傅振久
(遼寧省朝陽市喀左縣凌河保護(hù)區(qū)管理局,遼寧 喀左 122300)
改革開放以來,得益于外部環(huán)境和國家宏觀政策的優(yōu)勢,我國經(jīng)濟取得了舉世矚目的成就。多年來的粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式也使我們付出了巨大的環(huán)境代價,特別是作為生態(tài)環(huán)境重要組成部分的水環(huán)境也面臨著嚴(yán)峻考驗[1]。沈陽市作為我國東北地區(qū)的中心城市和重要工業(yè)中心,水環(huán)境污染問題十分突出[2]。面對水污染治理的嚴(yán)峻形勢,本次研究試圖以公共管理學(xué)的視角,探究網(wǎng)絡(luò)化治理理論在沈陽市水污染治理中的有效性和具體模式,為地方政府進(jìn)行水污染治理模式創(chuàng)新提供參考。
網(wǎng)絡(luò)化治理概念最早由斯蒂芬·哥德史密斯提出,屬于對治理理論的發(fā)展和完善。他認(rèn)為,作為一種創(chuàng)新性政府治理模式,網(wǎng)絡(luò)化治理下的政府角色發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,從傳統(tǒng)意義上的社會公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)治理框架下的協(xié)調(diào)者[3]。網(wǎng)絡(luò)化治理有利于組織和協(xié)調(diào)各種社會資源,進(jìn)而推動公共產(chǎn)品價值的實現(xiàn)。就國內(nèi)而言,陳振明教授最早引入這一概念,并對其內(nèi)涵進(jìn)行了界定:政府部門通過與私營單位、社會組織乃至公眾個人等非政府部門分享權(quán)力,進(jìn)而實現(xiàn)社會公共事務(wù)的協(xié)同管理。由此可見,多元參與和分權(quán)理念是網(wǎng)絡(luò)化治理的重要特征。
網(wǎng)絡(luò)化治理理論的核心是設(shè)計網(wǎng)絡(luò),設(shè)計網(wǎng)絡(luò)指的是能夠?qū)€人和公共組織融合進(jìn)一個嚴(yán)密的服務(wù)運行體制,通過確定合作伙伴、設(shè)定運行目標(biāo)和具體細(xì)節(jié),將相關(guān)利益主體全部納入網(wǎng)絡(luò),最終獲得能夠正常運行的網(wǎng)絡(luò)體系。
在網(wǎng)絡(luò)化治理中,各個主體之間的溝通無疑十分重要,必須要構(gòu)建起各主體之間的溝通橋梁,以形成一種相互信賴的關(guān)系,其連接渠道主要包括現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)和傳統(tǒng)人力兩個方面。此外,在網(wǎng)絡(luò)化治理過程中,責(zé)任劃分與激勵機制也是至關(guān)重要的,激勵機制的好壞往往會決定網(wǎng)絡(luò)管理本身能否取得成功。
隨著包括水環(huán)境在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境不斷惡化,社會公眾對水污染治理的關(guān)注度不斷上升,而水污染治理的復(fù)雜性也對沈陽市政府造成了巨大壓力[4]。要大幅提升水環(huán)境治理效果,政府必須尋求社會各方力量的協(xié)助,以解決日益嚴(yán)峻的水污染治理問題。內(nèi)外部壓力就成為沈陽市水污染網(wǎng)絡(luò)化治理的基本動因。
行政績效是提升政府形象和公信力的主要途徑,同時也是博得最廣大社會公眾支持,實現(xiàn)水污染有效治理的先決條件。作為遼寧省省會和東北地區(qū)的中心城市,沈陽市的經(jīng)濟發(fā)展成就舉世矚目,但水環(huán)境治理水平卻相對滯后。進(jìn)入21世紀(jì)以來,遼寧省實施了農(nóng)村飲水安全工程、水資源保障工程等一系列工程措施進(jìn)行水環(huán)境治理,但是經(jīng)濟發(fā)展和水環(huán)境保護(hù)之間的矛盾仍舊十分嚴(yán)重,群體性事件時有發(fā)生。因此,在自身能力有限的情況下,積極推進(jìn)水污染網(wǎng)絡(luò)化治理,提高水污染治理績效就成為沈陽市水污染治理的重要內(nèi)在動因。
