(1.西南民族大學西南民族研究院,四川成都610041；2.中共成都市委黨校,四川成都610110)

城鎮(zhèn)化是西藏社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、推動各民族群眾共享現(xiàn)代文明和發(fā)展成果的過程，有利于構(gòu)建更加公平的社會保障制度，更加有效的社會治理機制，推動各族干部群眾更加自覺維護和睦相處、和衷共濟、和諧發(fā)展的良好局面。從這一角度來說，西藏城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅關(guān)乎全面建成小康社會的宏偉目標，而且關(guān)乎西藏深化改革開放，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，筑牢生態(tài)安全屏障，推動高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)西藏長治久安。

1978年，黨的十一屆三中全會勝利召開后，改革開放的號角正式在西藏吹響。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，西藏自治區(qū)的城鎮(zhèn)化水平也穩(wěn)步提高。1978—2017年，自治區(qū)城鎮(zhèn)常住人口從20.22萬人增加到104.14萬人，累計增加83.92萬人；城鎮(zhèn)化率從11.31%提升到30.89%，累計增長19.58%[注]數(shù)據(jù)來源:1989—2017年西藏統(tǒng)計年鑒和2017年西藏自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，后文如無特殊標注，數(shù)據(jù)來源均相同。。1990—2013年，自治區(qū)城鎮(zhèn)數(shù)量從31個增加到140個，人口3萬以上城鎮(zhèn)從2個增加到6個，初步形成以拉薩為中心、六地市政府(行署)所在地城鎮(zhèn)為支撐、其他縣城為重要組成部分的城鎮(zhèn)體系[注]資料來源:西藏自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)。。

一、西藏城鎮(zhèn)化的歷史進程

改革開放40年來，西藏根據(jù)區(qū)域特點、政策優(yōu)勢，城鎮(zhèn)化發(fā)展取得顯著成就，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高，發(fā)展理念逐漸轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)的綜合承載能力不斷提升，各族群眾共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。結(jié)合城鎮(zhèn)化水平的階段性特征，西藏的城鎮(zhèn)化發(fā)展可劃分為以下四個階段。

(一)城鎮(zhèn)化艱難起步時期(1978—1989年)

這一時期，西藏的城鎮(zhèn)人口(含城鎮(zhèn)中的農(nóng)業(yè)人口，即現(xiàn)在的常住人口概念)由1978年的20.22萬人增長到36.09萬人，增加15.87萬人，城鎮(zhèn)人口占比由11.31%緩慢提升到16.72%，提高5.41%，比同期全國城鎮(zhèn)化水平低2.88個百分點。值得注意的是，在1981—1985年，城鎮(zhèn)化水平出現(xiàn)降低現(xiàn)象。由于1980年，中央第一次西藏工作座談會，對西藏的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃重新審定，并對中央對藏的一系列政策作出調(diào)整。受此影響，1980年以后，有大批漢族干部有組織地調(diào)回內(nèi)地，使得這一時期西藏遷出人口大于遷入人口，1981—1985年凈遷移人口減少了約6萬人，其中絕大部分是城鎮(zhèn)人口[1]。根據(jù)1982年全國第三次人口普查數(shù)據(jù)顯示，西藏自治區(qū)1982年底城鎮(zhèn)人口僅為17.95萬人，比1978年減少2.27萬人，比1980年減少6.05萬人，達到改革開放后城鎮(zhèn)人口數(shù)量的最低點。

為了解決西藏經(jīng)濟發(fā)展中若干問題和城鎮(zhèn)化水平倒退等情況，1984年，中央第二次西藏工作座談會召開，并針對當時西藏的實際情況，制定了一系列重要措施，促進了西藏工作和各項事業(yè)的順利發(fā)展。這次會議的召開標志著全國性的援藏工程的開始[2]。中央還決定由北京、上海、江蘇、浙江、廣東等省市和國家有關(guān)部委，分兩批幫助建設(shè)43項西藏迫切需要的中小型工程項目，包括電力能源、學校、醫(yī)院、文化中心等基礎(chǔ)設(shè)施項目，涉及10個行業(yè)，總投資4.8億元，總建筑面積23.6萬平方米。眾多的基礎(chǔ)設(shè)施和工程建設(shè)項目，為西藏的城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口聚集創(chuàng)造了條件，因此，從1984年開始，西藏的城鎮(zhèn)化率開始回升，到1989年達到16.72%，5年間，城鎮(zhèn)化率提高了6.52%，年均增長超過1.3%，超過全國同期水平的1倍以上。

