政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)
——以山東財(cái)經(jīng)大學(xué)萊蕪校區(qū)PPP項(xiàng)目為例

王浩之

（山東省萊蕪市財(cái)政局，山東 萊蕪 271100）

山東財(cái)經(jīng)大學(xué)萊蕪校區(qū)PPP項(xiàng)目為第三批中央財(cái)政PPP示范項(xiàng)目，該項(xiàng)目由萊蕪市城市建設(shè)投資服務(wù)中心負(fù)責(zé)運(yùn)作，采取BTO（建設(shè)—移交—運(yùn)營(yíng)）+EPC（施工總承包）運(yùn)作方式。項(xiàng)目總投資88 000萬(wàn)元，包括建設(shè)教學(xué)樓4.8萬(wàn)平方米、辦公樓0.8萬(wàn)平方米、圖書(shū)館組團(tuán)4萬(wàn)平方米、宿舍食堂4萬(wàn)平方米、創(chuàng)業(yè)中心0.7萬(wàn)平方米及部分配套工程等，項(xiàng)目建成后能夠滿足10 000名學(xué)生的教學(xué)和生活需求。

一、萊蕪校區(qū)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式

萊蕪市城市建設(shè)投資服務(wù)中心經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)方式選定社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方與萊蕪市城市建設(shè)投資控股有限公司（以下簡(jiǎn)稱城投公司）共同成立PPP項(xiàng)目公司（以下簡(jiǎn)稱SPV公司）。注冊(cè)資本1.4億元。其中，城投公司出資1 000萬(wàn)元，股權(quán)比例為7.1%；社會(huì)資本出資1.3億元，股權(quán)比例為92.9%。城投公司不參與SPV公司的分紅，不參與SPV公司的日常經(jīng)營(yíng)管理，并不為SPV公司的融資提供任何形式的擔(dān)保，但對(duì)SPV公司享有監(jiān)督權(quán)，以及對(duì)重大事項(xiàng)決策持有否決權(quán)。市政府授予SPV公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。在12年的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，市政府和山財(cái)大萊蕪校區(qū)根據(jù)對(duì)SPV公司的履約考核情況，支付可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效服務(wù)費(fèi)，期限屆滿，SPV公司將物業(yè)、維護(hù)等運(yùn)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給山東財(cái)經(jīng)大學(xué)萊蕪校區(qū)。

二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)

（一）績(jī)效考核指標(biāo)

1.可用性績(jī)效指標(biāo)。校區(qū)工程考核指標(biāo)包括：建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；工程質(zhì)量等級(jí)評(píng)定達(dá)到合格以上，驗(yàn)收合格；建設(shè)工期不超過(guò)兩年，以開(kāi)工日起計(jì)；安全文明施工與環(huán)境保護(hù)經(jīng)相關(guān)部門(mén)考核達(dá)到預(yù)期指標(biāo)，滿足教學(xué)、住宿、生活等需要。

2.運(yùn)營(yíng)維護(hù)指標(biāo)。設(shè)立樓宇服務(wù)、校園服務(wù)、能源管理、工勤服務(wù)等四個(gè)指標(biāo)，賦予不同的權(quán)重分值，組織政府、校方、學(xué)生代表以及專業(yè)人員組成考核組，進(jìn)行考核打分，作為支付運(yùn)維費(fèi)用的依據(jù)。

3.調(diào)價(jià)機(jī)制。政府支付的可用性付費(fèi)僅調(diào)整工程決算與投標(biāo)報(bào)價(jià)的差額部分，并在決算批復(fù)下達(dá)的次年進(jìn)行，其他年份均按照中標(biāo)人的每年可用性付費(fèi)報(bào)價(jià)金額支付，不做調(diào)整。運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)將根據(jù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)期間的通貨膨脹等情況根據(jù)設(shè)定的調(diào)價(jià)公式進(jìn)行調(diào)整，調(diào)價(jià)周期為三年。