在公共管理視角下,水環(huán)境涉及所有社會公眾利益,屬于典型的公共物品,各級政府有責(zé)任也有義務(wù)對其進(jìn)行有效的治理和維護(hù)[5]。同時,政府作為國家權(quán)利機關(guān)的代表,可以在資源調(diào)動和配置方面具有其他主體無法實現(xiàn)的優(yōu)勢。但是,水環(huán)境治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,僅憑政府單一主體很難及時發(fā)現(xiàn)和處理水環(huán)境治理領(lǐng)域的所有問題。因此,各級政府必須要認(rèn)識到自身在水環(huán)境管理領(lǐng)域的單薄性和局限性,而搭建互動平臺,將各方社會力量引入水環(huán)境治理工作中,方能增進(jìn)各方力量,化解矛盾、凝聚力量。
面對水環(huán)境惡化對切身利益的影響,社會公眾的自然生態(tài)意識逐步覺醒,并在面對水污染突發(fā)事件時采取自發(fā)性保護(hù)行動[6]。例如,2012年7月沈陽市果舍添香小區(qū)自來水出現(xiàn)異味,小區(qū)居民開始在QQ群討論并向有關(guān)部門投訴。雖然最終監(jiān)測結(jié)果說明自來水水質(zhì)并無問題,但是公眾對處理結(jié)果并不滿意,并最終訴諸法律途徑。由此可見,隨著社會公眾環(huán)保意識不斷增強,已經(jīng)不再滿足對政府提供信息的被動接受,加之兩者之間缺乏必要的互動,甚至在水環(huán)境保護(hù)方面對政府產(chǎn)生信任危機。因此,環(huán)境問題的嚴(yán)重性和公眾參與水環(huán)境治理的期望,就成為沈陽市進(jìn)行水污染網(wǎng)絡(luò)化治理的重要動因。
在后工業(yè)化時代,能源消耗和環(huán)境污染帶來的生態(tài)危機不斷加劇,世界各國均開始接受和實施綠色生態(tài)發(fā)展理念[7]。在這一背景下,遼寧省也將環(huán)境保護(hù)工作置于突出地位。2017年遼寧省環(huán)保廳出臺《遼寧省生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》,2018年3月,遼寧省政府出臺《遼寧省水污染防治工作方案》。上述一系列政策措施的出臺,明確了生態(tài)環(huán)境建設(shè)和水污染治理領(lǐng)域的政府責(zé)任和考核機制,還將水環(huán)境治理的相關(guān)指標(biāo)納入各級政府和干部政績考核體系。因此,沈陽市政府也必須通過水污染治理模式的改革,加大水污染治理力度。
傳統(tǒng)的治理理論視域下,政府是社會治理的主導(dǎo)者和唯一主體,這顯然不利于社會力量的介入和作用發(fā)揮。網(wǎng)絡(luò)化治理需要對上述管理模式進(jìn)行解構(gòu)和重構(gòu),充分發(fā)揮社會力量的積極作用,同時通過政府內(nèi)部部門的橫向與縱向協(xié)作,構(gòu)建起科學(xué)、完善的水污染網(wǎng)格治理體系。
我國的政府管理機制屬于傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu),采取自上而下的管理方式。這種方式在計劃經(jīng)濟體制下具有其合理性和優(yōu)越性,但是在市場經(jīng)濟環(huán)境下則顯得過于繁瑣,難以實現(xiàn)治理目標(biāo)。為了克服傳統(tǒng)科層制存在的管理缺陷,建議沈陽市在水污染治理領(lǐng)域借鑒浙江省的“河長制”管理經(jīng)驗,積極構(gòu)建覆蓋全市的“河長制”網(wǎng)絡(luò)[8]?!昂娱L制”,顧名思義就是由各級黨政機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”,擔(dān)負(fù)轄區(qū)內(nèi)河流的管理工作,并對流域內(nèi)的污染治理和水環(huán)境保護(hù)負(fù)首要責(zé)任。結(jié)合沈陽市的河流分布以及行政區(qū)劃分,構(gòu)建起市、縣、鄉(xiāng)、村四級協(xié)調(diào)聯(lián)動的河長管理體系。