配套立法與職權(quán)立法的區(qū)別

摘 要：配套立法是獨(dú)具中國(guó)特色的一種立法模式，在新中國(guó)成立初期就開(kāi)始出現(xiàn)并運(yùn)用，它是對(duì)上位法律的補(bǔ)充和細(xì)化，是我國(guó)法律體系的重要組成部分。本文首先對(duì)配套立法和取權(quán)立法的概念進(jìn)行分析，然后針對(duì)主體范圍、啟動(dòng)方式和行為性質(zhì)三個(gè)方面研究配套立法與職權(quán)立法的區(qū)別。雖然目前我國(guó)社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，但是大量的法律仍然無(wú)法得以順利施行，這就對(duì)配套立法工作提出了很高的要求，體現(xiàn)出了研究的必要性。

關(guān)鍵詞：配套立法；職權(quán)立法；上位法

一、配套立法的概念

“配套立法”目前已經(jīng)在國(guó)內(nèi)受到廣泛關(guān)注，截止2016年12月，借助兩大搜索引擎了解“配套立法”的相關(guān)資訊，“百度網(wǎng)”上與“配套立法”相關(guān)的網(wǎng)頁(yè)和新聞各為1060萬(wàn)條和16780篇，“谷歌網(wǎng)”上與“配套立法”相關(guān)的網(wǎng)頁(yè)和新聞各為2080萬(wàn)條和11320篇。然而，“配套立法”并非是一個(gè)法學(xué)或法律上的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，最早使用該詞的官方文件是2006年3月9日十屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上吳邦國(guó)委員長(zhǎng)所作的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》，之后逐漸被政府文件和學(xué)者著作所使用。

論及“配套立法”現(xiàn)象，在新中國(guó)建國(guó)初期就出現(xiàn)了，當(dāng)時(shí)彭真對(duì)配套立法作了精辟論述，他提出，“法律制定后，實(shí)施中還有許多問(wèn)題需要解決，一般需要制定實(shí)施細(xì)則，作出具體規(guī)定。全國(guó)性的實(shí)施細(xì)則，由國(guó)務(wù)院制定，地方性的實(shí)施細(xì)則由省、自治區(qū)、直轄市的人大和人大常委會(huì)制定。”可以看出，當(dāng)時(shí)的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人就很重視配套立法的制定工作，而且就是這種立法上的實(shí)踐和慣例，創(chuàng)造出了獨(dú)具中國(guó)特色的配套立法模式。即全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，先對(duì)一般性原則和重要問(wèn)題作出概括性的條款規(guī)定，將細(xì)化完善工作交由國(guó)務(wù)院和地方立法機(jī)關(guān)去完成。由此看出，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和地方人大制定的地方性法規(guī)，作為法律體系的重要組成部分，與法律配套的使命與生俱來(lái)。

二、職權(quán)立法的概念

職權(quán)立法屬于行政立法的范疇，指行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定來(lái)創(chuàng)制具有一定約束力和普遍性的法律規(guī)范的法律現(xiàn)象。對(duì)于職權(quán)立法，國(guó)內(nèi)學(xué)者意見(jiàn)不一，部分人持否定和批判的態(tài)度，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)有的法律制度只存在于最高高家權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)只有授權(quán)立法，不存在職權(quán)立法。在他們看來(lái)，職權(quán)立法的存在會(huì)打破行政與議會(huì)的制衡狀態(tài)，導(dǎo)致行政權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張，政府逾越立法權(quán)力，危及議會(huì)的立法權(quán)力，破壞立法民主。因此，在我國(guó)地方立法權(quán)和行政立法權(quán)不是自身固有的，是中央授予的。這些學(xué)者的觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是從價(jià)值判斷上對(duì)行政權(quán)和立法權(quán)作出區(qū)分，從而否定職權(quán)立法存在于我國(guó)的立法制度。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的立法制度，結(jié)合我國(guó)的立法實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)職權(quán)立法在我國(guó)有直接的憲法依據(jù)，它確實(shí)存在。在我國(guó)，一切國(guó)家權(quán)力皆由憲法賦予，行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)是憲法規(guī)定的，所以行政立法權(quán)是憲法賦予行政機(jī)關(guān)的固有職權(quán)。《憲法》第89條規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。《立法法》第56條也做了類似的規(guī)定，并將行政法規(guī)涉及的事項(xiàng)限制在“為了執(zhí)行法律的規(guī)定”和“《憲法》第89條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)”的范圍內(nèi)。《憲法》第90條第2款規(guī)定了國(guó)務(wù)院各部委有權(quán)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令來(lái)發(fā)布規(guī)章，《立法法》第71條進(jìn)一步將規(guī)章的制定主體具體化，規(guī)定了權(quán)限范圍，明確規(guī)章的規(guī)定事項(xiàng)應(yīng)是執(zhí)行法律或國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令。另外，雖然憲法對(duì)地方政府的立法權(quán)限沒(méi)有做出具體規(guī)定，但是《立法法》第73條規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府可以指定規(guī)章，并對(duì)規(guī)章的事項(xiàng)范圍作出了規(guī)定。所以，國(guó)務(wù)院及其各部委、地方人民政府這些行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)力是憲法和憲法性文件所賦予的，與全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)來(lái)源相同，屬于立法職權(quán)。

