王紅茹

我從上世紀(jì)70年代末進(jìn)入國(guó)家建委、國(guó)家城建總局工作，跟隨改革開(kāi)放的步伐，開(kāi)始著手住宅商品化的研究，從住宅住房的屬性、住房政策探索跟蹤試點(diǎn)城市的房改進(jìn)程，到1998年國(guó)家房改方案起草小組的主要執(zhí)筆人之一，多次參與了住房制度改革的會(huì)議以及參與住房制度改革的研討，直至參加1997年到1998年的住房制度改革方案的全過(guò)程，見(jiàn)證和推動(dòng)了國(guó)家房改的進(jìn)程和房地產(chǎn)的發(fā)展。

在我看來(lái)，1998年在全國(guó)范圍內(nèi)全面啟動(dòng)的住房制度改革，是中國(guó)諸多改革中最成功的改革之一。當(dāng)時(shí)房改的“四輪啟動(dòng)”（住房分配貨幣化、建立住房供應(yīng)體系、啟動(dòng)二手房市場(chǎng)和建立住房金融），現(xiàn)在還在不斷地深化改革中。也就是說(shuō)，房地產(chǎn)現(xiàn)在所走的商品化市場(chǎng)的路子，是在1998年房改方案當(dāng)中形成的。

雖然98房改方案從醞釀到出臺(tái)的時(shí)間并不長(zhǎng)，但卻是汲取了自改革開(kāi)放以來(lái)18年試點(diǎn)研究的成果。

啟動(dòng)

我在上世紀(jì)80年代初進(jìn)入當(dāng)時(shí)的國(guó)家城建總局房產(chǎn)住宅局工作時(shí)，參與了“住宅到底是商品還是福利品”的大討論，整個(gè)討論非常激烈，也非常解放思想。我至今清楚地記得，即便在鄧小平的1980年談話之后，“住宅是商品”的觀點(diǎn)，還是不被很多人接受。

印象很深的是，一直到80年代末，社會(huì)上對(duì)于住房是否可以個(gè)人購(gòu)買，還有不同的意見(jiàn)。我認(rèn)為住房是生活資料，完全可以使用，于是，寫(xiě)了一篇關(guān)于住房私有化問(wèn)題的討論的文章，結(jié)果遭到了一些人的攻擊，說(shuō)我是提倡資產(chǎn)階級(jí)自由化。好像這個(gè)“私”字不能出現(xiàn)，一出現(xiàn)就是資本主義的東西。因?yàn)橐恍﹤鹘y(tǒng)的思想太根深蒂固，這些理論一下子要人們接受，也需要一個(gè)過(guò)程。

這樣激烈的討論聲，自1982年以來(lái)，一直伴隨著各地的試點(diǎn)和改革方案的醞釀制定過(guò)程。

1997年，伴隨著中國(guó)、乃至世界經(jīng)濟(jì)的低迷，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基提出，“加快住宅建設(shè)，使之成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和消費(fèi)熱點(diǎn)”，改革共識(shí)逐漸達(dá)成。

這一年，俞正聲從山東省委常委、青島市委書(shū)記調(diào)到建設(shè)部，主抓房改。

之所以調(diào)俞正聲到建設(shè)部擔(dān)任部長(zhǎng)，人們猜測(cè)，可能與俞正聲曾經(jīng)主抓煙臺(tái)房改方案、第一個(gè)吃房改的螃蟹有關(guān)，因?yàn)?985年至1986年，我國(guó)進(jìn)入“提租補(bǔ)貼”改革的新階段，煙臺(tái)、蚌埠等地打響了“提租補(bǔ)貼”試點(diǎn)“第一槍”。當(dāng)年，主抓煙臺(tái)房改的煙臺(tái)市委副書(shū)記、市長(zhǎng)正是俞正聲。

