文/杜君 編輯/任風(fēng)遠(yuǎn)
隨著人民幣跨境結(jié)算規(guī)模的不斷擴(kuò)大,本外幣管理在機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策措施、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、檢查方式上的差異所導(dǎo)致的問(wèn)題日益顯現(xiàn),如:企業(yè)登記準(zhǔn)入實(shí)施主體不同,易形成監(jiān)管盲區(qū);監(jiān)管政策不統(tǒng)一,影響到對(duì)跨境資金的監(jiān)管合力;數(shù)據(jù)采集不統(tǒng)一,影響到統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)效果;違規(guī)處置不統(tǒng)一,影響到對(duì)違規(guī)行為查處的有效性;監(jiān)管重心不一,易弱化對(duì)跨境資金的管控能力等。本外幣差異化的管理體系越來(lái)越難以滿(mǎn)足對(duì)跨境資金流動(dòng)的宏觀審慎管理和人民幣國(guó)際化的要求,亟需建立對(duì)本外幣跨境資金流動(dòng)的協(xié)同管理體系。
其一,是跨境資金流動(dòng)管理政策一致性的要求。從外幣管理看,為了維護(hù)國(guó)際收支平衡,防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn),外匯局重在加強(qiáng)對(duì)跨境資金流動(dòng)的真實(shí)性監(jiān)管,在資金匯兌環(huán)節(jié)上嚴(yán)格審核其交易背景的真實(shí)性;而從跨境人民幣管理看,為了推進(jìn)人民幣國(guó)際化,人民銀行則重在積極推動(dòng)人民幣結(jié)算規(guī)模的提升。管理重心不同,易導(dǎo)致部分企業(yè)打政策“擦邊球”,通過(guò)幣種錯(cuò)配,實(shí)現(xiàn)異??缇迟Y金流動(dòng)或合法合規(guī)套利。
其二,是落實(shí)宏觀審慎監(jiān)管理念的必然要求。本外幣資金流動(dòng)共同構(gòu)成了跨境資金流動(dòng)的整體,而對(duì)本外幣資金流動(dòng)的差異化管理,既不利于深入掌握跨境資金流動(dòng)特點(diǎn)和理解市場(chǎng)行為,也不利于采取有效的宏觀調(diào)控措施應(yīng)對(duì)資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。此外,部分涉外主體利用本外幣管理政策的不協(xié)調(diào)擺布跨境資金,還會(huì)將國(guó)際金融市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至境內(nèi),進(jìn)而影響宏觀審慎管理的政策成效和經(jīng)濟(jì)金融安全。
其三,是跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)信息連續(xù)性的要求。一方面,外匯局掌握外匯資金流入、流出、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)、結(jié)匯、購(gòu)匯等情況,但不了解與外匯資金相關(guān)的人民幣資金來(lái)源及流向;另一方面,人民銀行人民幣跨境支付系統(tǒng)(CIPS)、人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)(RCPMIS)中包含人民幣資金往來(lái)信息,但并未包含與之相關(guān)的外匯資金來(lái)源及流向。本外幣跨境資金業(yè)務(wù)差異化管理不僅會(huì)給涉外主體預(yù)留規(guī)避監(jiān)管的空間,也容易產(chǎn)生政策尋租和監(jiān)管套利等問(wèn)題。
其四,是切斷離岸、在岸資金套利渠道的要求。近年來(lái),離岸、在岸跨幣種套利強(qiáng)化了跨境資金流動(dòng)的順周期性,易累積風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管實(shí)踐證明,僅通過(guò)加強(qiáng)單一幣種監(jiān)管難以有效防范此類(lèi)套利風(fēng)險(xiǎn),唯有加強(qiáng)本外幣數(shù)據(jù)共享和聯(lián)合監(jiān)管,才能有效切斷資金違規(guī)套利的渠道。
其五,是理順監(jiān)管體系、提升監(jiān)管成效的要求。從降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管成效的角度看,本外幣跨境資金流僅是幣種不同,在管理上并沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別,目前兩套類(lèi)似的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)、組織架構(gòu)和管理制度,不但造成了監(jiān)管資源的浪費(fèi),也影響了管理的有效性;而將二者加以統(tǒng)籌,進(jìn)行協(xié)同管理,則有利于降低監(jiān)管成本,提高監(jiān)管成效。
一是探索聯(lián)合監(jiān)管方式。第一,外匯局與人民銀行加強(qiáng)協(xié)作,深化信息共享,避免監(jiān)管沖突和真空。第二,推行以“主體監(jiān)管”為核心的本外幣一體化管理,關(guān)注主體本外幣運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變及幣種結(jié)構(gòu)變化,把握主體交易全貌,打破本外幣分立監(jiān)管的界線,形成監(jiān)管合力,防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。
