摘 要：規(guī)范性文件清理是政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)的重要表現(xiàn)之一。政府規(guī)范性文件清理不僅有助于優(yōu)化依法行政的法律制度環(huán)境，推進(jìn)法治政府建設(shè)；還可以有效地提高政府行政辦事效率，給公眾的生活帶來便利。本文圍繞政府規(guī)范性文件清理，闡述了規(guī)范性文件的概念、基本特征以及規(guī)范性文件清理的內(nèi)涵、分類，將國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)，江蘇省和陜西省財(cái)政廳，南京市建鄴區(qū)、六合區(qū)、浦口區(qū)作為研究樣本，通過分析其規(guī)范性文件清理清單并對(duì)清單進(jìn)行文本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，總結(jié)我國(guó)政府規(guī)范性文件清理清單的數(shù)量特征，從中發(fā)現(xiàn)存在的不足之處，進(jìn)而為完善規(guī)范性文件清理制度提出建議。

關(guān) 鍵 詞：規(guī)范性文件；規(guī)范性文件清理制度；法治政府

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）11-0025-10

收稿時(shí)間：2018-09-26

作者簡(jiǎn)介：岳洪江（1973—），男，遼寧沈陽人，南京審計(jì)大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員，博士，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

規(guī)范性文件是政府依法開展行政工作的“標(biāo)尺”，這一性質(zhì)決定了其覆蓋面廣、數(shù)量龐大的特征。建國(guó)以來，單從國(guó)務(wù)院發(fā)布的文件來看就數(shù)以萬計(jì)，雖歷經(jīng)多次清理，但仍存在20年以上的“古董”文件，新舊文件互相交雜，隨之也帶來了適用上的混亂。同時(shí)，由于我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的政府規(guī)范性文件清理制度，各地政府對(duì)于規(guī)范性文件清理也沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些早已不符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展需要的規(guī)范性文件沒有被及時(shí)地清理，這些規(guī)范性文件一方面仍在發(fā)揮著規(guī)范作用，另一方面也阻礙了公眾享受合法權(quán)益。不僅嚴(yán)重降低了政府的行政效率和管理質(zhì)量，也與我國(guó)法治政府建設(shè)的要求相違背。

關(guān)于規(guī)范性文件清理的研究在近年才開展起來，此項(xiàng)研究時(shí)間較短，相關(guān)的研究主要可以概括為以下三個(gè)方面：一是規(guī)范性文件的制定及效力問題。如張歸認(rèn)為，目前規(guī)范性文件的制定存在文件內(nèi)容質(zhì)量不高、制定程序混亂和形式及語言不規(guī)范等問題；[1]黃金榮認(rèn)為，從法律效力的角度，規(guī)范性文件遠(yuǎn)不如法律法規(guī)。[2]二是行政規(guī)范性文件清理現(xiàn)狀及其完善建議。如李玉以上海市地方性法規(guī)中行政強(qiáng)制內(nèi)容清理為研究對(duì)象，對(duì)其制度運(yùn)作進(jìn)行功能評(píng)價(jià)，得出法規(guī)清理應(yīng)該達(dá)到機(jī)制常態(tài)化、法定程序和方式規(guī)范化、清理與公眾參與制度化的目標(biāo)結(jié)論；[3]王娟娟認(rèn)為，規(guī)范行政規(guī)范性文件最有效的途徑就是建立定期清理制度，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，保證各層級(jí)各部門工作井然有序地進(jìn)行。[4]三是對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督的研究。如武芳認(rèn)為，運(yùn)用內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的方式，同時(shí)輔以其他監(jiān)督方式，相互彌補(bǔ)，才能發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，真正有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督；[5]林立氣認(rèn)為，應(yīng)將行政規(guī)范性文件的整個(gè)制定過程，包括制定主體、程序、內(nèi)容等都納入到法制軌道中，并且建立責(zé)任追究制度，保證監(jiān)督到位。[6]