表1:1978—1989年西藏自治區(qū)及全國城鎮(zhèn)化水平

(二)城鎮(zhèn)化緩慢發(fā)展時期(1990—2000年)

隨著中央對口援藏政策的不斷完善及西藏經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展，1990—1994年間西藏城鎮(zhèn)化率并未發(fā)生大的變化，均在16%—17%之間波動，城鎮(zhèn)人口也基本保持在220萬—230萬之間，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出平穩(wěn)態(tài)勢。1994年7月，中央第三次西藏工作座談會召開，這也是時隔10年中央西藏工作座談會再度召開，會議就西藏發(fā)展和穩(wěn)定兩件大事作出部署，提出到2000年國民生產(chǎn)總值比1993年翻一番的目標，并加大援藏工作力度，安排部署了62個對口援建項目，有利地推動了西藏經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的再度提升。

2000年城鎮(zhèn)化率提高到了19.3%，比1995年提高2.6個百分點，比1990年提高2.9個百分點。這一時期也是全國城鎮(zhèn)化進入快車道的時期，從1996年開始，全國城鎮(zhèn)化率以每年1%左右的速度增長，西藏的城鎮(zhèn)化水平與全國的差距正是從這一時期開始逐步拉大。

表2:1990—2000年西藏自治區(qū)及全國城鎮(zhèn)化水平

(三)城鎮(zhèn)化平穩(wěn)發(fā)展時期(2001—2012年)

2001年6月，中央召開第四次西藏工作座談會，這也是國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后首次召開西藏工作座談會?？紤]到西藏的特殊性，國家進一步加大對西藏的建設(shè)資金投入和實行優(yōu)惠政策的力度,繼續(xù)加強對口支援。除了省市對口支援建設(shè)70個項目，涉及總投資約10.6億元外，國家直接投資的建設(shè)項目117個,總投資達到312億元。2010年，中央第五次西藏工作座談會明確提出西藏要與全國一道實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標，到2020年農(nóng)牧民人均純收入和基本公共服務(wù)能力接近全國平均水平。

受到國家政策影響，2001—2012年，西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展平穩(wěn)，城鎮(zhèn)人口累計增加18.21萬人，比重提高3.11個百分點，年均增長僅0.28%，遠低于這一時期全國年均增長1.36%的速度。與全國水平相比，西藏這一時期在城鎮(zhèn)化率的提升上處于相對滯后狀態(tài)，西藏與全國城鎮(zhèn)化水平的差距越來越大。

(四)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)時期(2013—2018年)

2012年11月，黨的十八大報告指出，要“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，這是中央首次對“新型城鎮(zhèn)化”作出定義[2]；同年召開的中央經(jīng)濟工作會議提出要走“集約、智能、綠色、低碳”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，為我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向，這標志著我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)進入新的時期。2015年1月，西藏自治區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化工作會議召開，部署新型城鎮(zhèn)化推進工作，并于當年出臺《西藏自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》，明確提出大力提升拉薩—澤當城鎮(zhèn)圈的核心地位，壯大桑珠孜區(qū)為中心的雅魯藏布江中上游城鎮(zhèn)和八一鎮(zhèn)為中心的尼洋河中下游城鎮(zhèn)，推進藏東昌東、藏北那曲和藏西獅泉河城鎮(zhèn)發(fā)展，探索河谷農(nóng)區(qū)、重點林區(qū)、高寒牧區(qū)、高山深谷區(qū)等不同地區(qū)城鎮(zhèn)差異化發(fā)展，形成具有西藏特點的新型城鎮(zhèn)化道路，為西藏城鎮(zhèn)化未來發(fā)展明確了方向、目標、任務(wù)。

