張正

生態(tài)移民問題幾乎在世界上任何一個(gè)國家都存在，如何實(shí)現(xiàn)“移得出、穩(wěn)得住、有發(fā)展、能致富”是全世界共同的課題。

作為全國最大的生態(tài)移民扶貧開發(fā)區(qū)之一，寧夏紅寺堡生態(tài)移民安置區(qū)移民增收問題一直受到外界關(guān)注。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來，盡管該區(qū)移民收入來源有所豐富，但增收難題有待破解。

長達(dá)10年的移民工程

紅寺堡位于寧夏中部，紅寺堡一詞始于明朝，時(shí)為屯軍牧馬之地，屬三邊總制寧夏鎮(zhèn)靈州千戶所管轄。

紅寺堡地區(qū)的移民開發(fā)可以追溯到漢代時(shí)期，甚至更遠(yuǎn)，紅寺堡地區(qū)的人口遷入和遷出，就形成了遷移活動。紅寺堡現(xiàn)轄區(qū)域由同心縣新莊集鄉(xiāng)、同心縣韋州鎮(zhèn)、中寧縣、吳忠市利通區(qū)等地規(guī)劃組成。

從1967年起，紅寺堡地區(qū)劃歸某軍區(qū)作為軍事用地。寧夏揚(yáng)黃灌溉工程移民開工建設(shè)以后，紅寺堡的軍事用地全部移交給當(dāng)?shù)卣鳛榉鲐殦P(yáng)黃灌溉工程開發(fā)用地。

1998年6月19日，寧夏自治區(qū)政府決定設(shè)立寧夏扶貧揚(yáng)黃灌溉工程紅寺堡開發(fā)區(qū)，行政隸屬關(guān)系上隔斷其與有關(guān)市縣的聯(lián)系。同年11月，決定成立寧夏揚(yáng)黃灌溉移民工作小組，下設(shè)紅寺堡區(qū)管理委員會，為縣級機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管轄開發(fā)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)、村各級組織。成立了紅寺堡區(qū)揚(yáng)黃灌溉指揮部，開始了長達(dá)10多年移民工程。

移民搬遷對象主要是同心、海原、西吉、固原、彭陽、涇源、隆德等7縣生活在高寒、土石山區(qū)、干旱帶等就地脫貧無望的農(nóng)戶。此外，還有政策規(guī)定必須退耕還林還牧的封山育林的農(nóng)戶和中寧縣的部分農(nóng)戶。

增收乏力，三大問題掣肘

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，紅寺堡區(qū)移民戶收入增長存在三大問題：

首先是自然資源限制。

紅寺堡區(qū)是寧夏生態(tài)環(huán)境較為脆弱的地區(qū)之一，常年干旱少雨，水資源短缺；地處半荒漠草原之中，土地沙化、鹽堿化嚴(yán)重，土壤貧瘠，農(nóng)作物種植以小麥、玉米為主，品種單一，產(chǎn)量不高，造成農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，產(chǎn)出較低。有些地方沙漠侵蝕農(nóng)田。水資源嚴(yán)重缺乏和土地資源緊缺是制約紅寺堡區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最大問題。

雖然人畜飲水問題已基本上得到解決，但是，紅寺堡區(qū)當(dāng)?shù)厮Y源量少質(zhì)差，可利用的水資源十分有限，水資源嚴(yán)重短缺。

當(dāng)水資源缺乏時(shí)，農(nóng)業(yè)收益降低，加上近幾年干旱，以前是有多少畝土地，就灌溉多少畝，但由于現(xiàn)在人口的增加對黃河水灌溉有了明顯的限制，如果不能灌溉，這里的農(nóng)民僅靠天吃飯將沒有一點(diǎn)收益，投入大于產(chǎn)出，只能減少耕種的土地，土地量的減少也是農(nóng)民基于經(jīng)濟(jì)利益權(quán)衡之下做出的選擇。