學(xué)術(shù)界對(duì)規(guī)范性文件清理的相關(guān)研究大多是采用了定性研究的方法，從地方性法規(guī)或行政規(guī)范性文件實(shí)踐現(xiàn)狀入手，找出其存在的問題并依此提出相關(guān)建議。本文采用定性與定量、比較分析法等方法，選擇國(guó)家部委、省級(jí)部門、市（縣、區(qū)）三個(gè)層級(jí)，分析其公布的規(guī)范性文件清理清單，對(duì)清單進(jìn)行文本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，探析我國(guó)對(duì)推進(jìn)規(guī)范性文件清理所表現(xiàn)出的特征以及其中存在的不足，據(jù)此提出有針對(duì)性并切實(shí)可行的對(duì)策。

一、政府規(guī)范性文件及清理概述

（一）政府規(guī)范性文件的概念及基本特征

政府規(guī)范性文件本身并沒有詳細(xì)統(tǒng)一的概念界定，只是合乎現(xiàn)實(shí)情況而逐漸被廣泛流傳。總結(jié)目前學(xué)界對(duì)規(guī)范性文件的概念解析，普遍認(rèn)為規(guī)范性文件概念有廣義和狹義之分。如李敦智認(rèn)為，廣義上的規(guī)范性文件一般是指屬于法律范疇（即憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）的立法性文件和除此以外的由國(guó)家機(jī)關(guān)和其他團(tuán)體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和。[7]盧建華認(rèn)為，狹義的規(guī)范性文件又稱“行政規(guī)范性文件”“行政規(guī)范”“行政規(guī)則”，屬于法律范疇以外的，是指行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，對(duì)社會(huì)實(shí)施行政管理而制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的可以反復(fù)適用的、具有普遍約束力的決定、命令和行政措施。[8]實(shí)踐中，國(guó)家制定的法律涉及有規(guī)范性文件字眼的很少，但不少地方性法規(guī)中對(duì)規(guī)范性文件有清晰的定義，如2009年4月，江蘇省政府出臺(tái)的《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》（江蘇省人民政府令第54號(hào)）規(guī)定：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指除規(guī)章以外，由本省行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和規(guī)定程序制定，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，并具有普遍約束力的各類文件的總稱，包括政府規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件?！?而2011年12月，遼寧省政府出臺(tái)的《遼寧省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》（遼寧省人民政府令第269號(hào)）規(guī)定：“本辦法所稱規(guī)范性文件，是指各級(jí)人民政府及其所屬部門，依照法定權(quán)限和程序制定發(fā)布的對(duì)公民、法人和其他組織具有普遍約束力或者涉及其權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定、辦法、細(xì)則、解釋等實(shí)施對(duì)社會(huì)管理的文件。” 對(duì)比可見，各地方政府對(duì)于規(guī)范性文件的定義仍各有側(cè)重，江蘇省將規(guī)范性文件規(guī)定為將規(guī)章排除后的文件總稱，而遼寧省將規(guī)范性文件細(xì)化到各類文件名稱。本文將“規(guī)范性文件”定義為除法律法規(guī)和條例規(guī)章外具備法律效力的規(guī)范性文件，采用其狹義范圍。

通過對(duì)規(guī)范性文件概念的界定可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)范性文件具有三個(gè)基本特征：一是規(guī)范性，文件對(duì)其管轄范圍內(nèi)的人和事具有普遍約束力，并且可以反復(fù)適用；二是行政性，包括制定機(jī)關(guān)的行政性以及公文的行政性；三是外部性，如馬春生認(rèn)為，是指規(guī)范性文件中管理內(nèi)容的外部性，而不是規(guī)范性文件發(fā)布對(duì)象的外部性。[9]

（二）規(guī)范性文件清理的內(nèi)涵及分類

張開俊認(rèn)為，可以將規(guī)范性文件清理定義為由規(guī)范性文件的制定主體在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，確定其是否具有效力的活動(dòng)。從不同的角度可將規(guī)范性文件清理劃分為三種類型：一是按照清理的計(jì)劃性，可以分為定期清理和集中清理；二是按照清理的主體，可以分為政府組織的清理和政府所屬部門組織的清理；三是按照清理的范圍，可以分為專項(xiàng)清理和全面清理。[10]規(guī)范性文件清理的結(jié)果主要有三種：分別是予以保留、予以修訂和予以廢止（包括自行失效）。一般情況下，一件規(guī)范性文件只能產(chǎn)生一種清理結(jié)果。