表3：2001—2012年西藏自治區(qū)及全國城鎮(zhèn)化水平

圖1：西藏新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃布局圖(2014—2020)

在這一時期，國家對西藏自治區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策扶持再度加碼。2015年2月，國家發(fā)改委通知印發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案，并分別于2015年2月、2015年11月、2016年12月公布了三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點名單。西藏自治區(qū)日喀則市桑珠孜區(qū)(第一批)、曲水縣(第二批)、西藏自治區(qū)日喀則市拉孜縣、山南市扎囊縣桑耶鎮(zhèn)、林芝市巴宜區(qū)魯朗鎮(zhèn)(第三批)入選綜合試點地區(qū)名單。2015年8月，中央第六次西藏工作座談會召開，習近平總書記強調(diào)“要實施更加積極的就業(yè)政策，為各族群眾走出農(nóng)牧區(qū)到城鎮(zhèn)和企業(yè)就業(yè)、經(jīng)商創(chuàng)業(yè)提供更多幫助”，李克強總理指出“要將新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來”。一系列的政策支持和工作部署為推動西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了強有力支持。

受一系列推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的部署和政策的實施，2013—2017年的5年時間是西藏城鎮(zhèn)化水平發(fā)展速度最快的時期。2013年，西藏的城鎮(zhèn)化率比2012年提高0.96%，2014年比2013年再度提升2.04%，達到自1987年以來年增長的最高水平。2015—2017年，城鎮(zhèn)化率繼續(xù)保持高增長，到2017年底，西藏的城鎮(zhèn)化突破30%，達到30.89%。2013—2017年，城鎮(zhèn)化率累計提高7.18%，年均增長1.79%，比這一時期全國1.2%的年均增長高49.9%。西藏的城鎮(zhèn)化發(fā)展開始進入快車道，城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟發(fā)展相互促進。

表4:2013—2017年西藏自治區(qū)及全國城鎮(zhèn)化水平

二、40年來西藏城鎮(zhèn)化的發(fā)展特征

縱觀40年來西藏城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程，基本符合城鎮(zhèn)化的“推-拉”理論，政府的“推力”和產(chǎn)業(yè)的“拉力”共同推動城鎮(zhèn)化向前發(fā)展。此外，受西藏特殊地理區(qū)位和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響，城鎮(zhèn)化發(fā)展與其他領(lǐng)域發(fā)展具有非均衡性等特征。

(一)政策推動影響較大

西藏城鎮(zhèn)化的發(fā)展受到政策影響，尤其是中央對口援藏政策影響較大。例如從1980年開始，受中央第一次西藏工作座談會政策實施的影響，很多漢族人離開西藏，加之經(jīng)濟增長乏力，城鎮(zhèn)人口數(shù)量開始減少。而到1984年，中央第二次西藏工作座談會召開，部署了43項援藏項目后，以建筑業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，1985年第二產(chǎn)業(yè)增加值占當年GDP的17.34%，是1978—1994年占比最高的一年，反應(yīng)出要素工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目等資源聚集對城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響力，因此，從1985年開始，城鎮(zhèn)化率開始逐步增長，城鎮(zhèn)容納人口能力漸漸變強。

1994年，隨著中央第三次西藏工作座談會安排的62個援建項目的陸續(xù)開工，西藏城鎮(zhèn)化水平開始擺脫16%左右的鐘擺式搖動，進入穩(wěn)步發(fā)展時期。這些都反映出西藏的城鎮(zhèn)化發(fā)展受到政策影響很大，一定的政策刺激可以有效推動城鎮(zhèn)化進程。

