精準扶貧背景下新型社會救助體系研究

李麗群，張健明，房 芬

（上海工程技術大學 管理學院，上海 201620）

一、新型社會救助體系概述

二、社會救助與精準扶貧的銜接

在當今社會大環(huán)境中，存在著一種“富人越富，窮人越窮”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象直接影響著國家所做出的每一個社會救助的行為以及頒布的政策。我國各個地方都存在貧困問題，貧困促使社會成員對社會產(chǎn)生消極情緒，還有可能導致社會動亂。社會救助是組成社會保障體系的重要部分，其重要作用是利用國家財政款項、地方財政補助以及各種社會公眾力量參與社會救助的方式將貧困群體的生存困難問題及時解決。因此，國家所做出的每一個決定都要將精準扶貧作為基本出發(fā)點，打造更加理想的社會救助體系。

2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察首次提出“精準扶貧”這一概念。2014年國務院又通過了一部有關最低生活保障方面的規(guī)定——《社會救助暫行辦法》，為打造新型社會救助體系提供法律保障。社會救助體系比社會救助制度所包含的內(nèi)容更多。社會救助體系不單單作為制度的綜合，實際上是一系列的關鍵環(huán)節(jié)組成的，包含貧窮的觀念、對貧窮的監(jiān)測、籌措資金、設計制度、協(xié)調(diào)管理、組設計、人員配置、工作流程、效果評價。對社會救助制度發(fā)展的整個過程進行觀察、深入研究，新型社會救助體系主要內(nèi)容包含了當前所建立的各種社會救助制度，與此同時，保證建立在社會連帶以及公民權利理念的前提上，實現(xiàn)積極救助，將社會當做一個共同體，社會成員團結合作，關注提高救助對象的自身能力，獲得社會救助是每一個公民的基本權利。政府作為責任主體，提供制度化的社會救助是其責任所在，不同管理單位要權力責任清楚、協(xié)調(diào)配合，確保救助工作開展順利，有關的工作人員需要具備綜合素養(yǎng)。另外，新型社會救助體系要保證做好科學的救助資金來源、對象、程序和水平的確定。

當前，“社會救助精準化”這一理念已經(jīng)被部分學者和地方政府所提出。如今學術界對于這理念的理論性研究更偏向于“扶貧開發(fā)”，“社會救助精準化”在大多數(shù)情況下是作為一種概念和口號而被提出的。叢春霞和閆偉在文章中指出，日本的社會救助制度中將精準的社會救助理念貫穿救助的全過程，對救助對象進行系統(tǒng)、精確劃分，并強調(diào)無差別的平等。余美芬在關于社會救助體系建設的思考中提到，要實現(xiàn)社會救助從“模糊型”救助到“精準型”救助的轉變?！熬珳史鲐殹笔蔷哂兄袊厣纳鐣髁x保障概念，其中對于社會救助與精準扶貧相銜接更是值得研究的課題。政府在精準扶貧中提出的扶貧開發(fā)政策、反貧困政策要求在社會救助過程中制度靶向精準化、政策對象精準化、制度實施精準化、工作機制精準化。

政府層面的反貧困政策包含了經(jīng)濟和社會兩個方面的政策。經(jīng)濟政策主要是利用預先設定好的貧困地域撥付專項扶貧資金，以扶貧項目開發(fā)、促使貧困地區(qū)基礎建設項目形式帶動當?shù)刎毨鐣蓡T擺脫貧困的枷鎖，帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，保證區(qū)域性脫貧的目的實現(xiàn)。政府利用制度化的方式，利用行政層級將預先設定好的救助資源直接送給生活貧困的個體，用來滿足其基本生活需要保障，這是社會政策。社會政策反貧困的主體內(nèi)容是將最低生活保障制度作為核心的社會救助政策。實現(xiàn)國家扶貧政策精準化不僅是經(jīng)濟政策實現(xiàn)治理貧困的關鍵部分，同時還是社會政策實現(xiàn)治理貧困的關鍵部分。我國扶貧項目種類繁多，包含的相關單位、責任主體眾多，每一個責任主體關系復雜，不同類型的扶貧項目運行情況和目標對象都有差距。做好精準扶貧工作，能夠推進社會救助體系的進步。精準扶貧工作需要日積月累，俗話說“不積跬步，無以至千里”，需要將著手點確定好，緩慢前行，最后將精準扶貧的作用發(fā)揮出來，促使社會救助體系的貫徹落實。