二、國(guó)家部委、省級(jí)部門和市（縣、區(qū)）規(guī)范性文件清理的特征

為探究國(guó)家部委公布的規(guī)范性文件清理的特征，本文選取了國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委）于2016年1月公布的文件清理清單為研究樣本，其原因有三個(gè)方面：一是最新公開的一批清理清單；二是國(guó)家發(fā)改委清理的文件與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活緊密聯(lián)系，時(shí)效性比較強(qiáng)；三是國(guó)家發(fā)改委對(duì)規(guī)范性文件清理工作開展得比較早，在落實(shí)過程中凸顯出的問題也會(huì)更加明顯，易于提早發(fā)現(xiàn)并及時(shí)糾正。

為探究省級(jí)部門公布的規(guī)范性文件清理的特征，本文選取了江蘇和陜西兩省財(cái)政廳近年來的規(guī)范性文件清理清單為研究樣本。其原因在于：江蘇省是經(jīng)濟(jì)、政治等綜合實(shí)力發(fā)展得比較好的東部省份；陜西省是經(jīng)濟(jì)、文化、歷史都相當(dāng)豐富的中西部省份。

為探究市（縣、區(qū)）人民政府規(guī)范性文件清理的特征，本文選取了南京市建鄴區(qū)、浦口區(qū)、六合區(qū)這三個(gè)區(qū)作為研究樣本。其原因在于：這三個(gè)區(qū)對(duì)截止到同一時(shí)間（2014年8月31日）前，規(guī)范性文件均公布出了各自的清理清單。

（一）國(guó)家發(fā)改委規(guī)范性文件清理的特征

國(guó)家發(fā)改委于2016年1月公布的文件清理清單含有2426條清理目錄。

⒈國(guó)家發(fā)改委文件清理的結(jié)果分析。把國(guó)家發(fā)改委文件清理分為規(guī)章和規(guī)范性文件兩大類，觀察其廢止、保留和擬修改三類清理的結(jié)果，得到表1。

由表1可知，從文件清理總量來說，規(guī)范性文件遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于規(guī)章。在清理的規(guī)范性文件中，廢止數(shù)量是最龐大的，達(dá)到45.7%。在清理的規(guī)章文件中，廢止17.9%。對(duì)于規(guī)章來說，清理后保留的文件數(shù)目是最多的。

⒉國(guó)家發(fā)改委廢止規(guī)范性文件的內(nèi)容分析。把國(guó)家發(fā)改委廢止的規(guī)范性文件所涉及的主要領(lǐng)域，從價(jià)格、能源、投資和產(chǎn)業(yè)政策方面分為四大類，得到表2。

國(guó)家發(fā)改委涉及價(jià)格管理的規(guī)范性文件占廢止文件總數(shù)六成以上，成為此次規(guī)范性文件清理的主要內(nèi)容。廢止的價(jià)格管理文件主要涉及糧食、油料、棉花等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，水、電、煤、天然氣等資源能源價(jià)格，藥品和醫(yī)療服務(wù)價(jià)格，交通運(yùn)輸及通信服務(wù)價(jià)格以及行政事業(yè)性收費(fèi)等。關(guān)于價(jià)格管理文件的清理，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，政府職能不斷轉(zhuǎn)變的過程中，國(guó)家發(fā)改委承擔(dān)起了監(jiān)督者的角色，將更多的定價(jià)權(quán)逐步交由市場(chǎng)。

⒊國(guó)家發(fā)改委廢止規(guī)范性文件的年代分析。依照20世紀(jì)70-80年代、20世紀(jì)90年代、2000年至2013年、2013年至今四個(gè)階段劃分，得到表3。

國(guó)家發(fā)改委廢止規(guī)范性文件的年份主要集中在20世紀(jì)90年代至2013年間，占比達(dá)到總數(shù)的80%以上。從總體時(shí)間跨度上看，有些被廢止的規(guī)范性文件存在時(shí)間長(zhǎng)達(dá)40-50年。