一些地區(qū)灌溉不足，另一些地區(qū)則因?yàn)橥临|(zhì)條件不佳導(dǎo)致排水不暢，造成荒漠化和鹽漬化并存，特別是在中部干旱地區(qū)，盡管采取了一些措施控制土地的荒漠化和鹽漬化，但效果不明顯，且改造成本高，很難得到移民的支持。

比如，紅寺堡區(qū)大河鄉(xiāng)大河村 30%以上的土地已經(jīng)鹽漬化，無法種植糧食作物，通過開溝和埋管等方式排除鹽堿可以減輕土地鹽漬化，但村民反映，效果不明顯。目前在鹽漬化不太嚴(yán)重的土地上可以種植枸杞，但是如果鹽漬化得不到有效控制，嚴(yán)重鹽漬化的土地只能拋荒。

土地是重要的生產(chǎn)資料，過去實(shí)行土地承包到戶經(jīng)營，一度解決了農(nóng)民溫飽問題，極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但現(xiàn)在弊端越來越突出，給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶來了嚴(yán)重影響。

一方面，農(nóng)村土地的分散經(jīng)營，制約了農(nóng)業(yè)機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，降低了土地的有效利用率，影響了農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的提高；另一方面，靜態(tài)的承包地?zé)o法根據(jù)市場需求進(jìn)行流轉(zhuǎn)，難以集中到種糧大戶手中，從而影響了農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營，造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，效益得不到提高。

其次是移民戶自身能力有限。

目前，紅寺堡區(qū)每百名農(nóng)村勞動力中文盲、半文盲占 30%以上，小學(xué)程度占 35% 以上，即小學(xué)文化程度以下人員占農(nóng)村總?cè)丝诮?70%。勞動者文化素質(zhì)低，不只是表現(xiàn)為思想觀念落后，而且意味著科技素質(zhì)偏低，缺少一技之長。加之不適應(yīng)遷入地的生產(chǎn)生活方式，困難較多，如果遇到疾病災(zāi)害等，極易返貧。

現(xiàn)代人力資本理論的先驅(qū)西奧多·舒爾茨指出：“人的知識、能力、健康等人力資本的提高對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)比物力、勞動力數(shù)量的增加要重要得多，在改變窮人的福利中，決定性的生產(chǎn)要素不是空間、能源和耕地，而是人的質(zhì)量的改進(jìn)?！?/p>

由于農(nóng)民知識技能少，紅寺堡區(qū)農(nóng)業(yè)新技術(shù)的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用困難， 技術(shù)問題成為制約一些優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的瓶頸。此外，由于人力資本存量低，很多扶貧資金由于操作、開發(fā)不當(dāng)，不僅沒有產(chǎn)生遞增效應(yīng)，反而使這些投資損失殆盡，有些甚至還背上了沉重的債務(wù)包袱，陷入了“人力資本水平低—素質(zhì)技能不強(qiáng)，難以進(jìn)入資本市場，沒有創(chuàng)新精神—貧困”的惡性循環(huán)之中。

再次是非農(nóng)就業(yè)存在困境。

非農(nóng)就業(yè)收入對移民家庭來說越來越重要，但是逐年下降的薪資水平、就業(yè)機(jī)會減少的情況也非常普遍了。村民普遍反映的直觀感受是“人多了、活少了、錢少了”。

這個(gè)現(xiàn)象的背后有著更為深刻的原因。一是結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟(jì)因素。經(jīng)濟(jì)下行，建筑業(yè)和工業(yè)萎縮，這構(gòu)成了工作機(jī)會減少的一個(gè)根本原因。二是伴隨著移民遷入，相應(yīng)的工作機(jī)會也日益減少。

非農(nóng)就業(yè)對移民來說已經(jīng)是越來越重要的收入來源，那么，穩(wěn)定就業(yè)也就越來越重要。在非農(nóng)就業(yè)中勞務(wù)派遣制度下的勞動權(quán)益保護(hù)與勞動保障存在缺位現(xiàn)象。

