方新兵 代杰 李朝進
依據(jù)2017年西藏統(tǒng)計公報,年末公路總通車?yán)锍踢_(dá)到89343公里,比上年增加7246公里。全年客運周轉(zhuǎn)量1068908.01萬人公里,增長31.7%,其中:公路運輸266614.00萬人公里,增長12.3%;全年貨運周轉(zhuǎn)量1380516.12萬噸公里,增長9.8%,其中:公路運輸1058247.00萬噸公里,增長12.0%。可見,隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,人們對交通運輸需求日益增長,道路運輸行業(yè)逐漸占據(jù)主體地位,而與之相聯(lián)的道路運輸安全可謂一項系統(tǒng)工程,與人、車、路、環(huán)境、管理等諸多要素密不可分。它直接關(guān)乎人民群眾生命財產(chǎn)、關(guān)乎改革發(fā)展穩(wěn)定大局、關(guān)乎城市健康有序運行、關(guān)乎黨和政府聲譽形象。當(dāng)前做好監(jiān)管對于保障改善民生具有十分重要的經(jīng)濟社會意義,因此,道路運輸行業(yè)管理部門須有針對性研究分析安全成因、開展安全隱患排查、制定可行整改措施,積極創(chuàng)新優(yōu)質(zhì)的服務(wù)理念、探索有效的監(jiān)管模式、打造科學(xué)的治理格局,最大限度地保障西藏道路運輸安全、便捷、通暢,努力實現(xiàn)“人便于行、貨暢其流”終極目標(biāo)。
西藏位于祖國西南邊陲,平均海拔4000m以上,南隔喜馬拉雅山脈與印度、尼泊爾、錫金、不丹、緬甸等國接壤,北部和東部與新疆、青海、四川、云南等省區(qū)為鄰,占地面積120多萬km2。2017年年末全區(qū)常住人口總數(shù)為337.15萬人,比上年凈增加6.61萬人,流動人口總數(shù)為38.9萬人,其中:城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?0.9%;鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?9.1%??傮w而言,西藏幅員遼闊、地廣人稀、居住分散,人口密度僅為2.8人/km2,帶有明顯“地緣性”特點,人口流動規(guī)模相對較小。依托以拉薩為中心,以青藏、川藏等國省干線公路、專用公路和農(nóng)村公路為基礎(chǔ),輻射西藏中部、東部、西部三個經(jīng)濟區(qū)的公路網(wǎng),初步形成農(nóng)村客運連接城鄉(xiāng),城市公交、出租汽車加快發(fā)展,為公眾提供出行服務(wù)的道路運輸網(wǎng)絡(luò)雛形。由于西藏新型城鎮(zhèn)化步伐加快,導(dǎo)致農(nóng)牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集,促使交通運輸需求穩(wěn)定增長并呈現(xiàn)多樣化趨勢,供需平衡將被打破,道路運輸行業(yè)安全生產(chǎn)必然面臨嚴(yán)峻考驗(相關(guān)數(shù)據(jù)見表1)。
表1:全區(qū)道路客貨運市場基本情況統(tǒng)計表(數(shù)據(jù)截止至2017年初)
另外,全區(qū)道路運輸輔助業(yè)中駕駛員培訓(xùn)企業(yè)50家,從業(yè)人員976人;機動車維修企業(yè)2138家,從業(yè)人員9699人;汽車租賃企業(yè)16家,租賃汽車208輛。據(jù)統(tǒng)計,2015-2017年,近三年全區(qū)交通事故數(shù)20起,交通事故死亡人數(shù)39人,較上段同比下降62%,總體呈現(xiàn)平穩(wěn)下降趨勢(情況分析對比見表2)。
表2:全區(qū)道路運輸事故情況分析對比表(分三個時間段)
從客觀上講,西藏道路運輸安全基礎(chǔ)設(shè)施較之前有了很大改觀:體制機制進一步理順、主體責(zé)任進一步明確、安全意識進一步加強、科技監(jiān)管進一步推廣、安全形勢進一步好轉(zhuǎn),但由于歷史欠帳等因素,導(dǎo)致影響道路運輸安全的諸多問題不同程度依然存在,下面結(jié)合相關(guān)問題予以成因分析:
(一)道路建設(shè)等級不達(dá)標(biāo),在機制上存在明顯短板。西藏是國家唯一的省級貧困集中連片地區(qū),截至目前,摘帽和達(dá)到摘帽標(biāo)準(zhǔn)的縣區(qū)占74個縣區(qū)總數(shù)的40%,預(yù)計2020年全部脫貧摘帽。可見,全區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平還相對滯后,本身還有歷史欠帳,加之特殊的地質(zhì)地理環(huán)境,總體而言,全區(qū)現(xiàn)有低等級通車公路占比略高,公路沿線地質(zhì)災(zāi)害隱患路段多,危險部位安全保護設(shè)施少等情況較為普遍,尤其是受建設(shè)資金所限,自設(shè)計初期開始,道路建設(shè)長期以來“重主體,輕附屬”的做法,造成現(xiàn)有道路沿線交通安全設(shè)施欠缺,導(dǎo)致給道路運輸安全管理必然帶來挑戰(zhàn)。再者現(xiàn)行的《公路交通安全設(shè)施設(shè)計細(xì)則》,對于地形地貌復(fù)雜、高原地區(qū)交通安全設(shè)施設(shè)計缺乏針對性:主要涉及高原折減、主動引導(dǎo)、被動防護等。
(二)站場配套設(shè)施不到位,在源頭上缺乏有效管理。事實上,全區(qū)所轄大多數(shù)縣區(qū)經(jīng)濟尚欠發(fā)達(dá),配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足。以山南市為例,全市現(xiàn)有二級(市)客運站2個,三級(縣)客運站12個,四級、五級(鄉(xiāng)鎮(zhèn))客運站11個,目前全市除1個二級客運站安全設(shè)施配套到位外,其余客運站配套設(shè)施均不符合規(guī)范要求,三級(縣)客運站均未配備安檢機,大多數(shù)客運站連手持安檢探測儀也沒有,甚至還有個別縣級客運站有站無場(停車場),四級以下(鄉(xiāng)鎮(zhèn))客運站的情況可想而知;抽查部分客運站,封閉式管理不嚴(yán),車輛、人員隨意進出;全市客運聯(lián)網(wǎng)售票皆未實現(xiàn),采取傳統(tǒng)手工撕票,也就無從實名售票、驗票;發(fā)車前也沒有播放安全告知片,“三不進站、六不出站”成了空談,源頭管理存在明顯隱患。
(三)道路養(yǎng)護保障不及時,在管理上水平相對較低。就全區(qū)整體情況而言,各公路分局、養(yǎng)護段嚴(yán)重缺編的同時,由于投入經(jīng)費受限,養(yǎng)護工程機械和專業(yè)技術(shù)人員短缺,普遍存在國道、省道養(yǎng)護管理能力相對比較弱,而縣、鄉(xiāng)道農(nóng)村公路均交由地方管養(yǎng),其管養(yǎng)水平更差,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:其一,道路養(yǎng)護未能實現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化及常態(tài)化,尤其是農(nóng)村公路、邊防公路,很多路段均缺乏固定養(yǎng)護人員,往往都是依據(jù)實際情況臨時安排養(yǎng)護,一旦資金缺乏,養(yǎng)護也就成為空話;其二,路政執(zhí)法人員編制較少,且人員能力素質(zhì)、執(zhí)法力度手段非常受限,超限超載導(dǎo)致道路損毀時有發(fā)生,更加難以及時修復(fù);其三,由于養(yǎng)護專業(yè)技術(shù)人才的短缺,難以及時有效推廣應(yīng)用道路養(yǎng)護新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備等。
(四)安全監(jiān)管責(zé)任不清晰,在執(zhí)行上疲于應(yīng)付交差。當(dāng)前,部省(區(qū))市縣四級道路運輸安全管理體制已經(jīng)基本形成,跨部門的工作協(xié)調(diào)與信息共享機制也初步建立。但具體到落實層面,即地方與部門、部門與系統(tǒng)之間的安全管理責(zé)任邊界仍然不夠清晰,暴露出政府監(jiān)管能力與監(jiān)管責(zé)任尚不相匹配等問題;其次作為行業(yè)管理部門雖然制訂了一些安全管理規(guī)章制度,下發(fā)了一系列專項活動整治方案等,但抓督辦落實還不夠,以會議落實會議,以文件落實文件的現(xiàn)象不同程度存在;再者作為企業(yè)履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任不到位,對安全生產(chǎn)重視不夠,未處理好安全與發(fā)展,效益與投入的關(guān)系,在安全教育、技術(shù)保障、車輛維護、人員配備等方面存在一些問題。一旦發(fā)生道路交通事故,就會相互推諉扯皮,造成不良影響。