⒋國(guó)家發(fā)改委廢止規(guī)范性文件的原因分析。依照國(guó)家發(fā)改委廢止規(guī)范性文件的原因類型，分為放開管制、改進(jìn)監(jiān)管措施、優(yōu)化審批流程、取消準(zhǔn)入限制以及解決文件“打架”五種，得到表4。

以上五種原因類型都體現(xiàn)出政府對(duì)自身角色的轉(zhuǎn)變，從“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”、從生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者、從管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，減少了對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，厘清了與市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)一步強(qiáng)化了社會(huì)服務(wù)職能。

⒌國(guó)家發(fā)改委廢止規(guī)范性文件的發(fā)布部門分析。依照國(guó)家發(fā)改委廢止規(guī)范性文件的發(fā)布部門，區(qū)分單部門發(fā)布和多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布兩種方式，得到表5。

從表5可以看出，在被廢止的規(guī)章、規(guī)范性文件中，只存在一個(gè)發(fā)布部門的文件占較大比重，此類文件的發(fā)布部門主要有國(guó)家計(jì)委、國(guó)家物價(jià)局、水利電力部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委以及能源部等。一些被廢止的規(guī)范性文件是由多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的，通常是以國(guó)家計(jì)委為發(fā)布主體，其他部門如財(cái)政部、鐵道部、交通部等配合，聯(lián)合的部門不固定，分布范圍比較廣，有時(shí)發(fā)布的部門高達(dá)12個(gè)之多。

⒍國(guó)家發(fā)改委廢止規(guī)范性文件的文號(hào)分析。規(guī)范性文件的文號(hào)是由機(jī)關(guān)代字、年份以及序號(hào)組成，當(dāng)出現(xiàn)多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文時(shí)，只需要標(biāo)明主辦機(jī)關(guān)的發(fā)文字號(hào)即可。且在同一個(gè)部門之下又劃分出不同單位來管理不同事務(wù)，如國(guó)家計(jì)委的文號(hào)又分為計(jì)資、計(jì)建、計(jì)投資、計(jì)基礎(chǔ)、計(jì)價(jià)格、計(jì)價(jià)管、計(jì)價(jià)費(fèi)、計(jì)調(diào)度等，從文號(hào)的編寫就可以看出發(fā)布規(guī)范性文件所涉及的大致內(nèi)容，包括價(jià)格的制定與管理、各項(xiàng)事務(wù)性收費(fèi)規(guī)定、人員調(diào)度等，參見表6。

從表6中發(fā)現(xiàn)，國(guó)家發(fā)改委所公布的規(guī)范性文件清單目錄中有很多部門現(xiàn)已不存在或被合并。如原來的鐵道部于2013年被撤銷，國(guó)家經(jīng)委于2003年被撤銷變?yōu)楝F(xiàn)在的商務(wù)部，國(guó)家計(jì)委是國(guó)家發(fā)改委的前身。機(jī)構(gòu)的整改和撤銷造成了之前發(fā)布的規(guī)章和規(guī)范性文件文體形式、文號(hào)的不規(guī)范，適用界限被模糊，有效性難以得到保障，讓市場(chǎng)主體無所適從。

（二）江蘇和陜西兩省財(cái)政廳規(guī)范性文件清理的特征

江蘇省財(cái)政廳于2015年8月24日公布了規(guī)范性文件的清理結(jié)果，確認(rèn)廢止了22件規(guī)范性文件。陜西省人民政府辦公廳于2016年5月19日公布了陜西省財(cái)政廳規(guī)范性文件清理清單，其中予以保留的共107份，需修改的規(guī)范性文件8份，廢止的規(guī)范性文件20份。由于江蘇省財(cái)政廳只公布了廢止的規(guī)范性文件，為便于比較，本文只分析江蘇和陜西兩省財(cái)政廳廢止的規(guī)范性文件。

⒈兩省財(cái)政廳廢止規(guī)范性文件的出臺(tái)時(shí)間分析。依照江蘇和陜西兩省財(cái)政廳廢止規(guī)范性文件出臺(tái)的時(shí)間，得到表7。