(二)產(chǎn)業(yè)拉動方式發(fā)生轉(zhuǎn)變

1978年，西藏第二產(chǎn)業(yè)增加值為1.84億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的27.67%。但由于西藏的工業(yè)、建筑業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)受政策影響較大，工業(yè)增長缺乏持續(xù)性，一批援助項目完工后，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展就處于停滯甚至倒退狀態(tài)。例如，從1985年第一批援藏項目竣工交付后，1985—1994年的10年間，第二產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重均未超過20%，而這一時期的第三產(chǎn)業(yè)占比持續(xù)增長，增加值占比從1978年的21.65%增長到1989年41.08%，年均增長1.77%。在這一時期，城鎮(zhèn)化發(fā)展主要靠旅游等服務(wù)業(yè)拉動。

上世紀90年代開始，由于前期工業(yè)投資的落地和中央援建的持續(xù)推進，西藏第二產(chǎn)業(yè)增加值占比開始呈現(xiàn)持續(xù)增長趨勢，從1990年的12.89%增長到2017年的39.26%，已接近40.5%的同期全國平均水平，年均增長0.98%。與此同時，第三產(chǎn)業(yè)增加值占比也從36.21%增加到51.37%，但年均增長僅為0.56%，低于第二產(chǎn)業(yè)年均增長速度(見圖2)。在這一階段，城鎮(zhèn)化由服務(wù)業(yè)拉動開展轉(zhuǎn)向以工業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)拉動。

圖2:1978—2016年西藏自治區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)占GDP比重變化圖

說明：由于1979—1985年部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)未發(fā)現(xiàn)公布，故本圖只包含1978年及1985年以后數(shù)據(jù)，后續(xù)圖表如無特別說明，即為相同情況。

(三)城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后與經(jīng)濟社會發(fā)展

幾乎對于任何發(fā)展中經(jīng)濟體來說，經(jīng)濟增長過程均伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高，很多學者試圖通過數(shù)量分析研究城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟增長之間的因果關(guān)系，用“彈性”來表示城鎮(zhèn)化發(fā)展對經(jīng)濟增長的貢獻程度，即城鎮(zhèn)化率增加1個百分點，人均地區(qū)生產(chǎn)總值會增長的百分數(shù)[3]。朱孔來(2011)等對2000—2009年全國各省(區(qū)、市)的城鎮(zhèn)化率和人均地區(qū)生產(chǎn)總值進行了分析，也發(fā)現(xiàn)兩者之間存在協(xié)整關(guān)系，并得出兩者之間的彈性為7.1[4]。盧方元、單可棟(2013)運用河南省的時間序列數(shù)據(jù)對城鎮(zhèn)化率和人均地區(qū)生產(chǎn)總值進行了分析，并計算得出兩者之間的彈性在1978—1994為11.7，而到1995—2011年下降到2.62[5]。由此可見，城鎮(zhèn)化率的增長對推動經(jīng)濟發(fā)展具有正向作用，且與GDP增長呈現(xiàn)同步趨勢。

由于受到歷史、氣候及地理環(huán)境等因素的制約，西藏的城鎮(zhèn)化水平一直處于低位發(fā)展狀態(tài)。1978年西藏城鎮(zhèn)化水平只有11.31%，到2012年緩慢提升至22.75%，2013年以后增長速度才開始逐步加快，2017年底，城鎮(zhèn)化率達到30.89%，但相比全國平均水平低近30%。數(shù)據(jù)顯示，自1993年開始，西藏地區(qū)生產(chǎn)總值連續(xù)24年保持兩位數(shù)增長[注]根據(jù)國家統(tǒng)計局《國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫》西藏自治區(qū)近20年地區(qū)生產(chǎn)總值計算所得。。按照前述城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展之間的彈性關(guān)系理論，伴隨著經(jīng)濟的增長，城鎮(zhèn)化應(yīng)該相應(yīng)有所發(fā)展，但對于處在“世界屋脊”上的西藏自治區(qū)來說，這種彈性關(guān)系理論并不適用，且具有很大的滯后性。

