改革開放以來西藏自然保護區(qū)建設(shè)與成就

(西藏自治區(qū)社會科學(xué)院當(dāng)代西藏研究所，西藏拉薩850000)

一、引言

上世紀(jì)西藏經(jīng)歷了兩次重大變革，第一次是1959年實行民主改革，徹底推翻了封建農(nóng)奴制度，實現(xiàn)了從封建農(nóng)奴到社會主義社會的飛躍，是西藏歷史上最廣泛、最深刻、最偉大的社會變革，西藏百萬農(nóng)奴從此獲得解放。第二次是1978年，我國實行改革開放政策，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國人民憑著堅韌不拔、吃苦耐勞、開拓進取的精神，成功走出一條具有中國特色的社會主義道路。一次制度改革和一次政策改革，徹底改變了西藏人民的命運，使得西藏的各行各業(yè)逐步走上符合西藏人民與自然環(huán)境實際的科學(xué)發(fā)展道路。改革開放以來，黨中央和區(qū)黨委高度重視生態(tài)環(huán)境保護工作，著手在全區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)自然保護區(qū)，旨在保護西藏脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，挽救瀕危野生動植物，保持地區(qū)獨有的自然生態(tài)系統(tǒng)。本文將從四個方面探討改革開放以來，西藏在自然保護區(qū)建設(shè)方面取得的成就。

自然保護區(qū)不僅是珍貴、稀有的動、植物物種的集中分布區(qū)，候鳥繁殖、遷徙或越冬地，同時還是栽培植物野生近緣種的集中產(chǎn)地，具備典型生態(tài)系統(tǒng)的特征；自然保護區(qū)往往是風(fēng)光綺麗的自然景區(qū)，具備特殊保護價值。建立自然保護區(qū)的意義重大，首先可以保留自然本底，今后在利用、改造自然中為我們提供評價標(biāo)準(zhǔn)，并以此來預(yù)測人類活動的后果；其次可以貯備物種，拯救瀕危物種；再次可作為研究生態(tài)系統(tǒng)的自然過程、各種生物的神態(tài)和生物特性的重要基地，兼具教育實驗基地功能[1]75—80；最后保留自然界的美學(xué)價值，作為人類健康、靈感和創(chuàng)作的源泉。因此，建設(shè)自然保護區(qū)對促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和科技文化事業(yè)發(fā)展具有不可替代的作用。

二、自然保護區(qū)建設(shè)與規(guī)劃

作為國家重要生態(tài)安全屏障，青藏高原的生態(tài)保護和建設(shè)對區(qū)域和全球產(chǎn)生著巨大而直接的影響，是典型的重要和敏感生態(tài)區(qū)域。作為青藏高原的主體部分，西藏的生態(tài)狀況將直接影響高原整體生態(tài)的健康。為了保護高原獨特而脆弱的植被、物種、濕地等生態(tài)系統(tǒng)，中央政府和西藏自治區(qū)人民政府把建立自然保護區(qū)作為保護高原生態(tài)和自然環(huán)境的主要手段之一，自上世紀(jì)80年代以來在西藏的重點生態(tài)區(qū)域開始建立自然保護區(qū)。

1985年至今，西藏先后建立了50處自然保護區(qū)，經(jīng)過調(diào)整、合并、升級以后，現(xiàn)有47處自然保護區(qū)。隨著珠穆朗瑪峰、雅魯藏布江大峽谷等自然保護區(qū)晉升為國家級自然保護區(qū)，為了方便管理并覆蓋相對完整的生態(tài)系統(tǒng)，有關(guān)部門對原有的自然保護區(qū)進行了調(diào)整、歸并、擴大、更名。例如，1994年將珠穆朗瑪峰自然保護區(qū)晉升為國家級自然保護區(qū)，同時把原有的吉隆和聶拉木樟木溝自然保護區(qū)劃入珠峰保護區(qū)；墨脫、東久、崗鄉(xiāng)自然保護區(qū)劃入雅魯藏布江大峽谷，并于2000年晉升為國家級自然保護區(qū)；2000年擴大羌塘自然保護區(qū)面積，并升級為國家級自然保護區(qū),等等。因此，西藏的省級以上自然保護區(qū)經(jīng)歷了從無到有、從少到多、再從多到少發(fā)展趨勢。截至2010年7月，全區(qū)有各類自然保護區(qū)47處。另外，全區(qū)建立各類生態(tài)功能保護區(qū)21處，其中國家級1處[注]參見中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)數(shù)據(jù)。。

