基于多中心治理的城市社區(qū)治理研究

錢 偉，劉碧玲

（同濟大學 浙江學院經濟與管理系，浙江 嘉興314051）

城市社區(qū)作為基層社會生活的區(qū)域共同體，在當前城市基層管理中的地位日益突出，城市社區(qū)治理的專業(yè)化可以不斷地促進城市社會經濟的發(fā)展，有效地推動城市社會生活的穩(wěn)定。但是隨著我國城市化進程的日益加快，城市社區(qū)治理的難度不斷加大，城市社區(qū)治理的矛盾逐漸凸顯。

當前，城市社區(qū)治理主要有行政主導型治理、居民自治型治理、合作治理型等幾種模式，各地區(qū)不同的治理模式實踐都或多或少取得了可貴的經驗和有效的借鑒。但不論是哪種治理模式，在社區(qū)治理實踐過程中，都仍然不可避免地存在著一些問題，特別是在社區(qū)居民物質生活水平日益提高的今天，各方面對城市社區(qū)治理也提出了更高的要求。

一、城市社區(qū)治理困境及其原因

（一）社區(qū)治理體制行政化傾向突出

城市社區(qū)行政化傾向主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

一個方面是出現(xiàn)普遍的“居委會失靈”的情況。根據法律規(guī)定，社區(qū)居委會是作為群眾性的社區(qū)自治組織而存在，由社區(qū)居民民主選舉產生，因此代表著社區(qū)居民的利益。但是由于我國一直以來存在著的強政府、弱社會的傳統(tǒng)的觀念，社區(qū)居委會在社區(qū)中普遍代表著政府的形象，于是社區(qū)居民一般會將社區(qū)居委會默認為社區(qū)集體利益的代表。因此，居委會在社區(qū)中充當著重要角色，是社區(qū)的第一利益代言人。但是在現(xiàn)實中，從居委會存在根基上來說，社區(qū)居委會是一個依靠政府輸血供養(yǎng)的基層社會組織，政府是其獲取資源發(fā)展運作的“資助者”，因此社區(qū)居委會的存在就必然受到上級政府的控制。從人事上來說，社區(qū)居委會的人事任命不僅掌握在上級政府手上，同時還有許多擁有公務員編制和事業(yè)編制的工作人員，這就不可避免地導致居委會延續(xù)行政管理的體制。這兩個原因就導致上級政府在處理社區(qū)事務中處于支配地位，指導和命令著居委會的工作。

另一個方面是社區(qū)居委會的“工作失靈”。長期以來，各類政府職能部門通過街上級政府，不斷把自己的行政工作下放，居委會自治功能被占位、工作被行政化的狀況突出。很多上級政府中涉及社區(qū)居民的職能，都會轉化為居委會不得不辦的事務，導致城市社區(qū)居民委員會的工作量過大，無力承擔。大量行政事務擠占了響應社區(qū)需求的空間，于是便有了“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)實情況。因此，居委會工作中大部分是上級政府下達的工作，社區(qū)居民自治功能不僅被大大的弱化，甚至會出現(xiàn)完全“失靈”的情況。

（二）社區(qū)治理主體單一，缺乏多元治理

城市社區(qū)治理主體的行政化傾向不僅會導致社區(qū)治理實踐中的行動“失靈”，同時也不可避免地導致社區(qū)治理的主體的一元化。當前，隨著社會經濟的轉型升級，社區(qū)居民的需求也在不斷的升級，一元化的社區(qū)治理主體已經無法滿足社區(qū)發(fā)展的基本需要。

在社區(qū)居委會作為單一社區(qū)治理主體的前提下，社區(qū)居委會也進行了一些治理的嘗試。一方面，在社區(qū)內部建立社區(qū)內的社會組織，但是社區(qū)擁有的社會組織數量有限，力量也顯得微薄，且社區(qū)內部社會組織過分依賴政府，獨立性差，無法擔負作為治理主體之一的責任；另一方面，積極引入外部社會主體，效果同樣不甚理想，外部的社會組織和企業(yè)主體由于積極性不高、適應性較差等原因，難以真正參與社區(qū)治理。

（三）社區(qū)居民缺乏參與意識。

社區(qū)居民不僅是社區(qū)生活的主要組成部分，更應該作為社區(qū)治理的主體之一，參與社區(qū)治理，但現(xiàn)實情況是，社區(qū)居民普遍缺乏參與意識，這就導致社區(qū)居民普遍不愿意參與到社區(qū)治理的實踐中。

社區(qū)居民缺乏參與意識主要表現(xiàn)在兩個方面，一方面，當前大部分城市社區(qū)居民都普遍缺乏相關參與社區(qū)治理的觀念，作為社區(qū)治理主體的社區(qū)居委會并沒有營造鼓勵社區(qū)居民參與社區(qū)治理的氛圍。另一方面，在社區(qū)治理實踐中，居民參與社區(qū)治理與其日常生活的利益相關度難以體現(xiàn)，因此社區(qū)居民難以意識到參與社區(qū)治理的重要性。

（四）社區(qū)治理人才匱乏，專業(yè)化程度低

當前社區(qū)居委會的工作現(xiàn)狀在很大程度上都是承接上級政府的工作。因此，社區(qū)治理工作人員主要是政府工作人員為主。盡管在我國社區(qū)治理的實踐中，也在不斷強化社區(qū)治理隊伍專業(yè)化建設，對政府工作人員包攬社區(qū)治理的現(xiàn)狀進行改善。但是在我國城市社區(qū)治理的長期現(xiàn)實實踐中，城市社區(qū)治理隊伍專業(yè)化建設的問題仍然存在，大多年輕人不愿意到社區(qū)來工作，更沒有興趣進行社區(qū)治理工作，因此社區(qū)治理隊伍很多都是由老、弱、婦組成。很明顯，這已不能適應現(xiàn)代社區(qū)治理模式多樣化的新需要。