以1985—2017年的數(shù)據(jù)來分析，全國的GDP年增長率與西藏的GDP年增長率趨勢基本保持一致，而西藏的城鎮(zhèn)化率增長趨勢卻遠低于全國城鎮(zhèn)化率增長趨勢，且兩者差距越來越大(見圖3)，這表明隨著經(jīng)濟的增長，西藏的城鎮(zhèn)化并沒有得到同步發(fā)展，而是相對滯后于經(jīng)濟增長。

三、西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素

經(jīng)過40年的發(fā)展，西藏城鎮(zhèn)化水平得到了一定的提高，但與全國、西部平均水平相比還有一定的差距，究其原因，不僅與西藏特殊的高原條件、稀疏的人口密度、農(nóng)牧帶來的生活習慣有關(guān)，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融等要素資源的間接扶持政策不足也不無關(guān)系。

圖3:1985—2017年西藏與全國城鎮(zhèn)化率及GDP增長率趨勢對比圖

(一)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展效率有待提升

1978年，在西藏全區(qū)生產(chǎn)總值中第一產(chǎn)業(yè)增加值所占比重高達50.68%，經(jīng)過40年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級換代，到2017年，第一產(chǎn)業(yè)增加值占比僅為9.37%，但仍然還有233萬農(nóng)業(yè)人口，其中有大部分仍然從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營。從圖4可以看出，1978—2017年，第一產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重呈現(xiàn)大幅下降趨勢，而與此同時農(nóng)村人口數(shù)量并未減少，相反還有微幅增長。西藏由于地域廣袤、人口總量小且居住分散，密度僅為2.6人/平方公里，以農(nóng)戶為單位的家庭型生產(chǎn)經(jīng)營是西藏農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營的主體，農(nóng)牧民戶均經(jīng)營的耕地與草地面積分別為0.5公頃和178.0公頃，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的半徑大、成本高，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)效率不高制約了城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的進一步提高。

圖4：1978—2017年第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重及農(nóng)村人口數(shù)變化趨勢圖

(二)二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局有待優(yōu)化

2017年，西藏的工業(yè)增加值為103.02億元，僅占當年度自治區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值的7.86%，占全部第二產(chǎn)業(yè)增加值的20.02%，遠低于33.85%和83.58%的全國平均水平[注]根據(jù)中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)計算所得。。數(shù)據(jù)顯示，2016年，西藏主要工業(yè)行業(yè)中，產(chǎn)值最高的五個行業(yè)類別依次是非金屬礦物制造業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)、電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、酒飲料、精制茶制造業(yè)和醫(yī)藥制造業(yè)，均達到10億元以上產(chǎn)值，反映出西藏目前的工業(yè)生產(chǎn)體系仍主要集中在礦產(chǎn)、建筑建材、藏藥等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上。

在第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，旅游業(yè)逐漸成為第三產(chǎn)業(yè)的核心，1987年，旅游總收入僅占當年度第三產(chǎn)業(yè)增加值的0.69%，到2017年，這一數(shù)字上升到56.34%，超過第三產(chǎn)業(yè)增加值的一半以上(見圖5)，而諸如商貿(mào)物流、運輸郵電等吸引就業(yè)人口的產(chǎn)業(yè)增長速度相對緩慢，這在一定程度上也制約了農(nóng)牧業(yè)人口進入城鎮(zhèn)工作定居。

圖5:1985—2017年西藏自治區(qū)旅游總收入占第三產(chǎn)業(yè)比重

(三)金融支持力度有待加強

根據(jù)2015年修訂的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第三十九條第二款規(guī)定：商業(yè)銀行貸款的資產(chǎn)負債比例應(yīng)當遵守流動性資產(chǎn)余額與流動性負債余額的比例不得低于25%的規(guī)定，及貸存比例需要低于75%。這條規(guī)定自1995年第一版商業(yè)銀行法頒布以來就在實施。對照這一規(guī)定，1998—2016年的近20年時間，西藏自治區(qū)的金融機構(gòu)總體貸存比都位于低位，銀行發(fā)放貸款較為謹慎(見圖6)。尤其在2005—2012年期間，金融機構(gòu)貸存比低于40%，只有國家政策標準的一半，而這一時期的城鎮(zhèn)化年增長率也都沒有超過0.4%。金融的支持力度在一定程度上影響了城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)等固定資產(chǎn)投資對建設(shè)資金的需求，不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