從兩省財(cái)政廳廢止規(guī)范性文件出臺(tái)的起止時(shí)間看，江蘇省主要集中在2004年至2014年，而陜西省主要集中在2008年至2012年。

⒉兩省財(cái)政廳廢止規(guī)范性文件的原因分析。依照江蘇和陜西兩省財(cái)政廳廢止規(guī)范性文件的原因，主要可以歸為以下幾類，參見表8。

從表8來看，原因不同，分布數(shù)量各不相同。由于文件“打架”，江蘇和陜西兩省財(cái)政廳廢止規(guī)范性文件分別占22.7%和35%；根據(jù)上級(jí)文件的變動(dòng)，江蘇和陜西兩省財(cái)政廳廢止規(guī)范性文件分別占50%和30%。

（三）南京市建鄴、六合和浦口區(qū)規(guī)范性文件清理的特征

根據(jù)建鄴、六合和浦口三個(gè)區(qū)2014年8月31日前公布的規(guī)范性文件清理清單統(tǒng)計(jì)，分別有20、58和158條。

⒈建鄴、六合和浦口三個(gè)區(qū)清理規(guī)范性文件的數(shù)量分析。依照建鄴、六合和浦口三個(gè)區(qū)清理規(guī)范性文件的結(jié)果，分為保留、修改、廢止和失效四類，得到表9。

從清理的數(shù)量來看，浦口區(qū)清理的規(guī)范性文件最多，其數(shù)量幾乎達(dá)到建鄴區(qū)總數(shù)的8倍。從清理結(jié)果的類別來看，文件保留數(shù)目占文件清理結(jié)果比重最大，三個(gè)區(qū)分別為95%、52%、73%。三個(gè)區(qū)清理結(jié)果也不盡相同，建鄴區(qū)沒有失效和需要修改的文件，六合區(qū)有14件需要修改的文件，沒有失效文件，而浦口區(qū)有18件失效文件，修改文件數(shù)目為零。

⒉建鄴、六合和浦口三個(gè)區(qū)清理規(guī)范性文件的發(fā)文責(zé)任單位分析。

由表10可見，浦口區(qū)涉及清理的責(zé)任單位多達(dá)54個(gè)，而六合區(qū)涉及清理的責(zé)任單位也接近30個(gè)，建鄴區(qū)涉及清理的責(zé)任單位數(shù)量較少，只涉及5個(gè)。其中，清理的責(zé)任單位涉及最多的是財(cái)政局、人社局和住建局，這三個(gè)單位都占據(jù)六合區(qū)和浦口區(qū)清理責(zé)任單位的前五名。

⒊建鄴、六合和浦口三個(gè)區(qū)廢止規(guī)范性文件的出臺(tái)年代分析。依照建鄴、六合和浦口三個(gè)區(qū)廢止規(guī)范性文件的出臺(tái)年份，得到下圖。

由圖可見，建鄴區(qū)廢止規(guī)范性文件發(fā)布時(shí)間集中在2012年，文件達(dá)9件；浦口區(qū)廢止規(guī)范性文件發(fā)布時(shí)間集中在2007年前后，其中，有的規(guī)范性文件存在年限長(zhǎng)達(dá)11年。建鄴、六合、浦口三個(gè)區(qū)廢止規(guī)范性文件發(fā)布時(shí)間均集中在2010年之前，分別占10%、59%、77%，時(shí)間跨度從4到11年不等，從2012年后發(fā)布的規(guī)范性文件被廢除的數(shù)量逐步下降。

三、政府各層級(jí)規(guī)范性文件清理存在的不足

（一）規(guī)范性文件清理缺乏法治化的清理機(jī)制

我國(guó)政府先后在1985年、1993年、2001年、2007年、2010年、2015年和2016年出臺(tái)了清理行政法規(guī)、規(guī)章、文件的要求。從歷次行政法規(guī)、規(guī)章、文件的清理要求看，都是以通知的形式下達(dá)，國(guó)務(wù)院各部門和各省、自治區(qū)、直轄市、較大的市人民政府多是進(jìn)行臨時(shí)性、被動(dòng)型清理。由中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院組織編寫的《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告（2015）》評(píng)估結(jié)果顯示：政府規(guī)范性文件的總體法治化水平不高，進(jìn)展緩慢。[11] 規(guī)范性文件清理缺乏法治化的清理機(jī)制，未形成規(guī)范性文件清理的制度化和規(guī)范化。

