生態(tài)文明建設(shè)中政府功能的完善

喬永平，丁德敏

（南京林業(yè)大學(xué) 江蘇環(huán)境與發(fā)展研究中心，南京 210037）

生態(tài)文明建設(shè)作為中國政府“五位一體”總體布局的重要方面，事關(guān)人民福祉和民族未來。由于生態(tài)文明建設(shè)的長期性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性、社會公益性等特點，決定了政府作為生態(tài)文明建設(shè)的主體之一，在生態(tài)文明建設(shè)中起著主導(dǎo)性作用，承擔(dān)著包括生態(tài)文明建設(shè)的頂層制度設(shè)計者、政府部門的重組與建構(gòu)者、生態(tài)文明的投資主體之一、生態(tài)文明建設(shè)多元主體的協(xié)調(diào)者、生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)管者等多種功能[1]。但由于生態(tài)文明建設(shè)尚處于初步探索階段，政府對自身承擔(dān)的功能定位及實際作用的發(fā)揮尚有諸多亟待完善的方面，需要采取相應(yīng)對策加以改進(jìn)，以加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，早日實現(xiàn)美麗中國的目標(biāo)。

一、進(jìn)一步融合生態(tài)環(huán)境部等部門的職責(zé)

為了強力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案中組建了生態(tài)環(huán)境部。整合了原來分散于國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等諸多部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，有利于加強環(huán)境污染治理，保障國家生態(tài)安全。但是由于生態(tài)環(huán)境部剛剛組建，“從管理角度來看的優(yōu)先事項包括三個方面：清晰的責(zé)任界限、更高級別的制度授權(quán)以及充足的資源?！盵2]從而“使強有力的環(huán)境部門不但可以在最高層的授權(quán)過程中，而且還可以在隨之而來的與其他部門的橫向合作中，享有實質(zhì)性的權(quán)力”[2]。

此外，要貫徹十八大提出的“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”，就要對這些部門實施根本性變革，使其對生態(tài)環(huán)境的關(guān)切融入到這些部門以及相應(yīng)的政策領(lǐng)域，將生態(tài)環(huán)境責(zé)任真正內(nèi)化為主體性思考，實施生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的部門戰(zhàn)略和措施。

二、制定生態(tài)文明建設(shè)國家發(fā)展戰(zhàn)略

生態(tài)文明建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為了加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，國家應(yīng)該盡快制定具有全局性、根本性和長期性的生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步明確生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、戰(zhàn)略步驟、戰(zhàn)略重點、評價指標(biāo)體系等內(nèi)容，為各部門和各級地方政府制定具體的生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃提供條件。

1.制定總體目標(biāo)。戰(zhàn)略目標(biāo)是生態(tài)文明建設(shè)的核心，是整個發(fā)展戰(zhàn)略的出發(fā)點和落腳點，用以指導(dǎo)或改變社會行動?！澳繕?biāo)的制定等于設(shè)立了一種信號?！繕?biāo)是喚醒公眾意識的一種工具，促進(jìn)對政策的學(xué)習(xí)并且引導(dǎo)政策發(fā)展從而更好地應(yīng)對目前的問題?！盵2]“目標(biāo)設(shè)定過程本身就是一項資產(chǎn)，因為即使這些目的或目標(biāo)不能立刻帶動相關(guān)政策措施的制定，它也不可以確保相關(guān)的政治支持，誘導(dǎo)或者強化相關(guān)行為者的問題意識，將環(huán)境政策整合入相互競爭的政策領(lǐng)域?！盵2]所以，國家應(yīng)該盡早樹立生態(tài)文明建設(shè)的方向標(biāo)以顯示國家可能的回應(yīng)。在目標(biāo)設(shè)定的過程中，“必須基于更為廣泛的社會共識，即明確需要什么，在短期、中期和長期目標(biāo)上的可實現(xiàn)性（政治可行性）以及主要行為體可以接受的相關(guān)成本（成本有效性）。只有做到了上述這些，這個目標(biāo)才能成為一種可行的規(guī)劃工具?！盵2]