圖6:1978—2017年西藏自治區(qū)金融機構(gòu)存貸比

四、西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展展望

站在新時代的歷史起點上，大力推進新型城鎮(zhèn)化對于踐行習近平總書記治邊穩(wěn)藏重要戰(zhàn)略思想和加強民族團結(jié)、建設(shè)美麗西藏重要指示精神，打好打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，推進生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，確保到2020年西藏與全國同步全面建成小康社會具有重要意義。

(一)推動農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級

農(nóng)牧業(yè)資源配置效率低、集約化程度不高、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制不健全等，成為制約西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。要進一步優(yōu)化自治區(qū)“七區(qū)七帶”農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加快構(gòu)建藏西北、羌塘高原南部、藏東北、雅魯藏布江中上游、雅魯藏布江中游——拉薩河區(qū)域、尼洋河中下游、藏東南七大農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)區(qū)，加快建設(shè)藏西北絨山羊、藏東北牦牛、藏中北綿羊、藏東南林下資源和藏藥材、藏中優(yōu)質(zhì)糧飼奶、城郊優(yōu)質(zhì)蔬菜和藏中藏東藏豬藏雞七個特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)帶，形成“七區(qū)七帶”特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)格局。深化土地制度改革，健全農(nóng)牧區(qū)集體“資源、資產(chǎn)、資金”管理監(jiān)督和收益分配制度，建立健全承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，鼓勵開展合作經(jīng)營，優(yōu)化種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，發(fā)展觀光農(nóng)牧業(yè)、休閑農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)畜產(chǎn)品深加工等多種產(chǎn)業(yè)形態(tài)，促進農(nóng)牧區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推動農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

(二)大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)

城鎮(zhèn)化尤其是新型城鎮(zhèn)化樹立“以人為核心”的發(fā)展理念，應(yīng)該聚焦農(nóng)牧民發(fā)展需求，繼續(xù)實施以農(nóng)房改造、游牧民定居、扶貧搬遷和“興邊富民”安居為重點的農(nóng)牧民安居工程，最大限度改善農(nóng)牧民的居住條件，推動農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)。發(fā)展“適度規(guī)模、適度集聚、聚散結(jié)合”的中小城鎮(zhèn)，努力發(fā)揮城鎮(zhèn)化的載體和平臺作用，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)業(yè)政策扶持有效聚集土地、資金和人口等要素，破解新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的體制機制障礙，讓城鎮(zhèn)更好承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提供公共服務(wù)，提高城鎮(zhèn)就業(yè)水平和農(nóng)牧民增收渠道，推動農(nóng)牧民牧在鄉(xiāng)里，住在鎮(zhèn)里，就近落戶，就地就業(yè)。

(三)構(gòu)建綠色現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

新型城鎮(zhèn)化要求產(chǎn)業(yè)和人口適度集中，更加強調(diào)實現(xiàn)綠色、低碳發(fā)展，促進資源循環(huán)、高效利用，有利于減少生態(tài)脆弱地區(qū)人類活動，留出更多國土空間給自然，踐行“集約、智能、綠色、低碳”的發(fā)展理念。習近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上指出“要堅持生態(tài)保護第一，采取綜合舉措，加大對青藏高原空氣污染源、土地荒漠化的控制和治理，加大草地、濕地、天然林保護力度”。鑒于西藏生態(tài)保護的艱巨性，其不可能再走內(nèi)地原先走過的以犧牲環(huán)境為代價的粗放產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，而應(yīng)該發(fā)展以環(huán)保為核心的特色產(chǎn)業(yè)。按照比較優(yōu)勢理論，一個國家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇應(yīng)建立在自身具有獨特優(yōu)勢的要素稟賦結(jié)構(gòu)上，這樣的產(chǎn)業(yè)選擇才會具有自我發(fā)展能力和可持續(xù)能力，才能產(chǎn)生更大的經(jīng)濟剩余[6]。綜合考慮西藏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和生態(tài)實際，應(yīng)該重點發(fā)展農(nóng)牧產(chǎn)品深加工、民族醫(yī)藥、清潔能源、酒及飲料制造等產(chǎn)業(yè)，形成具有藏民族高原特色的產(chǎn)業(yè)體系，逐步擺脫對礦產(chǎn)資源開發(fā)的依賴，夯實生態(tài)本底，建設(shè)美麗西藏。