1997年9月，國(guó)慶節(jié)前夕，時(shí)任國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)主任李鐵映組織房改討論會(huì)，俞正聲部長(zhǎng)帶著我和當(dāng)時(shí)房改小組辦公室主任謝家瑾（時(shí)任建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)司司長(zhǎng)，后任建設(shè)部總經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)已退休）參加了會(huì)議，我還在會(huì)議上發(fā)了言。會(huì)后，俞正聲部長(zhǎng)對(duì)我說(shuō)，他要起草一份關(guān)于房改方案的文件上報(bào)給國(guó)務(wù)院副總理朱镕基。開(kāi)始起草之前，俞正聲部長(zhǎng)讓我根據(jù)近幾天的會(huì)議整理了一個(gè)提綱式文稿。到了起草的時(shí)候，他說(shuō)自己要親自寫(xiě)，寫(xiě)了以后讓我從專業(yè)角度給予修改。

我覺(jué)得領(lǐng)導(dǎo)的稿子很難改，改多了不尊重領(lǐng)導(dǎo)，不改又不合適，改錯(cuò)了更糟糕。我很為難，但在部長(zhǎng)的堅(jiān)持下又不好推辭。

我清楚地記得，1997年10月1日國(guó)慶節(jié)中午，我當(dāng)時(shí)正在午睡，俞正聲打來(lái)電話，是我女兒接的電話，俞正聲自稱是“建設(shè)部老俞”，讓我午睡后給他回電話。下午我回電話時(shí)，俞部長(zhǎng)還在辦公室。也就在當(dāng)天，俞正聲的秘書(shū)將這份他起草的房改方案報(bào)告送到我的家里，讓我修改后第二天上班就送到他辦公室。

部長(zhǎng)給總理的報(bào)告，思路很前沿也很開(kāi)闊。我是用鉛筆改的，修改時(shí)還是很慎重的，只是有一些字句表達(dá)不一定合適，我稍做了一些修改。第二天將報(bào)告送到他的辦公室，俞部長(zhǎng)認(rèn)認(rèn)真真看了兩遍，又改動(dòng)了幾個(gè)字，就打印出來(lái)送給了朱镕基總理。這是俞正聲擔(dān)任部長(zhǎng)以后給朱镕基總理的第一次房改報(bào)告。

1998年3月，國(guó)務(wù)院正式宣布國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組從國(guó)家體改委并入建設(shè)部，由俞正聲部長(zhǎng)擔(dān)任國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，全國(guó)房改工作的政策研究和指導(dǎo)工作交由建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)司執(zhí)行。國(guó)家體改委副主任劉志峰調(diào)入建設(shè)部任副部長(zhǎng)，具體負(fù)責(zé)房改工作。由劉志峰領(lǐng)導(dǎo)的房改辦的同志，統(tǒng)一調(diào)入建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)司。

其實(shí)，在1980至1986年，國(guó)務(wù)院并沒(méi)有住房制度改革專設(shè)機(jī)構(gòu)，房改試點(diǎn)工作由國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下具體執(zhí)行。1991年，國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組掛靠體改委。1998年3月，國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組并入建設(shè)部。兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)了一圈，房改小組又回到了建設(shè)部。

1998年3月19日，新任總理朱镕基在就職的中外記者招待會(huì)上宣布：“今年下半年出臺(tái)新的政策，停止福利分房，住房分配一律改為商品化?！?/p>

這意味著中國(guó)住房將要發(fā)生前所未有的變化，延續(xù)了近半個(gè)世紀(jì)的福利分房制度即將終結(jié)。天時(shí)地利人和之下，起草98年方案終于一錘定音。

爭(zhēng)議

新的國(guó)家房改領(lǐng)導(dǎo)小組的主要任務(wù)就是起草新的房改方案，同時(shí)要在全國(guó)推進(jìn)住房制度改革。為此，房改小組成立了由發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等部委的官員和專家組成的約百人的國(guó)家房改方案起草小組，而謝家瑾司長(zhǎng)、劉鐵民（房改辦副主任）和我3個(gè)人成為起草小組的主要執(zhí)筆人。

俞正聲部長(zhǎng)負(fù)責(zé)住房制度改革的全面工作，劉志峰副部長(zhǎng)協(xié)助俞正聲抓具體工作，我們差不多每個(gè)星期都要召開(kāi)碰頭會(huì)，把各種不同的思想以及各個(gè)部委的意見(jiàn)都?xì)w納在一起，充分展開(kāi)討論。

朱镕基總理幾乎每個(gè)月都要召集部長(zhǎng)們?nèi)R報(bào)，俞正聲部長(zhǎng)在匯報(bào)后將情況反饋給我們，我們會(huì)根據(jù)朱镕基總理的指示，再進(jìn)行修改。