2.制定評價指標(biāo)體系。生態(tài)文明評價是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，是對生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的分解與具體化，是衡量生態(tài)文明建設(shè)成果的必要手段。黨的十七大將生態(tài)文明建設(shè)作為全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)后，國內(nèi)理論界和實踐領(lǐng)域就著手研究生態(tài)文明評價問題，構(gòu)建了不同的評價指標(biāo)體系。比較有代表性的包括北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究中心課題組構(gòu)建的中國省域生態(tài)文明建設(shè)評價指標(biāo)體系、中國各省區(qū)市生態(tài)文明水平評價體系及廈門市、貴陽市和浙江省等地方政府提出的生態(tài)文明建設(shè)評價體系，這些評價指標(biāo)體系為國家制定全國性的生態(tài)文明建設(shè)評價指標(biāo)體系奠定了一定基礎(chǔ)。但總體而言，生態(tài)文明評價的研究與實踐尚處于初期階段，還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的生態(tài)文明評價指標(biāo)體系，與“以評促建”的要求還有一定的距離。國家應(yīng)借鑒前期的理論與實踐成果，整合與吸納各種研究力量，在政府業(yè)務(wù)部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，盡快制定和完善全國性生態(tài)文明建設(shè)評價指標(biāo)體系，提升評價效果，真正起到推動生態(tài)文明建設(shè)的作用[3]。

三、實施以生態(tài)稅改革為核心的政策手段

1.實施生態(tài)稅改革。生態(tài)稅改革通過對資源和能源使用以及對其他生態(tài)破壞性生產(chǎn)和消費征收生態(tài)稅，一方面籌集了公共財政資金，加強了環(huán)境污染治理，改善了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；另一方面又通過減少所得稅，增加社會福利開支等途徑提高了社會福利水平，從而獲得了“雙重紅利”。我國現(xiàn)有的稅收體系中雖然也有資源稅、消費稅，但征稅的主要目的并不是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，缺乏針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專門稅種。我國應(yīng)加快稅收體制的調(diào)整與改革，實施生態(tài)稅改革。“生態(tài)稅就是向資源消耗者、環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者征收的限制或懲罰性稅種?！盵4]結(jié)合我國稅收征管的具體情況，應(yīng)該循序漸進(jìn)。首先，對于污染稅，先從重點污染源和易于征管的課征對象入手，近期可開征水污染稅、二氧化碳稅、二氧化硫稅、固體廢棄物稅等；其次，改革資源稅，將土地、森林、濕地、草地、海洋、地?zé)岬荣Y源逐步納入資源稅征收范圍，并改革按銷售量計稅為按生產(chǎn)量計稅和實行差別稅率；最后，擴(kuò)大消費稅，將不利于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)品，列入消費稅征收范圍，同時，提高具有高碳排放或不利于生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)品稅率。最終建立起以污染稅為主體，以資源稅、消費稅等為輔助稅種的生態(tài)稅收體系[5]。

2.完善生態(tài)補償制度。我國近年來積極探索生態(tài)補償機制，全國各地在森林、草原、濕地、流域和水源地、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋及重點生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域積極推進(jìn)生態(tài)補償實踐，加大生態(tài)補償資金投入，初步形成了包括森林資源、草原、水資源等在內(nèi)的生態(tài)補償制度框架，取得了初步成效。但是由于我國生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯颗c實踐探索尚處于起步階段，并且生態(tài)補償涉及復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，所以目前我國生態(tài)補償制度仍然存在許多問題。如生態(tài)補償范圍較窄，補償標(biāo)準(zhǔn)較低，補償資金來源渠道和補償方式單一，補償資金支付和管理辦法不完善，相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度不健全，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)服務(wù)價值評估核算體系和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系等基礎(chǔ)性工作和技術(shù)支撐滯后，保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)尚未落實到位，缺乏系統(tǒng)性、權(quán)威性、約束性和可操作性的政策法規(guī)[6]。

針對上述存在的問題，今后應(yīng)該進(jìn)一步加快推進(jìn)生態(tài)補償制度的完善，繼續(xù)加大生態(tài)補償投入、拓寬補償資金來源渠道和補償方式多元化、明確保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)、健全配套制度、加快基礎(chǔ)性工作和技術(shù)支撐建設(shè)，盡快出臺權(quán)威性和約束性的生態(tài)補償政策法規(guī)。