（二）規(guī)范性文件缺乏定期和即時(shí)清理的執(zhí)行約束機(jī)制

2010年10月10日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》提出，規(guī)范性文件每隔兩年進(jìn)行一次清理工作，對(duì)不符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的規(guī)范性文件，對(duì)依據(jù)缺失和相互抵觸以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)范性文件，對(duì)含有行業(yè)保護(hù)和地方保護(hù)內(nèi)容的規(guī)范性文件，符合以上三類情況的規(guī)范性文件要予以修改或者廢止，這是目前清理規(guī)范性文件具有最高法律效力的規(guī)定。到目前為止，國(guó)務(wù)院各部門以及各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府對(duì)于規(guī)范性文件的清理尚未形成較為系統(tǒng)的機(jī)制，各級(jí)各類部門和機(jī)構(gòu)清理規(guī)范性文件工作節(jié)奏和時(shí)序都各不相同，使得規(guī)范性文件清理缺少穩(wěn)定的時(shí)間預(yù)期以及可資遵守的統(tǒng)一規(guī)則，缺乏定期和即時(shí)清理的執(zhí)行約束機(jī)制。

（三）規(guī)范性文件清理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

面對(duì)大量的政府規(guī)章和規(guī)范性文件，應(yīng)該如何把握清理的標(biāo)準(zhǔn)是亟待解決的問題。如山東省規(guī)定現(xiàn)行政府規(guī)章和規(guī)范性文件內(nèi)容涉及七種情形之一的必須進(jìn)行修改、廢止或宣布失效；遼寧省提出規(guī)章、規(guī)范性文件清理的標(biāo)準(zhǔn)主要有：合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、操作性和實(shí)施效果。實(shí)際上，隨著社會(huì)的發(fā)展，規(guī)范性文件清理標(biāo)準(zhǔn)在不斷改變和擴(kuò)展，如2017年國(guó)務(wù)院提出的“放管服”改革涉及的規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作，以及浙江省開展不符合生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)要求的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件清理，都擴(kuò)展了清理范圍。但目前仍缺乏全國(guó)統(tǒng)一的、權(quán)威性的規(guī)范性文件清理標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)于規(guī)范性文件清理的程序也沒有統(tǒng)一有效的規(guī)定。

（四）規(guī)范性文件清理缺乏系統(tǒng)性和全面性

現(xiàn)實(shí)中，規(guī)范性文件清理多采取“誰制定，誰清理”的原則，由各級(jí)各類部門和機(jī)構(gòu)提出廢止、修改和繼續(xù)有效的清理意見，存在各自為戰(zhàn)的局面，缺乏系統(tǒng)性、全面性。規(guī)范性文件清理工作的業(yè)務(wù)水平有待提高，有些部門分不清哪些文件屬于規(guī)范性文件，哪些屬于內(nèi)部工作安排，增加了清理工作的難度。由于規(guī)范性文件發(fā)布形式的多樣化以及規(guī)范性文件識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)并不完全統(tǒng)一，導(dǎo)致清理工作難免存在疏漏。由于受人力、物力條件的限制，使得規(guī)范性文件清理工作更多地局限在是否符合上位法的合法性審查上，對(duì)文件的實(shí)際執(zhí)行效果缺乏實(shí)證調(diào)查評(píng)估，規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估措施未能在規(guī)范性文件清理中得到有效運(yùn)用。地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件存在“故意放水”、降低標(biāo)準(zhǔn)、清理不徹底、管控不嚴(yán)等問題。