(四)積極推進基本公共服務(wù)均等化

保障基本公共服務(wù)供給，提升公共服務(wù)供給水平，推動生活方式融入現(xiàn)代文明體系，是新型城鎮(zhèn)化的客觀要求。就西藏來說，雖然自治區(qū)政府已基本建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系[7]，但公共服務(wù)發(fā)展不平衡不充分問題依然存在，尤其體現(xiàn)在地域廣袤的農(nóng)牧區(qū)，需要正確處理好城鎮(zhèn)發(fā)展和提高農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)能力的關(guān)系，以中小城鎮(zhèn)發(fā)展為導(dǎo)向，著力推進公共服務(wù)向農(nóng)牧區(qū)延伸。要積極提升政府投資引導(dǎo)和帶動效應(yīng)，發(fā)揮社會資本積極性，把資金和項目進一步向農(nóng)牧民、農(nóng)牧區(qū)傾斜，向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，加快改善基層基本公共服務(wù)條件，積極推進基本公共服務(wù)均等化。進一步發(fā)揮好公共財政的杠桿作用，調(diào)整財政在農(nóng)牧區(qū)支出結(jié)構(gòu)，側(cè)重民生福祉，逐步建立和完善比較完整、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。拓展公共服務(wù)領(lǐng)域，加大生態(tài)環(huán)境保護和交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，滿足藏區(qū)居民多元公共服務(wù)需求，提升城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，建設(shè)幸福安康西藏。

(五)進一步加大對西藏的政策扶持

西藏由于特殊的地理氣候、生態(tài)環(huán)境、歷史文化和相對落后的基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致西藏自我發(fā)展能力有所不足，經(jīng)濟社會發(fā)展具有滯后性。將西藏發(fā)展納入到全國發(fā)展的總體框架中，是黨中央、國務(wù)院一直以來的戰(zhàn)略決策。中央對西藏的政策扶持可概括為“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)”20字的工作原則[8]，在這一中央治藏政策指導(dǎo)下，自西藏解放之初，中央政府對西藏的扶持涉及政治、經(jīng)濟、社會諸多方面，西藏自治區(qū)從成立開始尤其是改革開放后的40年，西藏實現(xiàn)了經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展，成就舉世矚目。但西藏經(jīng)濟底子薄、城鎮(zhèn)化水平不高、公共設(shè)施不完善、脫貧任務(wù)尚未完成等現(xiàn)狀沒有改變，西藏的內(nèi)生發(fā)展動力不足的事實也沒有得到根本改觀，依托“中央輸血”方式來發(fā)展依舊是西藏發(fā)展尤其是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必要方式。新型城鎮(zhèn)化使人們更好的生活和發(fā)展，讓資源要素更加集聚，推動城鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展。中央要加大金融政策支持，對在藏項目給予低息或貼息貸款，鼓勵在藏設(shè)立區(qū)域性股權(quán)交易市場、商品交易所，促進金融要素流動。要繼續(xù)加大項目援建，推動西藏公路、鐵路等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)設(shè)施供給。要繼續(xù)加大對口援藏工作，優(yōu)化援藏干部人才結(jié)構(gòu)，尤其是注重選派規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、社會管理等領(lǐng)域的專業(yè)人才，為西藏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展注入強勁人才動力。