三、新型社會救助的發(fā)展狀況及困境

（一）未真正深入生活，無法確定社會救助主體

1.社會救助功能發(fā)揮不充分。正因為各級政府追求的社會救助價值不同，就出現(xiàn)了不同的結果。中央一級和省級政府將大量的財政資金投入到社會救助當中，但是并未真正深入到生活當中，往往并不能夠真正將救助資金的撥付使用功能發(fā)揮出來，還有的地域利用不同途徑將社會資金謀私，直接限制了發(fā)揮社會救助的作用。因而，政府將如何深入到社會救助的實際情況中，將社會救助主體確定好，值得深思。

2.救助資金利用率低。一般來講，政府的救助帶著非常顯著的政治訴求，就是為了能夠在比較少的時間里幫助被救助社會成員擺脫當前的困境。很多時候，不能為救助者帶來長久的救助服務，無法真正將貧困擺脫，無法獲得重新獨立生活的技能。這樣的表面功夫直接限制了救助效能的充分發(fā)揮，也降低了救助資金的利用率，限制了社會救助以及就業(yè)政策的聯(lián)合效果。

3.民間救助組織發(fā)展困難。作為社會救助的主導以及實施者，展開了非常多的頗具成果的社會救助。獲得成果的基礎上，也非常容易受到誤解：社會救助政府的責任，對社會成員自己發(fā)起的救助組織不敢相信，導致發(fā)展民間救助組織極為困難。從某種程度上來講，單純的靠政府進行社會救助行為，不管是投入資金，還是精準扶貧的效果以及水準上，都無法將社會救助工作完成。社會救助關系到每一個社會成員，只有每一個社會成員都能夠形成互助行為，才可以實現(xiàn)多元主體互助的情況，徹底實現(xiàn)社會救助的價值。

（二）城鄉(xiāng)救助體系不平衡發(fā)展

我國長時間以來都是城鄉(xiāng)分割的社會管理制度，致使我國城鄉(xiāng)社會救助制度建設和實踐在救助項目、投入救助資金、救助對象的覆蓋面、標準以及管理水準等多個角度上都出現(xiàn)了非常大的差別。在改革開放之初，我國農(nóng)村有大概一半的農(nóng)民人口無法保障基本生活。這樣的結構限制下，廣大農(nóng)村也無法大展拳腳，無法脫貧致富，這就是造成大多數(shù)農(nóng)村無法擺脫貧困的原因。目前的社會救助系統(tǒng)還沒有將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題充分考量，以至到現(xiàn)在還在限制著我國社會經(jīng)濟的進步。我國社會主義計劃經(jīng)濟制度當中，政府使用自身行政權力，劃分城鄉(xiāng)發(fā)展，將城市工業(yè)大力發(fā)展，而忽視了農(nóng)村的發(fā)展，最終導致城市更加富裕，而農(nóng)民利益無法獲得保證，農(nóng)業(yè)技術不能獲得進步，農(nóng)村經(jīng)濟停滯不前，城鄉(xiāng)差距越來越大。

盡管政府將目前的發(fā)展模式的弊端清楚認識到，同時做出了對應的調(diào)整，可是并沒有將其本質(zhì)改變。這樣不均衡的發(fā)展模式帶來的嚴重問題就是導致城鄉(xiāng)差距逐漸惡化，社會保障制度也逐漸兩極分化，不平衡的利益分配導致城市和農(nóng)村生活生產(chǎn)差別越來越大。

（三）救助內(nèi)容缺少靈活性

簡單粗放的制度設計，導致救助內(nèi)容的單一性、救助標準非靈活性、救助政策的單向性以及結果的滯后。單一將收入貧困作為衡量貧困標準以及救助資格的條件，其他救助項目將大部分將收入低的貧困救助資格條件作為基礎。忽視了家庭規(guī)模、成員組成、構成情況等關鍵因素給家庭消費帶來的影響。救助形式大部分都是資金物質(zhì)的救助，對非物質(zhì)層面的救助不夠。政府大部分都是將救助主體對象相符合救助條件的貧困人進行救助。從救助后果來講，大部分都是發(fā)生風險之后的彌補，并未重視預防風險以及風險發(fā)生時的主動救助工作，不能將貧困在源頭消除，也不能將貧困人口抵御風險的能力提高。