二是構(gòu)建管理制度框架。第一,建立本外幣聯(lián)合企業(yè)名錄制度。對(duì)外匯局企業(yè)名錄制度和人民幣跨境結(jié)算企業(yè)銀行登記制度進(jìn)行整合,實(shí)行不以幣種而以跨境資金流動(dòng)為標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)登記制度。第二,實(shí)施本外幣聯(lián)合分類(lèi)管理。將人民銀行的重點(diǎn)監(jiān)管名單管理與外匯局的企業(yè)分類(lèi)管理相結(jié)合,一方面將重點(diǎn)監(jiān)管名單納入企業(yè)分類(lèi)參考,另一方面將企業(yè)分類(lèi)結(jié)果提供給人民銀行,以防止企業(yè)利用兩方管理信息互不相通而規(guī)避監(jiān)管。第三,完善貨物貿(mào)易本外幣監(jiān)測(cè)指標(biāo)。構(gòu)建包括人民幣跨境結(jié)算在內(nèi)的以總量監(jiān)測(cè)為主、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)測(cè)為輔的多維指標(biāo)體系,實(shí)現(xiàn)對(duì)地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)等不同層面的總量監(jiān)測(cè);同時(shí),增設(shè)對(duì)轉(zhuǎn)口貿(mào)易、來(lái)料加工等人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)測(cè)。
三是建立本外幣跨境資金統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。第一,探索本外幣監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)聯(lián)合利用機(jī)制,實(shí)現(xiàn)外匯局和人民銀行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享,以方便本外幣系統(tǒng)數(shù)據(jù)的比對(duì)校驗(yàn)。第二,搭建本外幣跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)平臺(tái),全面采集本外幣全口徑跨境交易數(shù)據(jù)。建立本外幣一體化監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系,并將統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)結(jié)果納入國(guó)際收支申報(bào)統(tǒng)計(jì)大框架下,對(duì)涉外收支進(jìn)行本外幣全流程、全口徑監(jiān)測(cè)。第三,建立本外幣跨境收支序列報(bào)表體系及專(zhuān)項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù),以直觀反映市場(chǎng)主體本外幣跨境資金流動(dòng)的情況,鎖定風(fēng)險(xiǎn)較大的交易項(xiàng)目及重點(diǎn)主體,為有效監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支撐。
四是建立本外幣一體化賬戶(hù)管理體系??蓞⒄兆杂少Q(mào)易區(qū)賬戶(hù)管理改革思路,將市場(chǎng)主體涉外收支本外幣資金與其他資金進(jìn)行分離,建立相對(duì)封閉的本外幣一體化賬戶(hù)。賬戶(hù)內(nèi)的本外幣資金統(tǒng)稱(chēng)為涉外備付金,相互之間可以自由轉(zhuǎn)換;企業(yè)使用備付金進(jìn)行交易需憑有關(guān)單證辦理,以確保交易背景的真實(shí)性。為實(shí)現(xiàn)改革的順利過(guò)渡,本外幣一體化賬戶(hù)管理體系可在現(xiàn)有人民幣賬戶(hù)和外匯賬戶(hù)管理體系的基礎(chǔ)上,通過(guò)“標(biāo)識(shí)分設(shè)”和“流程再造”實(shí)現(xiàn),即在人民幣專(zhuān)用賬戶(hù)和外匯賬戶(hù)賬號(hào)前加上對(duì)應(yīng)的標(biāo)識(shí)符,同時(shí)對(duì)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再造,確保在辦理資金出賬、清算、兌換、入賬等過(guò)程中全程體現(xiàn)標(biāo)識(shí)符,實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)審核和風(fēng)險(xiǎn)控制。
五是完善本外幣一體化檢查處罰制度。第一,建立本外幣聯(lián)合檢查管理制度。人民銀行和外匯局應(yīng)以防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)為核心,聯(lián)合建立本外幣檢查制度,形成統(tǒng)一的檢查原則標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范。第二,統(tǒng)籌開(kāi)展本外幣非現(xiàn)場(chǎng)核查和現(xiàn)場(chǎng)檢查。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)打破幣種界線,按照業(yè)務(wù)類(lèi)型制定核查方案,共同開(kāi)展本外幣跨境交易專(zhuān)項(xiàng)檢查。第三,統(tǒng)一對(duì)本外幣違法違規(guī)行為的處罰措施和手段。應(yīng)進(jìn)一步完善跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)違法違規(guī)的處罰依據(jù),對(duì)本外幣違法違規(guī)行為實(shí)施同等效力的處罰標(biāo)準(zhǔn),提高本外幣協(xié)同管理的有效性。