（二）財(cái)政支出責(zé)任確定

萊蕪校區(qū)PPP模式本身并不具備向最終用戶收費(fèi)的機(jī)制，屬“政府付費(fèi)”類PPP項(xiàng)目，采取“可用性和績(jī)效付費(fèi)”模式。可用性付費(fèi)包括SPV公司為項(xiàng)目建設(shè)所籌集的債務(wù)本金與財(cái)務(wù)費(fèi)用、稅費(fèi)以及社會(huì)資本方所投入項(xiàng)目公司的股本和股權(quán)投資收益。原則上項(xiàng)目投資回報(bào)率不高于8%。除去建設(shè)期利息外，在10年經(jīng)營(yíng)期內(nèi)共計(jì)獲得的政府支付的使用性付費(fèi)上限為98 360萬(wàn)元，由政府每年等額支付，建設(shè)期利息由政府據(jù)實(shí)支付。運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)包括本項(xiàng)目范圍內(nèi)的運(yùn)營(yíng)維養(yǎng)成本、稅費(fèi)及必要的合理回報(bào)，政府支付的年度運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效服務(wù)費(fèi)的上限為200萬(wàn)元。市政府每年向項(xiàng)目公司支付可用性付費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)，作為項(xiàng)目投資回報(bào)。

（三）財(cái)政支出的成效

1.發(fā)揮政府資金的撬動(dòng)作用，減輕了財(cái)政資金的支出壓力。政府出資1 000萬(wàn)元，社會(huì)資本需要投入股權(quán)1.3億元，債務(wù)資金5.3億元，投入校區(qū)工程建設(shè)，政府出資和社會(huì)資本的出資比例為1∶66，政府資金的杠桿撬動(dòng)作用非常明顯。通過(guò)PPP模式，引進(jìn)社會(huì)資本，由社會(huì)資本先期投資建設(shè)，在今后12年內(nèi)，政府分期向社會(huì)資本支付資金，拉長(zhǎng)了資金支付時(shí)間，減輕了政府財(cái)政資金支付壓力。

2.充分發(fā)揮央企優(yōu)勢(shì)，確保校區(qū)建設(shè)工期和質(zhì)量。中國(guó)核工業(yè)華興建設(shè)有限公司是隸屬于中國(guó)核工業(yè)建設(shè)集團(tuán)公司的國(guó)有大型綜合性建筑承包商和建筑服務(wù)商，擁有房屋建筑施工總承包特級(jí)資格，在山財(cái)大萊蕪校區(qū)工期緊、質(zhì)量要求高的情況下，能夠充分發(fā)揮央企技術(shù)、管理、資源整合等優(yōu)勢(shì)，為山財(cái)大萊蕪校區(qū)的如期完工創(chuàng)造了有利條件。

3.創(chuàng)新公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式。目前山財(cái)大萊蕪校區(qū)PPP項(xiàng)目完成了物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受論證，并通過(guò)了財(cái)政部門(mén)的論證評(píng)估和批復(fù)。實(shí)施方案交易架構(gòu)合理、風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、合同邊界清晰，通過(guò)了政府審批。資格預(yù)審、采購(gòu)過(guò)程完整、規(guī)范、嚴(yán)密，嚴(yán)格按照財(cái)政部PPP操作指南運(yùn)作。該P(yáng)PP項(xiàng)目被財(cái)政部評(píng)為全國(guó)PPP示范項(xiàng)目，不僅為我市爭(zhēng)得了榮譽(yù)，也為今后公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)樹(shù)立了典范。