勞務(wù)派遣制度是企業(yè)和打工者間的橋梁，使勞動力資源能夠得到有限配置。但對于村民來說，勞務(wù)派遣打工方式也有一定的風(fēng)險(xiǎn)存在。在勞務(wù)派遣制度下，打工者無法和正式的工人同工同酬，也缺乏應(yīng)得的福利保障。

在當(dāng)下這種勞務(wù)派遣制度中，雇傭關(guān)系不夠明確，多數(shù)沒有簽訂勞動合同，一旦出現(xiàn)傷亡事故，維權(quán)難度大，對打工者及其家庭來說，就是重大打擊。不但會造成家庭返貧，也會給當(dāng)?shù)卣畮聿恍〉呢?fù)擔(dān)。

激活要素資源，提高工資性收入

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，如何促進(jìn)紅寺堡區(qū)移民戶增收，有三方面建議：

一是加快土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)土地集約化經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率和效益。

在土地流轉(zhuǎn)中堅(jiān)持依法流轉(zhuǎn)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。通過流轉(zhuǎn)，使一些耕地面積少、生產(chǎn)單一、收入水平低的農(nóng)戶向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)，促使農(nóng)民廣開收入來源渠道增加收入。農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

要穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，使農(nóng)民擁有土地的長期使用權(quán)。只有這樣，才能讓農(nóng)民放心地生產(chǎn)，在土地上增加投入，克服短期經(jīng)濟(jì)行為，并保護(hù)好耕地，走可持續(xù)發(fā)展道路。

二是解決農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷通道問題。

打造“葡萄、枸杞、草畜”三大產(chǎn)業(yè)集群，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為突破口，破解移民戶增收難題。

市場是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要因素。當(dāng)前紅寺堡區(qū)市場體系的發(fā)展還是滯后的，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

為此，要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過多種渠道改善交通運(yùn)輸狀況，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供暢通條件。支持重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)和升級改造，落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場用地等扶持政策。支持大型涉農(nóng)企業(yè)投資建設(shè)大型優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品物流配送中心，加大力度建設(shè)大宗農(nóng)產(chǎn)品倉儲設(shè)施，完善鮮活農(nóng)產(chǎn) 品冷鏈物流體系。

三是大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民工資性收入水平。

繼續(xù)優(yōu)化移民戶收入結(jié)構(gòu)，加速農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移步伐，由出臺的勞務(wù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制帶動大量勞務(wù)經(jīng)濟(jì)興起，不斷帶動勞務(wù)輸出，通過政策引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)民外出務(wù)工，不斷利用扶貧培訓(xùn)政策，大力提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)和專業(yè)技能，大力完善勞務(wù)派遣制度。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村集體要更加積極地在勞務(wù)派遣制度中發(fā)揮作用。政府的勞務(wù)派遣組織，面對企業(yè)，比村民有更強(qiáng)的協(xié)商能力。同時(shí)，面對村民，也更能夠獲得更多的信任。實(shí)際上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體主持的勞務(wù)派遣組織還可以在公益方面有所作為。

將勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)定性為“社會企業(yè)”或者“非營利性組織”。這就確保了公司和其他私營企業(yè)不一樣，不與村民分利。此外，這種組織可以更多地承擔(dān)集體協(xié)商的功能，幫助村民維護(hù)自身的權(quán)益，還可以在糾紛出現(xiàn)的時(shí)候代表村民協(xié)商。

如果公益性的勞務(wù)派遣制度能夠切實(shí)執(zhí)行上述功能，那么其最顯著的效果將是保護(hù)農(nóng)民免受損失，使其不至于返貧，從長遠(yuǎn)看，也有利于移民的非農(nóng)就業(yè)正?；?。

（作者所在機(jī)構(gòu)：中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

責(zé)編：陳棟棟