整。TBT協(xié)議要求食品標(biāo)簽要求所造成的貿(mào)易障礙不能超過實現(xiàn)“合法目標(biāo)”所必要的限度。根據(jù)以往WTO案例表明，保護消費者知情權(quán)屬于TBT協(xié)議所規(guī)定的“合法目標(biāo)”。而一項轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽措施所造成的貿(mào)易障礙是否超過了實現(xiàn)“合法目標(biāo)”所必要的限度，則需要結(jié)合該措施的具體情況進行分析。

（河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院，河北石家莊050024）

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