（五）規(guī)范性文件清理缺乏公眾參與和監(jiān)督

在各級(jí)政府公布的規(guī)范性文件清理清單中，存在公開內(nèi)容不全、公開渠道有限、公開形式單一等問題。首先，文件目錄只是按照發(fā)布時(shí)間進(jìn)行排列，不利于企業(yè)和個(gè)人針對(duì)自身的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行查詢。其次，清單中只有文件名、文號(hào)、發(fā)布時(shí)間和發(fā)布部門四個(gè)分類，并未對(duì)文件被廢止、保留或修改的原因予以說明。第三，在政府開展文件清理工作的整個(gè)過程中，公眾作為最直接的受益者，參與度非常低，這種“高相關(guān)，低參與”的現(xiàn)象在地方規(guī)范性文件清理過程中也是很普遍的。公眾發(fā)現(xiàn)“問題文件”并向政府法制機(jī)構(gòu)投訴的寥寥無幾，相關(guān)政府部門很難聽取到公眾對(duì)于清理結(jié)果的意見和建議，從而無法將公眾的意見和建議補(bǔ)充到后續(xù)清理工作中。

四、完善政府規(guī)范性文件清理制度的建議

（一）建立健全已出臺(tái)規(guī)范性文件定時(shí)與即時(shí)清理相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制

為了確保已出臺(tái)規(guī)范性文件清理工作的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，應(yīng)該建立健全針對(duì)已出臺(tái)規(guī)范性文件定時(shí)清理與即時(shí)清理相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制。第一，政府各級(jí)各類部門和機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)已出臺(tái)規(guī)范性文件每隔兩年進(jìn)行一次清理工作。第二，政府各級(jí)各類部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循“依法、及時(shí)、公開、有序”的原則，一旦發(fā)現(xiàn)已出臺(tái)規(guī)范性文件在適用范圍內(nèi)有新的上位依據(jù)發(fā)布實(shí)施或者現(xiàn)行依據(jù)有修改、廢止、宣布失效等情形的，就應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)即時(shí)清理程序。及時(shí)有效地對(duì)已出臺(tái)規(guī)范性文件進(jìn)行清理，著力提高已出臺(tái)規(guī)范性文件清理工作的效率和質(zhì)量，保證已出臺(tái)規(guī)范性文件的合法性和協(xié)調(diào)性。第三，把新出臺(tái)規(guī)范性文件備案審查與已出臺(tái)規(guī)范性文件清理工作進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，對(duì)現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件加強(qiáng)跟蹤審查，將審查意見貫徹到已出臺(tái)的規(guī)范性文件清理中，使得文件審查與清理工作更加緊密地結(jié)合起來，切實(shí)有效地做好規(guī)范性文件的立改廢工作。

（二）建立健全新出臺(tái)規(guī)范性文件的法治化機(jī)制

政府規(guī)范性文件是實(shí)施行政管理的重要抓手，其數(shù)量多、使用范圍廣，且具有反復(fù)適用性和普遍約束力，對(duì)公眾權(quán)益影響大，將其納入法治化軌道有助于推進(jìn)法治政府建設(shè)。第一，建立新出臺(tái)規(guī)范性文件備案審查制度。制定和完善規(guī)范性文件備案審查條例，從規(guī)范性文件制定主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容、形式等方面作出規(guī)定和要求。按照新出臺(tái)規(guī)范性文件“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行新出臺(tái)規(guī)范性文件備案審查制度。第二，全面實(shí)行新出臺(tái)規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布的“三統(tǒng)一”制度。要把實(shí)行新出臺(tái)規(guī)范性文件的“三統(tǒng)一”制度作為建設(shè)法治政府的重要任務(wù)來抓，為此，可以將其貫徹落實(shí)情況作為年度依法行政考評(píng)的內(nèi)容，以切實(shí)有效推進(jìn)規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度的實(shí)行。第三，建立新出臺(tái)規(guī)范性文件效力動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，發(fā)布實(shí)施的規(guī)范性文件均應(yīng)注明有效期。規(guī)范性文件的有效期自施行之日起不得超過五年，標(biāo)注“暫行”“試行”的規(guī)范性文件的有效期不得超過兩年，規(guī)范性文件有效期滿將自動(dòng)失效。規(guī)范性文件有效期屆滿前，起草單位認(rèn)為仍需繼續(xù)執(zhí)行的規(guī)范性文件，應(yīng)由制定機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估并按照規(guī)定程序重新制定。