三、配套立法與取權(quán)立法之間的區(qū)別

1.主體范圍不同

配套立法的主體范圍很廣，廣義上，除了包括國(guó)務(wù)院、部委、地方人民政府這些行政機(jī)關(guān)以外，還包括地方人大及常委會(huì)，“兩高”、中央軍委以及其他的一些機(jī)構(gòu)和組織。比如《企業(yè)破產(chǎn)法》第22條涉及到的配套主體為最高人民法院規(guī)定；《檢察官法》第55條規(guī)定的配套主體是最高人民檢察院；《工會(huì)法》第36條授權(quán)的主體是中華全國(guó)總工會(huì)制定；《國(guó)徽法》第9條涉及到的配套立法主體是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳或者國(guó)務(wù)院辦公廳會(huì)；《武裝警察法》第6條規(guī)定的配套主體還涉及到了中央軍事委員會(huì)。顯然，配套立法主體的范圍不只是局限于行政機(jī)關(guān)，它的范圍很廣泛。而職權(quán)立法屬于行政立法，它的主體范圍局限于國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院部委以及地方人民政府等《憲法》和《立法法》明確賦予其立法職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。配套立法的主體范圍要寬于職權(quán)立法。

2.權(quán)力啟動(dòng)各異

我們所謂的配套立法緣于法律中的授權(quán)條款的明確授權(quán)、指示和要求，而職權(quán)立法則往往可以積極主動(dòng)而為之。在我國(guó)的立法實(shí)踐中，有許多行政機(jī)關(guān)的立法是在沒(méi)有一般法律的授權(quán)下，根據(jù)實(shí)際需要而主動(dòng)制定，形成職權(quán)立法。如根據(jù)《食品安全法》第57條有關(guān)“食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范，由國(guó)務(wù)院生行政部門規(guī)定”的規(guī)定，由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局頒布了《食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》。而職權(quán)立法則以此為而提，行政機(jī)關(guān)往往可以不需要一般法律的授權(quán)和要求，根掘?qū)嶋H情況主動(dòng)制定法規(guī)規(guī)章。

3.行為性質(zhì)差別

配套立法的存在是因?yàn)樯衔环傻氖跈?quán)或要求，對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化和完善，因而有很強(qiáng)的職責(zé)性，而職權(quán)立法不需要法律的要求和授權(quán)，側(cè)重于主動(dòng)性和權(quán)力性。從法律應(yīng)然角度，職權(quán)立法本不應(yīng)該存在，在當(dāng)代憲政制度中，“因?yàn)樾姓?quán)越積極、越不受限制地制造行政命令，對(duì)議會(huì)民主責(zé)任政治體制下國(guó)會(huì)的權(quán)威所造成的傷害就越大，且介于作為主權(quán)者之人民以及以人民名義制定之法規(guī)兩者之間的民主距離也會(huì)益形拉大，到最后不僅導(dǎo)致權(quán)力分立原則名存實(shí)亡，更有可能危害人民的基本權(quán)利，為獨(dú)裁者造勢(shì)”，在我國(guó)，憲法賦予了行政機(jī)關(guān)一定的立法職權(quán)，在憲政和立法實(shí)踐之間的距離中可以明顯感受到職權(quán)立法的職權(quán)性和隨意性。

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作者簡(jiǎn)介：張曉瑜（1991-），男，漢族，山東東平人，貴州民族大學(xué)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。