二、基于多中心治理的城市社區(qū)治理模式

就城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀來看，城市社區(qū)治理中問題突出，在不同治理模式的基礎上必須找尋到一條行之有效的城市社區(qū)治理模式，就當前來看，構建政府、社會組織、社區(qū)居民多方合力的多中心治理模式無疑具有較大的可行價值。多中心治理就是在明確社區(qū)居委會主體地位的前提下發(fā)揮政府、居民、社會組織多方力量來共同參與并完成社區(qū)治理的模式，多中心治理模式的構建主要有以下幾個方面途徑。

（一）弱化社區(qū)行政化傾向，實行多元治理

逐步轉變社區(qū)居委會濃厚的行政化色彩，首先要轉變上級政府、街道對社區(qū)管理直接干預的治理模式，將社區(qū)居委會的人事權和財政權逐步下放，從政府的層面來說，應明確并尊重社區(qū)合法的治理主體地位，將目前的直接管理模式逐步過渡為間接管理模式，需要明確的是，間接管理模式仍然是在將社區(qū)居委會作為政府的派出機構，而非類似于國外的社區(qū)自治模式。主要從兩個方面來進行：第一，改變“居委會失靈”的現(xiàn)狀，在制度層面明確社區(qū)居委會的權力和責任，最好能從法律進行較為細致的規(guī)定和劃分，界定在我國當前社區(qū)管理中哪些事務應該政府完成，哪些事務應由政府協(xié)調社區(qū)居委會完成，哪些事務可以完全地交給社區(qū)組織及社區(qū)居民來完成，社區(qū)治理必須從頂層設計上就明確社區(qū)治理的各方權責。第二，改變居委會“工作失靈”的現(xiàn)狀，實行政事分離，社區(qū)居委會可以做的由居委會完成，社區(qū)居委會無法完成的就完全推向市場，使得社區(qū)居委會的工作真正為社區(qū)居民所用。

對于社區(qū)治理來說，實行多元治理的前提就是弱化社區(qū)行政化傾向，從一元治理到多元治理轉變，引入社會力量，以實現(xiàn)社區(qū)的多元化治理格局。

（二）發(fā)揮市場治理作用，強化主體價值

根據國外社區(qū)治理的成功經驗，在城市社區(qū)治理中，社會組織往往能夠發(fā)揮舉足輕重的作用，因為相對政府工作的局限性而言，社會組織的參與能夠為社區(qū)提供更為人性化的服務，更能滿足社區(qū)居民的真實需求。但是因為我國社會組織發(fā)展得不夠充分，因此，政府在此過程中要積極創(chuàng)造條件，引導社會力量投入到社區(qū)管理中，成為社區(qū)管理的新生力量，主要有兩點舉措：第一，通過制定相應的政策法規(guī)使社會組織能夠順利地參與社區(qū)治理，并且在財政、稅收政策上予以一定的支持；第二，政府通過向社會購買公共服務的方式，通過市場化運作吸引有能力的社區(qū)組織和企業(yè)參與到社區(qū)治理中來，培育社會組織的公共服務能力。

發(fā)揮市場社區(qū)治理的主體作用就是要求社區(qū)居委會從多個層面給市場主體組織賦能，給予市場主體更大的權限和職責來承擔社區(qū)居民的服務功能，以發(fā)揮其作為社區(qū)治理主體的責任。

（三）吸引社區(qū)居民參與治理，明確主體地位

在多中心的社區(qū)治理模式中，社區(qū)居民應為社區(qū)治理的“一個中心”，所以要明確居民參與社區(qū)治理的主體價值，發(fā)揮居民在社區(qū)治理中的重要作用。

對于社區(qū)居民來說，他們不僅居住于此、生活于此，更參與于此負責于此，因此吸引居民參與社區(qū)治理就是要培育基層社區(qū)的“家”文化，并從參與意識、參與人員和參與程度三個層面積極引導社區(qū)居民參與到社區(qū)治理中，更為重要的是，需要明確居民作為社區(qū)治理主體之一的地位，這是從根本上改變當前社區(qū)居民既不愿意也不能夠參與社區(qū)治理的必要條件。主要有兩點舉措：第一，通過經常性的社區(qū)活動和會議來引導居民參與社區(qū)治理，激發(fā)居民參與意識；第二，宣傳社區(qū)自治的成功案例和經驗，并主動培養(yǎng)社區(qū)居民自治的能力。

在居民參與意識和參與能力這兩個問題都解決的前提下，還需要建立起完善的居民參與社區(qū)治理的渠道和平臺，如建立社區(qū)居委會、社會組織和社區(qū)居民的互動平臺，使社區(qū)居民能夠真正地參與到社區(qū)治理的實踐中。

結語

隨著我國社會經濟的不斷深入發(fā)展、社會發(fā)展理念的不斷發(fā)展和更新，人們對城市社區(qū)治理模式的認識也越來越清晰。當前我國城市社區(qū)治理模式仍然以行政主導的“單中心”的模式居多，在治理實踐過程中取得了極大的成就，但仍然存在著一系列問題。突出表現(xiàn)在治理過程中政府主導較為明顯、政府與社會組織合作力度不夠、社區(qū)居民參與度較低等問題。

要發(fā)揮社會組織和社區(qū)居民在社區(qū)治理中的主體作用，就必然要摒棄行政主導的“單中心”治理結構，構建以社區(qū)居委會、社會組織、社區(qū)居民為核心的多中心治理模式。同時也要避免去中心化所帶來的“無中心”困境?？傊?，城市社區(qū)治理任重而道遠。