房改方案在起草過(guò)程中遇到的最主要的爭(zhēng)議是住房分配體制改革，也就是從住房福利制（實(shí)物分配）如何轉(zhuǎn)變成貨幣化分配。首要的問(wèn)題是，實(shí)物分配取消，變成貨幣分配，怎么做？因?yàn)槿∠藢?shí)物分配以后就沒(méi)有了分房政策，大家都要買房了，而老百姓工資那么低，買不起，要不要給購(gòu)房者一定的補(bǔ)貼？該補(bǔ)多少？錢(qián)從哪兒來(lái)？

從理論上說(shuō)，之所以給買房者補(bǔ)貼，主要是因?yàn)槲覀冞^(guò)去的工資體系是低工資制度，在工資中包含的住房費(fèi)用很低，低工資體制自然買不起房。那么，要從實(shí)物分配變成貨幣分配，必須給買房者補(bǔ)貼。如果買房，要以什么價(jià)格賣給職工，這個(gè)問(wèn)題爭(zhēng)論很大。如果房子賣得太便宜，被看作是公有資產(chǎn)的流失。但不給買房者補(bǔ)貼，根本就買不起，公房出售的辦法就推不動(dòng)了。

類似很多這樣的問(wèn)題，從房改方案起草開(kāi)始，就爭(zhēng)論不休，而且爭(zhēng)論的時(shí)間很長(zhǎng)。其中有一個(gè)關(guān)鍵的詞叫“房?jī)r(jià)收入比”。房?jī)r(jià)收入比是指住房?jī)r(jià)格與城市居民家庭年收入之比。老百姓買房最合理的房?jī)r(jià)收入比是多少？一套房子的價(jià)格和一個(gè)家庭的年收入比是多少？經(jīng)過(guò)反復(fù)討論，大家認(rèn)為最合理的房?jī)r(jià)收入比是4到6倍之間。比如，一套普通住房?jī)r(jià)值100萬(wàn)元，一個(gè)家庭一年的收入是20萬(wàn)元，房?jī)r(jià)收入比是5倍。大概這么一個(gè)價(jià)格大家能夠承受得起。最后，我們?cè)跔?zhēng)論是按照4倍計(jì)算房?jī)r(jià)收入比還是按照6倍計(jì)算房?jī)r(jià)收入比時(shí)，俞正聲部長(zhǎng)拍板，我們要以4倍的房?jī)r(jià)收入比來(lái)計(jì)算，盡可能地給買房者比較優(yōu)惠的補(bǔ)貼，來(lái)調(diào)動(dòng)大家的買房積極性。

這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)以后，賬就好算了，公務(wù)員的補(bǔ)貼肯定是國(guó)家開(kāi)支，事業(yè)單位的補(bǔ)貼由事業(yè)單位出，學(xué)校的補(bǔ)貼由學(xué)校出。各單位自己的問(wèn)題自己來(lái)解決，歸根結(jié)底要把房子賣出去，把房改方案全面推開(kāi)，要賣得起，關(guān)鍵也要買得起。

1998年7月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了“23號(hào)令”——《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》。取消福利分房的一紙公文令市場(chǎng)化、商品化成為住房建設(shè)的主題詞，由此開(kāi)啟了中國(guó)住房市場(chǎng)化的進(jìn)程。

這一天，距離總理宣布下半年出臺(tái)新政策不足4個(gè)月。但是，在1998年取消福利分房政策出臺(tái)后，市場(chǎng)并沒(méi)有一下子就火起來(lái)。因?yàn)樾轮贫葲](méi)有建立起來(lái)，舊制度立刻停止不現(xiàn)實(shí)，于是提出“一年的過(guò)渡期”。

也就是說(shuō)，中國(guó)房地產(chǎn)真正走上實(shí)際意義上的商品化、市場(chǎng)化的道路，是從2000年開(kāi)始的。當(dāng)時(shí)，全社會(huì)的力量都調(diào)動(dòng)起來(lái)了，老百姓買房的積極性很高了，房地產(chǎn)企業(yè)也如雨后春筍般出現(xiàn)，從那時(shí)起中國(guó)房地產(chǎn)迎來(lái)十年黃金開(kāi)發(fā)時(shí)代。