(五)交通科技手段不先進,在技防上沒有發(fā)揮優(yōu)勢。道路運輸安全是運輸車輛在路上的安全,是一個動態(tài)的過程,單純依靠傳統(tǒng)的人盯人、人盯車是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須依托現(xiàn)代科技,不斷創(chuàng)新管理的方式和手段。為此,早在2009年,交通運輸部就建成了全國重點營運車輛聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控系統(tǒng),而目前全區(qū)應(yīng)用聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控系統(tǒng)對道路運輸車輛實施動態(tài)監(jiān)控還相對遲緩,四級運政協(xié)同系統(tǒng)無法有效發(fā)揮科技優(yōu)勢。尤其作為道路運輸安全監(jiān)管的關(guān)鍵,即“兩客一?!避囕v,其監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)還不夠健全,相關(guān)制度也不夠完善,車輛上線率也不夠高,對現(xiàn)有平臺預(yù)警的相關(guān)違紀(jì)(違法)違規(guī)行為只是偶爾通報一下監(jiān)測的基本情況,也沒有采取果斷有力的處罰措施,更無法有效運用兩類五種形態(tài)處理動態(tài)監(jiān)控“四雙眼睛”發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為。
(六)開展教育培訓(xùn)不經(jīng)常,在思想上容易麻痹松懈。道路運輸安全監(jiān)管與客運、貨運、維修及駕培等相關(guān)業(yè)務(wù)管理工作密不可分,其管理干部素質(zhì)如何,直接關(guān)系著安全生產(chǎn)的方方面面。從目前情況來看,雖然道路運輸安全監(jiān)管隊伍不斷加強,從業(yè)人員素質(zhì)不斷提升,但全區(qū)監(jiān)管隊伍和從業(yè)人員素質(zhì)總體仍然薄弱,尤其是危險品運輸?shù)谋O(jiān)管能力非常薄弱,數(shù)量和能力難以滿足行業(yè)發(fā)展要求。具體表現(xiàn)在:管理部門與運輸企業(yè)安全教育培訓(xùn)計劃落實不嚴(yán)格,有些計劃停留在紙面上,滿足于應(yīng)付督導(dǎo)檢查;即使培訓(xùn)了,也只是重培訓(xùn)過程,輕培訓(xùn)考核,更多流于形式;運輸企業(yè)安全獎懲機制不完善,在市場準(zhǔn)入、資源配置、安全監(jiān)管方面,未與企業(yè)的安全狀況有效掛勾,導(dǎo)致運輸企業(yè)主動抓安全生產(chǎn)的積極性普遍不夠高等方面。
作為邊疆民族地區(qū)的西藏,其獨特的地理位置、復(fù)雜的氣候特征、惡劣的自然條件,讓道路運輸安全形勢更為嚴(yán)峻。面臨新形勢新任務(wù)新要求,如何加強道路運輸安全監(jiān)管、提升綜合治理能力、改善運輸服務(wù)水平是亟待解決的難題。筆者作為一名援藏干部,結(jié)合援藏體會就破解難題提出一些有益的應(yīng)對之策。
一要重視配置好“人力”,牢固樹立安全至上理念。習(xí)近平總書記指出,“人命關(guān)天,發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線?!卑踩前l(fā)展的前提,發(fā)展是安全的保障,必須將安全理念貫穿生產(chǎn)的全過程,這是新時期安全生產(chǎn)工作的根本遵循。事實上,全區(qū)交通工程正處于大發(fā)展大建設(shè)時期,必須消除“重生產(chǎn)輕安全”的思想苗頭和不良傾向。