李巖

美國總統(tǒng)特朗普關(guān)于削減國防預(yù)算的說法最近引發(fā)關(guān)注。對于奉行“以實(shí)力求和平”、主張以強(qiáng)大預(yù)算支撐“重建美軍”的特朗普而言，提議削減預(yù)算可能意味著他正考慮調(diào)整自身安全政策。

這一調(diào)整看似突然，實(shí)則有著很大必然性。上任以來，特朗普采取一系列重大施政舉措，包括大幅增加國防預(yù)算、減稅等，使美國財(cái)政赤字不斷增大。美國國會(huì)預(yù)算辦公室的報(bào)告顯示，2020財(cái)年，美國財(cái)政赤字將高達(dá)1萬億美元，“稅收減少和開支增加之間的鴻溝未來幾年將愈發(fā)突出”。巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，已成為特朗普政府不得不面對的難題。國防開支歷來是美國聯(lián)邦支出的大頭，大體占當(dāng)年總支出的22%。為了控制財(cái)政支出、減少赤字，削減國防預(yù)算實(shí)是必要之舉。提議將原本設(shè)計(jì)的2020財(cái)年7330億軍費(fèi)降到7000億美元，意味著削減幅度為4.5%，這與特朗普要求聯(lián)邦各部門預(yù)算削減5%的數(shù)字大體相當(dāng)。

削減國防預(yù)算，當(dāng)然會(huì)對現(xiàn)階段的美軍建設(shè)及其軍力走勢產(chǎn)生影響。首先，這一決定勢必打亂本已擬定的美軍近中期預(yù)算規(guī)劃。美軍近中期的一些規(guī)劃已在2018、2019財(cái)年預(yù)算中做出，相關(guān)軍隊(duì)建設(shè)和資金投入的重點(diǎn)領(lǐng)域已然確定，這時(shí)削減預(yù)算可謂“時(shí)機(jī)太晚了”。近年來，美軍預(yù)算規(guī)劃受到2011年《預(yù)算控制法案》深刻困擾，投入受限和預(yù)算的長期不確定性給美軍建設(shè)帶來諸多沖擊。特朗普此前提出的兩份國防預(yù)算案均以“增加軍費(fèi)”為主基調(diào)，一度使美國軍方看到擺脫困擾的希望，這次“突然”提議削減預(yù)算卻進(jìn)一步加劇了美軍預(yù)算規(guī)劃的不確定性。

其次，將對美軍現(xiàn)階段以修復(fù)“戰(zhàn)備”為核心的建軍任務(wù)形成干擾。預(yù)算紊亂和高頻率海外部署，使美軍各兵種近年來普遍面臨負(fù)擔(dān)過重、演訓(xùn)不足、事故頻發(fā)、裝備維護(hù)與現(xiàn)代化不足等“戰(zhàn)備危機(jī)”。對此，美軍將擴(kuò)充軍隊(duì)規(guī)模、擴(kuò)充軍備作為建軍重點(diǎn)，以期修復(fù)“戰(zhàn)備”。執(zhí)政兩年來，特朗普先后提出擴(kuò)充軍隊(duì)2萬人和1.5萬人，同時(shí)明顯增加原有軍備采購計(jì)劃的數(shù)量，削減國防預(yù)算將使這些舉措失去必要的資金支撐，“戰(zhàn)備”問題短期內(nèi)將難以達(dá)到軍方高層設(shè)定的目標(biāo)。更重要的是，因難以在“人頭經(jīng)費(fèi)”“維持和行動(dòng)”兩大項(xiàng)上落實(shí)預(yù)算削減要求，美軍屆時(shí)只能在“現(xiàn)代化”等長遠(yuǎn)項(xiàng)目上壓縮投入，這將對美軍技術(shù)創(chuàng)新和維持軍力的長期優(yōu)勢帶來巨大影響。

另外，壓縮預(yù)算還會(huì)給美軍在海外的部署和行動(dòng)帶來影響。美軍近年來曾因預(yù)算問題大幅削減海外部署、訓(xùn)練的規(guī)模和頻次，在傳統(tǒng)的關(guān)鍵海域和地區(qū)，也屢屢出現(xiàn)美國軍事存在“缺位”的現(xiàn)象。新版《國防戰(zhàn)略》提出以“動(dòng)態(tài)軍力部署”克服上述問題并增大對手國家應(yīng)對難度。而預(yù)算的削減和不確定性，可能將使美軍不得不面臨“難以覆蓋全球”的難題，美軍在亞太和歐洲同時(shí)增加存在的戰(zhàn)略態(tài)勢，恐怕也將面臨制約。同時(shí)，特朗普上任以來慣于以強(qiáng)硬姿態(tài)推進(jìn)對外政策議程，上述軍力態(tài)勢的潛在演變對其外交安全政策產(chǎn)生何種影響，也有待進(jìn)一步觀察。

需要指出的是，軍工企業(yè)和軍人群體也勢必會(huì)對這一決策施加壓力，因此，美國國防預(yù)算會(huì)否由此進(jìn)入下行通道尚有較大不確定性。▲

（作者是中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國所副所長）