為保證基于“河長制”的上下聯(lián)動工作機制的順利實施,強化各級政府部門的協(xié)調(diào)和調(diào)度,建議沈陽市各級政府設(shè)立“河長辦公室”,受河長的直接領(lǐng)導(dǎo),成員主要包括在水污染治理領(lǐng)域有業(yè)務(wù)聯(lián)系的同級政府部門負(fù)責(zé)人。從縱向?qū)用鎭砜?,基于河長制的水環(huán)境管理體系是一個具有科學(xué)性和靈活性的政府結(jié)構(gòu)組織,水污染治理情況能夠基于這種結(jié)構(gòu)迅速上傳和下達(dá),有助于提高政府在水污染治理領(lǐng)域的反應(yīng)速度和工作效率,克服傳統(tǒng)的科層化管理結(jié)構(gòu)造成的決策和管理低效問題。
政府橫向網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)不僅包括政府內(nèi)部不同部門的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建,同時還包括不同行政區(qū)域政府部門網(wǎng)絡(luò)。其中,政府內(nèi)部部門網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)主要是在河長與河長辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下落實各自的工作任務(wù),而跨行政區(qū)域的政府機構(gòu)合作主要通過聯(lián)席會議的方式進(jìn)行。河長作為當(dāng)?shù)卣块T的首要負(fù)責(zé)人,需要優(yōu)化和整合政府的行政權(quán)力,突破不同政府部門之間的壁壘,形成合力,達(dá)到水污染的有力治理。結(jié)合水污染治理的關(guān)鍵要素和沈陽市政府的機構(gòu)設(shè)置,表1所示的沈陽市政府部門水污染治理職責(zé)分工表。
表1 沈陽市政府部門水污染治理職責(zé)分工
沈陽市水污染治理不僅要發(fā)揮政府主體的內(nèi)部縱向和橫向協(xié)同,還需要將市場和社會主體納入治理網(wǎng)絡(luò),以充分發(fā)揮社會力量在水污染治理領(lǐng)域的作用和價值,促進(jìn)沈陽市水污染治理的高效進(jìn)行。
(1)沈陽市應(yīng)該基于河長制的管理經(jīng)驗,積極建設(shè)民間河長制度體系,并充分發(fā)揮其在水污染治理領(lǐng)域的重要作用。民間河長就是通過政府的引導(dǎo)和認(rèn)可,賦予民間力量參與水污染治理的權(quán)力。由于民間河長來自社會的各個行業(yè),可以作為政府行政河長的必要補充,發(fā)現(xiàn)當(dāng)局者難以發(fā)現(xiàn)的問題,促進(jìn)水污染治理工作不斷完善。
(2)企業(yè)是產(chǎn)生水污染和治理水污染領(lǐng)域不可忽視的重要因素,必須予以足夠重視。沈陽市政府要和廣大企業(yè)之間構(gòu)建良好的互動關(guān)系,一方面要通過制度和政策供給,解構(gòu)企業(yè)在水污染治理領(lǐng)域的外部負(fù)效應(yīng);另一方面要引導(dǎo)企業(yè)提高認(rèn)知,主動履行社會責(zé)任。
(3)要積極發(fā)揮媒體、行業(yè)協(xié)會等社會組織和社會公眾在水污染治理領(lǐng)域的積極作用,最終構(gòu)建起涵蓋行政河長、民間河長、企業(yè)、社會組織和公眾等多主體的水污染社會共治網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。
網(wǎng)絡(luò)化治理理論是應(yīng)對市場經(jīng)濟環(huán)境下政府和市場失靈的重要理論。在我國基本構(gòu)建起社會主義市場經(jīng)濟體制的時代背景下,網(wǎng)絡(luò)化治理所蘊含的分權(quán)和協(xié)作思想值得我們在污染治理領(lǐng)域借鑒。網(wǎng)絡(luò)化管理理論產(chǎn)生于西方文化土壤,通過借鑒網(wǎng)絡(luò)化管理思想,提高我國區(qū)域水污染治理水平,必須要將該理論和我國的具體國情以及地方實際相結(jié)合。本文研究結(jié)論可以為水污染治理實踐提供一些參考,但囿于實踐深度,仍需要進(jìn)行進(jìn)一步的研究和探討。