四、為其他主體參與生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)設(shè)良好的社會條件

生態(tài)文明建設(shè)是多元主體協(xié)同推進(jìn)的系統(tǒng)工程，政府作為主導(dǎo)，應(yīng)該為其他主體參與生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)造良好的社會條件，特別是促進(jìn)公眾和非政府組織的加入，將為生態(tài)文明建設(shè)提供更多從未開發(fā)過的潛力性資源?！氨热缱匀槐Ｗo(hù)組織通過積極行動來推進(jìn)政府頒布《動物棲息地指令》來設(shè)定保護(hù)區(qū)并買進(jìn)土地。又如環(huán)境非政府組織通過自身行動直接影響政府規(guī)劃審批的決策或者零售鏈條的產(chǎn)品范圍。市民作為一個消費者可以發(fā)揮自身的能力，構(gòu)建一種更加深入的參與形式?！盵2]

為了促進(jìn)公眾和非政府組織參與生態(tài)文明建設(shè)，“需要政府為其提供一個具有充分權(quán)力和信息的激勵體系及加強相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這包括市場上所有產(chǎn)品的環(huán)境資格證書的公開透明化、獲取信息的權(quán)利以及公眾和環(huán)境團(tuán)體參與并訴諸法律的權(quán)利。公眾的參與意愿也以最低限度的、準(zhǔn)確的和著重關(guān)注具體問題的媒體的環(huán)境報道為前提。”[2]為此，需要主要從以下幾個方面著手。

1.完善生態(tài)標(biāo)志制度。生態(tài)標(biāo)志是“基于廣泛的環(huán)境考慮而為商品添加標(biāo)注的實踐”，旨在為消費者提供更多的與環(huán)境相關(guān)的信息。生態(tài)標(biāo)志使消費者可以根據(jù)商品的環(huán)境特性來決定購買何種商品，反過來，這種生態(tài)標(biāo)志又能促使生產(chǎn)者更多地關(guān)注產(chǎn)品設(shè)計的環(huán)境特征[2]。我國于1994年開始實施環(huán)境（生態(tài)）標(biāo)志計劃，到目前為止，已有1 100多家企業(yè)的21 000多種產(chǎn)品獲得了中國生態(tài)標(biāo)志。目前正在實施的主要有十環(huán)標(biāo)志、環(huán)境標(biāo)志II型、節(jié)能標(biāo)志和能效標(biāo)識等四種生態(tài)標(biāo)志。但是現(xiàn)有生態(tài)標(biāo)志覆蓋商品范圍仍然有限，生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，難以生態(tài)文明建設(shè)的要求，因此政府相關(guān)部門應(yīng)加強對生態(tài)標(biāo)志的深入研究，進(jìn)一步拓展生態(tài)標(biāo)志的領(lǐng)域，擴(kuò)大生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品的范圍，制定出相應(yīng)的生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品的評價體系[7]。

2.調(diào)整生態(tài)文明宣傳教育的方式。公眾是環(huán)境污染的直接害者和“美麗中國”建設(shè)的最終受益者，公眾理應(yīng)成為生態(tài)文明建設(shè)最重要的主體。但是總體而言，我國公眾生態(tài)文明建設(shè)的參與程度較低，造成這一現(xiàn)狀的最主要原因是公眾生態(tài)文明意識不足?！度珖娚鷳B(tài)文明意識調(diào)查研究報告》指出，中國公眾的生態(tài)文明意識呈現(xiàn)出“認(rèn)同度高、知曉度低、踐行度不夠”的特征，尤其表現(xiàn)為知行分離，即“知曉者”不一定是“認(rèn)同者”，而“認(rèn)同者”不一定是“踐行者”[8]。

公眾對生態(tài)文明知識的掌握程度、對生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注程度、對生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)同程度以及符合生態(tài)文明理念的行為表現(xiàn)等，在很大程度上取決于生態(tài)文明宣傳教育的廣度和深度，為此需要調(diào)整生態(tài)文明宣傳教育的方式。一是根據(jù)信息傳播渠道、形式和公眾獲取信息渠道的變化，充分發(fā)揮新媒體的作用，通過微博、微信、APP等途徑，提高信息傳播的及時性、快捷性[8]。二是通過學(xué)校、社會組織、各級政府、家庭等載體，通過正規(guī)教育和非正規(guī)教育等各種途徑，大力推進(jìn)生態(tài)文明教育。