堅持落實好“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”等重要批示指示,把學(xué)習(xí)宣傳貫徹《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》作為一項重要政治任務(wù),確保安全生產(chǎn)責(zé)任制入耳入腦入心,切實形成全區(qū)上下抓落實的政治自覺和行動自覺。綜上所述,安全工作必須是“一把手”工程,“關(guān)鍵的少數(shù)”重視了,自上而下、分解責(zé)任、層層傳導(dǎo)的格局才能形成,安全工作自然就會在建章立制、真抓實干、末端落實上下功夫。與此同時,各運輸企業(yè)務(wù)必抓住“關(guān)鍵的少數(shù)”,完善安全管理責(zé)任體系,不斷加強安全生產(chǎn)宣傳教育力度,強化事故隱患排查,開展駕駛員技能比武、績效考核和信用評價等。
二要合理調(diào)劑好“財力”,保障安全經(jīng)費正常投入。由于高原山區(qū)道路環(huán)境具有特殊性,會對人的生理、心理造成一定的影響,會反應(yīng)到駕駛行為上,進而影響到行車安全。因此,行業(yè)管理部門應(yīng)充分發(fā)揮交通安全設(shè)施應(yīng)有的作用,在參照國家現(xiàn)有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,綜合地形、地貌、海拔、線形等有可能對車輛和駕駛員造成影響的因素,加大安全設(shè)施的經(jīng)費投入,對安全設(shè)施的配置予以優(yōu)化。事實證明,合理配置安全及配套設(shè)施能有效降低駕駛員的心理反應(yīng),減少道路交通事故。諸如:設(shè)置良好的線性誘導(dǎo)設(shè)施,保持駕駛員的良好視距;高原長平直線路段設(shè)計道路人文景觀,提供刺激眼球色彩參照物;路肩安裝隆聲帶、路面噴涂視覺減速振蕩標(biāo)線,可防范疲勞、主動減速;農(nóng)牧區(qū)適當(dāng)位置預(yù)留放牧通道,避免橫向干擾和碰撞。另外,還可在行政村就近路邊(口)規(guī)劃新建具有地域特色的候車棚(亭),既方便群眾乘車,也不失為一道靚麗風(fēng)景;在特長大縱坡設(shè)置冷卻(降溫)池或加水處,避免輪胎起火;適當(dāng)設(shè)置避險車道,有效遏制交通事故;協(xié)調(diào)推進停車區(qū)和沿線通訊基站建設(shè),公布12328交通服務(wù)監(jiān)督熱線和施救電話等。
一要突出緊盯好“人頭”,確保核心要素不落空。抓好“人頭”就是抓從業(yè)人員的素質(zhì)提升、教育培訓(xùn)、從業(yè)資格等。道路運輸安全管控的經(jīng)驗,就是“人頭”順了,“車頭”自然也順了。研究資料顯示,由于駕駛員本身原因而發(fā)生的高原地區(qū)道路交通事故是主要原因(見圖1)。可見,構(gòu)成道路交通安全與否的諸多矛盾與因素中,人是第一要素,也是產(chǎn)生這些矛盾與解決這些矛盾的關(guān)鍵所在。把駕駛員“人頭”這個軟件抓緊抓好,道路運輸安全才能抓出實效而不至于空談。這就要求緊緊抓住道路運輸安全核心要素,也就是“人”,要在提高營運駕駛員素質(zhì)上下功夫。具體而言:其一嚴(yán)格從業(yè)人員崗位培訓(xùn)。突出培養(yǎng)營運駕駛員安全駕駛、文明行車意識,落實好夜間、復(fù)雜路況、應(yīng)急處置等技能考試要求。其二狠抓從業(yè)人員繼續(xù)教育。開發(fā)應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育平臺,以案例警示教育、安全應(yīng)急駕駛為主要內(nèi)容,扎實開展客貨運駕駛員繼續(xù)教育,進一步提升從業(yè)人員安全意識和應(yīng)急能力。其三健全完善從業(yè)人員誠信考核。健全完善營運駕駛員從業(yè)誠信考核制度,對其從業(yè)行為實施監(jiān)管;研究營運駕駛員退出機制和“黑名單”制度。
圖1:高原地區(qū)道路交通事故成因分析圖(n=986起)