成就

98房改使過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的住房體系變成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的住房體系，真正走上了商品化、市場(chǎng)化的道路，是中國(guó)諸多改革當(dāng)中最成功的改革之一，這樣說(shuō)一點(diǎn)都不過(guò)分。

98房改對(duì)中國(guó)房地產(chǎn)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用巨大，與之相伴的，形成了住房制度改革四輪啟動(dòng)。

第一個(gè)輪子是分配制度改革。改變了過(guò)去的實(shí)物分配為貨幣分配。第二個(gè)輪子是供給制度改革。由過(guò)去由國(guó)家、企業(yè)供應(yīng)，變成了對(duì)不同收入家庭采用不同住房供應(yīng)制度，低收入家庭提供廉租房，中低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)適用房，中高收入家庭提供商品房。第三個(gè)輪子是市場(chǎng)制度改革。開(kāi)放二手房市場(chǎng)，全面啟動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。第四個(gè)輪子是房地產(chǎn)金融體制改革。發(fā)展房地產(chǎn)金融，特別是個(gè)人住房抵押貸款，使中國(guó)的住房制度發(fā)生了一個(gè)質(zhì)的變化。

盡管房改成功了，現(xiàn)在回過(guò)頭看，有一些意想不到，比如，原來(lái)反復(fù)糾纏、非常難辦的、恨不得吵架的事情，諸如購(gòu)房補(bǔ)貼，在真正實(shí)施中，反而沒(méi)有想象得那么難，各地各顯神通，很快就推進(jìn)了。相反，我們當(dāng)時(shí)認(rèn)為很容易的事情，比如，供應(yīng)體制的改革、經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)，現(xiàn)在看來(lái)問(wèn)題還不少。當(dāng)時(shí)我們?cè)O(shè)計(jì)的時(shí)候，沒(méi)有考慮得那么細(xì)，也沒(méi)想到會(huì)遇到執(zhí)行當(dāng)中的許許多多的問(wèn)題?，F(xiàn)在看來(lái)，盡管我們的保障房蓋了不少，但是精準(zhǔn)度不夠，而且當(dāng)中還出現(xiàn)了尋租行為、違規(guī)行為。

當(dāng)初我們的想法是，城市的住房可以像新加坡那樣來(lái)解決，就是以經(jīng)濟(jì)適用住房作為我們供應(yīng)的主體，也就是相當(dāng)于新加坡的組屋，中低收入家庭都能買得起經(jīng)濟(jì)適用型住房，向低收入家庭提供公租房。

在實(shí)際進(jìn)行當(dāng)中，東北和湖南等地大概百分之五六十的房子都是經(jīng)濟(jì)適用型住房，其他城市經(jīng)濟(jì)適用型住房的比例要小得多，比如上海就沒(méi)有建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用型住房。

經(jīng)濟(jì)適用型住房的供應(yīng)，是面向中低收入家庭要有限制、要核定誰(shuí)是中低收入家庭，還是要放開(kāi)供應(yīng)？北京的辦法是放開(kāi)供應(yīng)，盡管說(shuō)是面向中低收入家庭，實(shí)際上，市場(chǎng)上的所有人都可以買，就出現(xiàn)了開(kāi)著寶馬去買經(jīng)濟(jì)適用型住房的現(xiàn)象。當(dāng)然，也有一些城市比如廈門(mén)等，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用型住房的供應(yīng)對(duì)象是嚴(yán)格審查的。

一直到現(xiàn)在，我們還沒(méi)有真正形成所謂的中低收入家庭的概念，現(xiàn)在的房子大多數(shù)是采取搖號(hào)分配的辦法。這個(gè)任務(wù)比較重，需要我們?cè)诮窈蟮纳罨母锂?dāng)中，要認(rèn)真地加以改進(jìn)。

黨的十九大提出，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”?！皟啥嘁徊ⅰ钡淖》恐贫?，這是新住房制度的框架，也是1998年房改方案的延續(xù)，接下來(lái)，我們要在20年前的房改方案的基礎(chǔ)上，深化住房制度改革的各個(gè)方面，落實(shí)十九大提出的全體人民住有所居，在這個(gè)目標(biāo)上邁開(kāi)實(shí)際性步伐。