除此之外，近年來西藏加強對森林公園和地質(zhì)景觀保護區(qū)的建設(shè)力度。自2000年以來西藏陸續(xù)建立了札達土林自然保護區(qū)(2000年)、日喀則窮讓球殼狀、枕狀熔巖自然保護區(qū)(2000年)以及昂仁塔格架地?zé)衢g歇性噴泉群自然保護區(qū)等3個以地質(zhì)景觀保護為主的自然保護區(qū)。同時在森林景觀優(yōu)美，人文景觀比較集中，地理位置特殊，具有一定的區(qū)域代表性，有較高知名度的地區(qū)建立了一批國家森林公園。目前全區(qū)共有9個國家森林公園：巴松錯(2000年)、納木錯(2001年)、色季拉山(2001年)、熱振(2005年)、姐德秀(2005年)、班公湖(2005年)、瑪旁雍錯(2005年)、然烏(2005年)、尼木(2009年)。

國家森林公園的性質(zhì)、功能以及與自然保護區(qū)的關(guān)系等在我國一直相對模糊，甚至把森林公園排除在保護區(qū)之外。國家環(huán)保局每年公布的《國家環(huán)境狀況公報》中沒有森林公園的數(shù)據(jù)，《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》(1994年)和《自然保護區(qū)類型與級別劃分原則》(1993年)中也未提及森林公園，顯然把森林公園排除在自然保護區(qū)的范疇之外。然而，根據(jù)國際保護自然資源聯(lián)盟(IUCN)的保護區(qū)分類系統(tǒng)，國家森林公園被列為自然保護區(qū)區(qū)一種類型，且國際上一直公認(rèn)國家公園具有自然保護區(qū)同等的功能和貢獻。

隨著生態(tài)旅游的興起，森林公園在我國得到了迅速的發(fā)展，而且其影響力和知名度越來越大。這就要求我們必須重新定義國家森林公園，充分認(rèn)識它對自然保護的貢獻。建立森林公園的目標(biāo)是以森林自然景觀為主，以人文景觀為輔，向人們提供旅游服務(wù)的特定生態(tài)區(qū)域，是以保護和可持續(xù)利用森林自然景觀為前提的生態(tài)旅游。因此，國家森林公園應(yīng)該屬于自然保護區(qū)范疇。不僅如此，西藏的多數(shù)森林公園以自然景觀為主體，對生態(tài)的保護、可持續(xù)利用、生態(tài)旅游以及生態(tài)教育具有不可替代的作用，如色季拉山國家森林公園、巴松錯國家森林公園等。很顯然，森林公園以自然保護性質(zhì)為基礎(chǔ)，強調(diào)生態(tài)保護和可持續(xù)利用，明顯區(qū)別于基本農(nóng)田保護區(qū)、軍事禁區(qū)等不含自然生態(tài)保護的保護區(qū)。總之，自然保護區(qū)與國家森林公園具有相似功能，都把自然和生態(tài)作為核心目標(biāo)，西藏的國家森林公園應(yīng)屬于自然保護區(qū)范疇。

三、順應(yīng)保護要求 調(diào)整自然保護區(qū)

隨著生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護各項工作的開展，生態(tài)保護的重要性逐漸得到全社會的認(rèn)同，綠色發(fā)展理念深入生產(chǎn)生活的各個環(huán)節(jié)，部分脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和瀕危野生物種得到了有效的保護。但同時存在著一些自然保護區(qū)在保護對象、名稱、范圍、區(qū)域劃分等方面與當(dāng)前的保護形勢存在差距的問題，如核心區(qū)不突出、碎片化顯著、與其他保護重疊等問題；而另外一些保護區(qū)則與國家重大工程、資源開發(fā)、扶貧項目等存在矛盾。因此，為了應(yīng)對上述問題，解決發(fā)展與保護間的沖突，西藏于2017年出臺了《西藏自治區(qū)地方級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，該《規(guī)定》所指的地方級自然保護區(qū)，是指按照《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第十二條、《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國自然保護區(qū)條例〉辦法》第十三條之規(guī)定，經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的自治區(qū)級、地(市)級、縣(區(qū))級自然保護區(qū)。該規(guī)定適用于地方級自然保護區(qū)的范圍調(diào)整、功能區(qū)調(diào)整和更改名稱，其中范圍調(diào)整是指地方級自然保護區(qū)外部界限的擴大、縮小或內(nèi)外部區(qū)域間的調(diào)換。功能區(qū)調(diào)整，是指地方級自然保護區(qū)內(nèi)部的核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)范圍的調(diào)整；更改名稱，是指地方級自然保護區(qū)原名稱中的地名更改或保護對象的改變。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計，西藏現(xiàn)有自然保護區(qū)47處，其中國家級9處、省級14處、地(市)級3處、縣(區(qū))級21處。西藏自治區(qū)自然保護區(qū)建設(shè)年代跨度雖長達25年(1985—2010年)，但大部分自然保護區(qū)建設(shè)于上世紀(jì)90年代，共有30處建于上世紀(jì)八九十年代，占全區(qū)自然保護區(qū)的63.83%，只有17處建于本世紀(jì)(見圖1)，僅占全區(qū)自然保護區(qū)的36.17%。