二要全面嚴(yán)查好“車頭”,確保基本要素不帶病。如果說抓“人頭”是一項軟件工程,那么大力抓“車頭”則是一項硬件工程,兩者缺一不可。抓“車頭”,即要求對營運車輛的日常例檢、車輛維護、任務(wù)來源實施嚴(yán)格的檢查,發(fā)現(xiàn)不符合行業(yè)管理要求的責(zé)令立即整改,消除安全隱患。事實上,我國道路運輸車輛存在穩(wěn)定性差、結(jié)構(gòu)強度不足、制動效果差、超載能力強等安全技術(shù)問題,這些問題是引發(fā)重特大道路交通事故的重要原因。全面提升“車頭”的本質(zhì)安全,對于保障道路運輸安全具有重要作用。具體措施如下:一是堅決按“兩檢合一”要求適時開展綜合性能檢測和安全性能檢測;二是嚴(yán)格實施營運客車類型等級評定和貨運車輛推薦車型制度;三是強化營運車輛維護保養(yǎng)和檢測管理;四是加大貨車非法改裝行為打擊力度;五是從源頭預(yù)防和遏制貨車違法超限超載行為;六是加大ABS、ESP、輪胎胎壓監(jiān)測等先進裝置的應(yīng)用推廣;七是全面普及乘客座椅安全帶的安裝使用;八是鼓勵12噸以上貨車裝備液力緩速器或其他輔助裝置等。通過提升“車頭”的主動安全性和被動安全性后,能有效預(yù)防道路交通事故的發(fā)生。
(三)從預(yù)防風(fēng)險上抓“人防+技防”,切實提高行業(yè)安全監(jiān)管效能
一要扎實落實好“人防”,著力提高安全防范意識。傳統(tǒng)的“人防”安全監(jiān)管模式,雖然具有一定局限性,但也不失為發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的一種有效途徑。這就要求行業(yè)管理部門要嚴(yán)把“三關(guān)一監(jiān)督”,抓好道路運輸安全源頭監(jiān)管;要建立一套安全生產(chǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)化考核制度,開展道路運輸企業(yè)信用評價考核;要建立道路動運輸安全生產(chǎn)例會制度,及時、準(zhǔn)確、全面掌握安全生產(chǎn)形勢、運行規(guī)律及存在問題;要建立交通運輸、公安、安監(jiān)三部門聯(lián)合督導(dǎo)檢查工作機制,逐步實現(xiàn)道路安全信息互聯(lián)互通,共享聯(lián)動;嚴(yán)格落實掛牌督辦和專項約談,傳導(dǎo)安全監(jiān)管壓力;要聚焦“兩客一危”重點領(lǐng)域及關(guān)鍵節(jié)點,建立完善明查暗訪臺帳檔案和安全檢查計劃,著力推行“隱患清單”建檔、銷號“痕跡化”管理;逐步引進公路養(yǎng)護代維新模式,讓行業(yè)管理部門專心致力于監(jiān)管,有效解決專業(yè)技術(shù)人員不足等問題;加大與氣象部門溝通協(xié)作,及時發(fā)布天氣預(yù)警信息,督促企業(yè)及時配備惡劣天氣行車輔助設(shè)施。同時,各運輸企業(yè)也要強化安全生產(chǎn)主體責(zé)任,從嚴(yán)管控車輛運行線路,經(jīng)常性開展拉網(wǎng)式、無盲區(qū)、無空白的自查整改行動。
二要充分發(fā)揮好“技防”,著力強化動態(tài)監(jiān)控應(yīng)用。抓好全區(qū)道路運輸安全監(jiān)管工作,必須依托共享經(jīng)濟時代滋生的交通運輸新業(yè)態(tài),著力聚焦解決駕駛員不規(guī)范駕駛行為這一核心痛點,真正打通管理部門到運輸企業(yè)、運輸企業(yè)到駕駛員兩個最后一公里,有效發(fā)揮運輸企業(yè)監(jiān)控平臺、運管部門監(jiān)管平臺、第三方監(jiān)測平臺這三個平臺作用,充分運用企業(yè)監(jiān)控、運管監(jiān)管、第三方監(jiān)測和智能化設(shè)備四雙眼,全面解決好車輛上路后“看不到、聽不見、管不著”的問題,既可以糾正規(guī)范營運駕駛員超速行駛、疲勞駕駛等違規(guī)行為,也可以為營運車輛跨區(qū)域、跨部門道路運輸車輛動態(tài)監(jiān)督管理,還可以對違規(guī)行為提供統(tǒng)計分析、預(yù)警提醒等功能,最終由政府職能部門或運管部門依法依規(guī)對運輸企業(yè)和駕駛員采取安全隱患排查機制予以處理。與此同時,作為首批引入第三方安全監(jiān)測平臺的省份,要加快推進全區(qū)“兩客一?!避囕v升級4G動態(tài)視頻監(jiān)控,積極推廣應(yīng)用ADAS、DSM等智能識別技術(shù),開展必要的技術(shù)培訓(xùn),努力健全政府、企業(yè)、科研院所、社會各界多方參與,協(xié)同開展技術(shù)研發(fā)的機制,確保交通運輸新業(yè)態(tài)深度融合、功能釋放。