四、精準扶貧背景下新型社會救助體系

（一）深入貧困生活，針對性幫扶

我國地域遼闊、人口眾多。如果不是深入到貧困生活當中，根本無法設想出其生活的景象。如此情況下，可能會滋生了不良分子為了擺脫貧困想盡一切辦法，甚至不惜觸犯法律獲得金錢。這樣的現(xiàn)象將造成社會不穩(wěn)定局勢出現(xiàn)，給人們的生活帶來了不小的影響。所以，在這樣的社會背景之下，國家不僅僅是單純的下發(fā)扶貧資金，而是要經(jīng)過實際的深入到人們?nèi)罕娮钬毨У纳町斨腥?，有針對性的進行幫扶工作，實現(xiàn)精準扶貧，而且更好的實現(xiàn)社會救助的目的。國家在真正貧困的地方，不但為貧困人群帶來資金補貼，而且大力發(fā)展當?shù)剡m宜的產(chǎn)業(yè)，為更多的人帶去工作崗位，為整個貧困地區(qū)的經(jīng)濟帶來更大的發(fā)展，能夠從根本上將貧困生活脫離，實現(xiàn)社會救助的價值。

（二）精準健全完善社會救助制度

1.精準健全最低生活保障制度。最低生活保障線的合理確定，要完全真實地依據(jù)每一個地方的經(jīng)濟發(fā)展水平、收入以及消費水平，經(jīng)過比較可靠嚴格的調(diào)查以及計算，科學地確定出最理想的綜合指標，而且要保證物價指數(shù)與提高生活質(zhì)量相聯(lián)系，慢慢調(diào)整。為了將最低生活保障線確定，就需要科學有效的家庭調(diào)查系統(tǒng)。此系統(tǒng)需要對申請最低生活保障金的群體進行全方位以及動態(tài)的抽查，深入了解受助對象的收入、生活、就業(yè)情況，科學引導受助對象進入或者退出最低生活保障線當中，保證將實施這個制度的效果發(fā)揮到最大。

2.精化各種專項救助制度。貧困人群教育、醫(yī)療、住房等生活最基本的問題都不能分割，都是緊密聯(lián)系的。這些人群的連基本生活都無法保障，更不用提教育、醫(yī)療以及住房等問題。盡管我國對應教育、醫(yī)療、住房等基本問題頒布了專門的救助制度，可是在實際的生活當中因為資金需要以及供給之間的巨大矛盾、籌資水平不夠、疾病種類繁雜、過程審批繁雜等問題，還是無法真正的起到大作用，有名無實。因而，在最低生活保障制度建立健全的基礎上，要將多種專項救助制度完善，打造一個綜合性的社會救助制度，完成精準幫扶的目標。

3.統(tǒng)一失業(yè)社會保障體系。我國大中型國有企業(yè)在持續(xù)經(jīng)濟改革和現(xiàn)代化企業(yè)制度的改革深化，企業(yè)當中出現(xiàn)了大批的失業(yè)者，大都是因為下崗而出現(xiàn)的，正式登記的失業(yè)者比例并不高。因為下崗職工情況繁雜，職能單位對其實現(xiàn)保障的過程中，對經(jīng)費來源管理比較難，容易導致經(jīng)費來源穩(wěn)定中的許多問題，出現(xiàn)難以扭轉長期形成的習慣的局面。政府和有關工作職能單位要從大局入手，將對下崗職工以及失業(yè)者利用的各種短期以及不規(guī)范的保障方式暫停，利用城市中的統(tǒng)一失業(yè)社會保障體系解決問題。

（三）構建社會關愛援助體系

首先，建立市縣鄉(xiāng)三級社會關愛援助單位。農(nóng)村當中設立社會關愛援助服務站點，構成社會關愛援助服務網(wǎng)，主要由專門的社會組織進行運營，購買服務費用統(tǒng)一歸入到財政預算當中，而且要伴隨著社會經(jīng)濟的進步科學合理進步。其次，政府救助范圍外以及政府救助之后還是未能保證基本生活的貧困人群，由關愛援助中心按照實際情況進行評估，確定符合個體的關愛援助計劃，同時利用多種慈善、志愿者的活動，給貧困人群帶去更加有效的幫助。最后，社會組織參加到扶貧進程中，歸納公益慈善以及社區(qū)服務等組織到優(yōu)先發(fā)展范圍中。

總之，我國正處在經(jīng)濟發(fā)展以及脫貧致富的環(huán)境中，精準扶貧的新型社會救助體系不但能滿足國家脫貧致富的需要，而且還能夠實現(xiàn)內(nèi)部自身創(chuàng)新、社會救助多元化的目標。帶動了社會救助多個主題之間優(yōu)勢互補，保證精準扶貧目標實現(xiàn)，構建完善的新型社會救助體系。