圖1：西藏自治區(qū)自然保護區(qū)建設(shè)年代圖

圖2所示，9處國家級自然保護區(qū)全部建設(shè)于上世紀(jì)，縣級自然保護區(qū)的71.43%建設(shè)于上世紀(jì)，而大部分(64.29%)省級自然保護區(qū)建設(shè)于本世紀(jì)。西藏自治區(qū)人民政府于1999年頒布實施了《西藏野生動植物保護及自然保護區(qū)工程建設(shè)總體規(guī)劃》，計劃到2050年，在西藏建立200個左右自然保護區(qū)，將在西藏建立一個類型齊全、分布合理、面積適宜、建設(shè)和管理科學(xué)、效益良好的自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)[2]36。因此，西藏大部分自然保護建設(shè)已有20余年，隨著各類生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護項目的推進，全球氣候變化帶來的影響以及綠色發(fā)展理念的貫徹，使得一些自然保護區(qū)存在無法實現(xiàn)保護目標(biāo)或嚴(yán)重影響地區(qū)發(fā)展的問題。為了突出保護重點，明確核心區(qū)，協(xié)調(diào)發(fā)展與保護間的關(guān)系，西藏自治區(qū)出臺了上述《規(guī)定》。

圖2：西藏自治區(qū)不同級別自然保護區(qū)建設(shè)年代圖

《規(guī)定》明確了調(diào)整要求，符合以下4種條件的地方自然保護區(qū)可以向相關(guān)部門申請調(diào)整。第一，自然條件變化導(dǎo)致主要保護對象生存環(huán)境發(fā)生重大改變。第二，在批準(zhǔn)建立之前保護區(qū)內(nèi)存在建制鎮(zhèn)、城市主城區(qū)、重要口岸等人口密集區(qū)，且不具備保護價值。第三，國家、自治區(qū)重大工程建設(shè)需要。國家重大工程包括國務(wù)院審批、核準(zhǔn)的建設(shè)項目，列入國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門批準(zhǔn)的規(guī)劃且近期將開工建設(shè)的建設(shè)項目；自治區(qū)重大工程包括自治區(qū)人民政府審批、核準(zhǔn)的建設(shè)項目，列入自治區(qū)人民政府或自治區(qū)人民政府授權(quán)有關(guān)部門批準(zhǔn)的規(guī)劃且近期將開工的建設(shè)項目。第四，因所在地地名、主要保護對象發(fā)生重大變化的，可以申請更改名稱。

除了符合上述條件外，地方自然保護區(qū)的調(diào)整必須嚴(yán)格遵循《規(guī)定》中的其他要求。如嚴(yán)格控制地方級自然保護區(qū)范圍和核心區(qū)、緩沖區(qū)范圍。對地方級自然保護區(qū)面積偏小，不能滿足保護需要的，應(yīng)當(dāng)擴大有效保護的范圍。地方級自然保護區(qū)范圍調(diào)整和功能區(qū)調(diào)整應(yīng)當(dāng)確保重點保護對象得到有效保護，不得破壞自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性；不得對保護區(qū)內(nèi)及周圍公眾的生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重影響；不得改變保護區(qū)性質(zhì)和主要保護對象。自批準(zhǔn)建立或調(diào)整地方級自然保護區(qū)之日起，原則上5年內(nèi)不得進行調(diào)整。地方級自然保護區(qū)單次調(diào)整范圍不得超過調(diào)整前自然保護區(qū)面積的三分之一。調(diào)整地方級自然保護區(qū)應(yīng)當(dāng)避免與各級風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等在范圍上產(chǎn)生新的重疊。