4.成功運(yùn)作PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化?！吧截?cái)大萊蕪校區(qū)PPP資產(chǎn)支持證券”已在上海證券交易所掛牌交易，成為山東省第一個(gè)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化項(xiàng)目。該計(jì)劃于2017年7月啟動(dòng)，歷時(shí)6個(gè)月。2018年1月2日由上海證券交易所正式批復(fù)無(wú)異議函。2018年4月26日，募集資金6.7億元，其中，優(yōu)先級(jí)10檔，規(guī)模合計(jì)6.37億元，AAA評(píng)級(jí)，由民生銀行認(rèn)購(gòu)；次級(jí)檔0.33億元，由SPV公司認(rèn)購(gòu)。2018年5月30日，在上交所正式掛牌交易。該P(yáng)PP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化填補(bǔ)了PPP領(lǐng)域國(guó)內(nèi)高等院校ABS產(chǎn)品的空白。

資產(chǎn)證券化項(xiàng)目成功發(fā)行后，提升項(xiàng)目資產(chǎn)的流動(dòng)性，解決社會(huì)資本方資金被長(zhǎng)期占用、周轉(zhuǎn)效率低的問(wèn)題，為社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)了再投資提供便利條件，也將進(jìn)一步提振社會(huì)資本對(duì)萊蕪市PPP項(xiàng)目投資的信心，加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目的落地速度，吸引更多的社會(huì)投資方參與PPP項(xiàng)目。

三、啟示和建議

對(duì)于政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目，政府方和社會(huì)公眾對(duì)于建設(shè)期的績(jī)效評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)重視程度不夠，而是更加關(guān)注項(xiàng)目建成后的綜合效益，把著眼點(diǎn)放在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和維護(hù)期。因此，對(duì)推進(jìn)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效管理提出如下建議：

（一）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效管理研究

PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交都涉及財(cái)政資金的支出，在總體規(guī)劃、項(xiàng)目立項(xiàng)、可研論證階段到設(shè)計(jì)階段等前期工作階段進(jìn)行績(jī)效管理，促進(jìn)項(xiàng)目的科學(xué)決策和有效實(shí)施；到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)期間的中期評(píng)估以及項(xiàng)目移交或提前終止后的后評(píng)價(jià)階段。評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)及時(shí)反饋給項(xiàng)目利益相關(guān)方，作為政府加大支持、完善監(jiān)管、調(diào)整PPP相關(guān)制度體系的依據(jù)，以提高政府投資決策水平和投資效益，同時(shí)激勵(lì)社會(huì)資本不斷提升管理，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，提高服務(wù)水平。

（二）聯(lián)合各行業(yè)主管部門(mén)共同編制行業(yè)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作指引和實(shí)施辦法

財(cái)政部門(mén)應(yīng)積極聯(lián)合發(fā)改、建設(shè)、審計(jì)等行業(yè)主管部門(mén)，共同編制行業(yè)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作指引。充分發(fā)揮和結(jié)合各行業(yè)特點(diǎn)、技術(shù)規(guī)范和適用法律法規(guī)，編制體系完整、指標(biāo)相關(guān)性高、操作性強(qiáng)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作指引，方便PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展，便于社會(huì)資本方對(duì)照評(píng)價(jià)指標(biāo)改善管理，提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，實(shí)質(zhì)性提升PPP項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效管理水平。

（三）充分發(fā)揮專家?guī)旌妥稍儥C(jī)構(gòu)庫(kù)作用

PPP專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)覆蓋了法律、財(cái)務(wù)、工程咨詢、工程技術(shù)等各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，且隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展和社會(huì)分工的不斷細(xì)化，中介機(jī)構(gòu)在不同專業(yè)領(lǐng)域形成了自身核心競(jìng)爭(zhēng)力，這些豐富的智力資源必將推動(dòng)PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理更加科學(xué)化、規(guī)范化和體系化。

（四）強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)情況，進(jìn)一步完善以信息公開(kāi)、結(jié)果通報(bào)、與預(yù)算掛鉤、完善管理為主要內(nèi)容的結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。結(jié)合年度預(yù)算編制，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為資金分配的重要因素，充分體現(xiàn)績(jī)效導(dǎo)向。

（五）嚴(yán)格落實(shí)政府的履約責(zé)任

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)后，將PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，并及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，有利于增強(qiáng)地方政府的履約意識(shí)，提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。