（三）建立各級(jí)政府規(guī)范性文件信息集成平臺(tái)系統(tǒng)

針對(duì)目前各級(jí)政府部門已出臺(tái)規(guī)范性文件信息分散、不利于公開和分享的狀況，應(yīng)逐步構(gòu)建統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)更新、公開共享、權(quán)威發(fā)布的規(guī)范性文件信息目錄系統(tǒng)。國(guó)家、省、市（縣、區(qū)）不同層級(jí)政府作為規(guī)范性文件信息集成系統(tǒng)的第一責(zé)任人，應(yīng)構(gòu)建分類科學(xué)、集中規(guī)范、共享共用的全平臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)范性文件信息集成系統(tǒng)。規(guī)范性文件信息目錄系統(tǒng)就制定機(jī)關(guān)、文件名稱、文號(hào)、起草單位、施行日期、有效期限、效力狀態(tài)等文件屬性進(jìn)行采集，并就規(guī)范性文件信息目錄實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一分類、統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、統(tǒng)一調(diào)用、統(tǒng)一監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)信息、服務(wù)和互動(dòng)資源的集中與共享。將規(guī)范性文件信息目錄系統(tǒng)在各級(jí)政府門戶網(wǎng)站統(tǒng)一公開，接受公眾參與和監(jiān)督，同時(shí)可以讓公眾查詢檢索。

【參考文獻(xiàn)】

[1]張歸.淺談規(guī)范性文件制定工作中存在的問題及對(duì)策[J].才智，2013，（27）：15-17.

[2]黃金榮. “規(guī)范性文件”的法律界定及其效力[J].法學(xué)，2014，（07）：10-20.

[3]李玉.地方性法規(guī)清理制度的構(gòu)建和完善—以上海市地方性法規(guī)中行政強(qiáng)制內(nèi)容的清理為例[J].東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013，（S1）：101-105.

[4]王娟娟.行政規(guī)范性文件定期清理制度淺議[J].法治社會(huì)，2009，（09）：258-258.

[5]武芳.論行政規(guī)范性文件的監(jiān)督途徑[J].湖北工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（01）：96-103.

[6]林立氣.淺談行政規(guī)范性文件的監(jiān)督[J].寧德師專學(xué)報(bào)，2009，（04）：52-57.

[7]李敦智.規(guī)范性文件的概念及制度建設(shè)[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011，（14）：183-185.

[8]盧建華.我國(guó)規(guī)范性文件備案審查地方立法的若干缺陷及其完善[J].行政論壇，2008，（04）：67-70.

[9]馬春生.規(guī)章和規(guī)范性文件清理的理論與實(shí)踐[J].政府法制工作簡(jiǎn)報(bào)，2010，（13）：15.

[10]張開俊.行政規(guī)范性文件的清理制度[D].蘇州大學(xué)碩士論文，2012.

[11]中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院.中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告2015[M].法律出版社，2015.

（責(zé)任編輯：劉 鵬）

The Characteristics and Governance of Government

Normative Documents Cleaning

——Take State Ministries，Provincial Departments and Cities

（Counties and Districts） as an Example

Yue Hongjiang

Abstract：The clearance of normative documents is an important manifestation of the government's transformation of functions and decentralization.Cleaning up government normative documents is not only helpful to optimize the legal system environment of administration by law and promote the construction of a government ruled by law，but also can effectively improve the efficiency of government administration and bring convenience to public life.This paper expounds the concept，basic characteristics and the connotation and classification of government normative documents around the cleaning up of government normative documents.The National Development and Reform Commission，the Finance Department of Jiangsu Province and Shaanxi Province，Jianye District，Liuhe District and Pukou District of Nanjing City are taken as research samples to analyze their normative documents.Clean up the list and carry out text data statistics on the list，summarize the quantitative characteristics of the list of government normative documents，find out the shortcomings，and then put forward suggestions for improving the system of cleaning up normative documents.

Key words：normative documents；normative documents cleaning system；rule of law government