為規(guī)范化自然保護區(qū)建設(shè)，形成監(jiān)督管理合力，自治區(qū)政府于2017年11月提出了《西藏自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于建立自然保護區(qū)監(jiān)督管理協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》的提出對我區(qū)規(guī)劃自然保護區(qū)建設(shè)、有效保護生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性、正確處理發(fā)展與保護的關(guān)系提供了遵循。一是《意見》強調(diào)了自然保護區(qū)監(jiān)督管理協(xié)調(diào)聯(lián)動的重要性和緊迫性；二是要建立健全自然保護區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)體系；三是要厘清自然保護區(qū)管理工作職責(zé)；四是要強化自然保護區(qū)的規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)；五是要強化自然保護區(qū)建立與調(diào)整的協(xié)調(diào)聯(lián)動。

在自然保護區(qū)調(diào)整的協(xié)調(diào)聯(lián)動方面，根據(jù)全區(qū)自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃，自然保護區(qū)行政主管部門或地(市)、縣(區(qū))人民政府向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出調(diào)整自然保護區(qū)的申請，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召集自然保護區(qū)行政主管部門、相關(guān)行業(yè)部門、自然保護區(qū)所在地(市)行署(人民政府)聯(lián)合會商同意后，由自然保護區(qū)行政主管部門或地(市)、縣(區(qū))人民政府牽頭，按照《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定的通知》《西藏自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈西藏自治區(qū)地方級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定〉的通知》要求，完成自然保護區(qū)申報書、綜合考察報告、調(diào)整方案、論證報告、總體規(guī)劃等申報材料，提交評審委員會進行技術(shù)評審。評審?fù)ㄟ^后，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出調(diào)整自然保護區(qū)的建議，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審議同意后，報自治區(qū)人民政府審定。調(diào)整國家級自然保護區(qū)時，經(jīng)自治區(qū)人民政府審定后，按照相關(guān)程序報國務(wù)院審批。

另外，《意見》提出了建立自然保護區(qū)“一區(qū)一法”管理制度，加快自然保護區(qū)勘界立標(biāo)和土地確權(quán)，建立自然保護區(qū)執(zhí)法督察聯(lián)動機制，建立自然保護區(qū)檢測和考核評估制度等。

四、保護優(yōu)先 構(gòu)筑和諧美麗

黨的十八大以來，黨中央高度重視西藏的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，習(xí)近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上指出，“要堅持生態(tài)保護第一，采取綜合措施，加大對青藏高原空氣污染源、土地荒漠化的控制和治理，加大草地、濕地、天然林保護力度”；六次會議還提出，“嚴(yán)格生態(tài)安全底線、紅線和高壓線，完善生態(tài)綜合補償機制，切實保護好雪域高原，筑牢國家生態(tài)安全屏障”；在參加十二屆全國人大第一次會議西藏代表團審議時的講話中總書記多次提到西藏生態(tài)環(huán)境保護，指示西藏一定要保護好世界上最后一方凈土，并強調(diào)“青海是中華水塔，西藏是世界屋脊，如果把青海、西藏污染了，多搞幾百億的生產(chǎn)總值又有什么意義呢？”

黨和國家領(lǐng)導(dǎo)重視和關(guān)心西藏生態(tài)不僅體現(xiàn)于重要指示精神，更體現(xiàn)于資金投入方面，國家每年投入100多億元用于西藏的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，同時組織各種科考團對西藏的森林、冰川、濕地、動植物等進行資源考察和研究，為今后的保護提供科學(xué)依據(jù)。據(jù)中國科學(xué)院發(fā)布的《西藏生態(tài)安全屏障保護與建設(shè)項目成效評估》報告介紹，西藏仍是全球生態(tài)環(huán)境質(zhì)量最好的地區(qū)之一。西藏生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的成效顯著，植被覆蓋度呈增加趨勢，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)得到改善；沙化面積呈減少趨勢，災(zāi)害性沙塵天氣得到改善；退牧還草遏制了草原退化，有效保護了草原生態(tài)；清潔能源使用率大幅提高，減輕了對林草生態(tài)系統(tǒng)的破壞；野生動植物種群恢復(fù)性增長，珍稀物種得到了有效的保護；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能逐步提升，屏障功能穩(wěn)定向好。以上成績的取得是西藏人民投身高原生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的結(jié)果，更是黨中央和全國人民關(guān)心西藏、關(guān)愛高原生態(tài)的結(jié)果。

黨的十八大以來，西藏認(rèn)真貫徹以習(xí)近平總書記為核心的黨中央關(guān)于生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護和綠色發(fā)展的指示精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)西藏生態(tài)建設(shè)，把環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)擺在西藏發(fā)展的突出位置。為保護生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障不惜任何代價，加強自然保護區(qū)的建設(shè)和管理，嚴(yán)格執(zhí)行保護政策和環(huán)評，杜絕任何破壞環(huán)境、浪費資源的生產(chǎn)生活活動。西藏目前已經(jīng)建立各類自然保護區(qū)70多處，占我區(qū)國土面積的33.4%，是全國自然保護區(qū)面積的30.8%。

西藏建立種類齊全、面積巨大的自然保護區(qū)，并始終堅持保護優(yōu)先、規(guī)范開發(fā)、堅守生態(tài)環(huán)保紅線的原則。針對自然保護區(qū)及其周邊地區(qū)實施了退牧還草、退耕還林、天然林保護等政策和工程，在一些生態(tài)脆弱、資源貧瘠地區(qū)落實了旨在恢復(fù)生態(tài)，改善民生的生態(tài)扶貧項目。

為了全面實施退牧還草工程，西藏自治區(qū)制定了《天然草場退牧還草工程管理辦法》，工程建設(shè)內(nèi)容包括休牧圍欄、退化草地補播、舍飼棚圈和人工飼草地建設(shè)。退牧還草工程必須遵循以生態(tài)效益優(yōu)先，統(tǒng)籌草原生態(tài)建設(shè)與農(nóng)牧民經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。以阿里地區(qū)為例，自2004年退牧還草工程實施以來，阿里地區(qū)退牧還草工程總投資4.926億元，覆蓋全地區(qū)7縣143個行政村，受益群眾達到1.7萬戶、7.2萬人，禁牧面積761萬畝，休牧1314萬畝，草地補播542萬畝，舍飼棚圈建設(shè)5100戶，人工飼草地0.4萬畝。通過實施退牧還草工程，阿里地區(qū)草地植被得到了較好地保護和恢復(fù)，禁牧草場植被覆蓋度增加5%—10%，休牧草場植被覆蓋度增加10%—30%，退化草場得到了有效治理，草地生態(tài)功能得以恢復(fù)。

西藏自治區(qū)實施退耕還林還草工程以來，草原、湖泊、天然林、水生態(tài)、地質(zhì)遺跡、生物多樣性等得到有效保護，農(nóng)牧民滿意程度顯著提升。在工程實施過程當(dāng)中牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，實施“兩江四河”綠化造林工程，重點治理貧困地區(qū)15度以上坡耕地、水土流失、耕地沙化嚴(yán)重地區(qū)，建立多元化生態(tài)補償機制，擴大補償范圍，提高森林、草地、濕地、荒漠、水流、耕地保護的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，并實施了草原生態(tài)補償獎勵、森林生態(tài)效益補償和重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等三大主體生態(tài)補償機制。2013年底增加林地面積168.5萬畝。各地市根據(jù)自身特點針對薄弱環(huán)節(jié)開展了行之有效的退耕還草還林工程。例如，截至2015年8月，那曲市建立自然保護區(qū)17個，國際重要濕地1個、國家試點濕地公園2個；累計發(fā)放生態(tài)保護獎補資金19.46億元；823萬畝公益林得到有效保護，完成草原禁牧5638萬畝、退牧還草795萬畝、草畜平衡4.12億畝、人工造林1.16萬畝、退耕還林4000畝。林芝市完成綠化造林114.3萬畝，林地653.79萬公頃，森林覆蓋率達47.6%，全市5個縣納入國家重點生態(tài)功能區(qū)。2016年，日喀則市完成各類造林工程82.3萬畝，防沙治沙工程50萬畝。拉薩市全面治理拉薩河流域，拉薩河“河變湖”工程蓄水量達105萬立方米，水域面積超過1258畝，為全市涵養(yǎng)地下水源、加濕空氣、打造高原水生態(tài)文明城市發(fā)揮了重要作用。

西藏自治區(qū)結(jié)合精準(zhǔn)扶貧在高海拔、生態(tài)脆弱、資源貧瘠、環(huán)境惡劣等地區(qū)實施了易地搬遷工程。事實上，搬遷工程的實施既是從根本上解決脫貧致富的最佳途徑，也是人類生存與生態(tài)承載能力之間的一次調(diào)整，達到改善民生與生態(tài)恢復(fù)的雙贏。西藏先后在昌都、日喀則、山南、那曲等地實施了天然林保護工程搬遷、扶貧搬遷、高海拔生態(tài)搬遷等工程。

那曲市尼瑪縣北部地區(qū)和雙湖縣是西藏高海拔生態(tài)搬遷的主要地區(qū)。截至2018年7月底，那曲市易地搬遷安置項目已開工建設(shè)12702戶、50335人，已入住7001戶、28743人，入住率達57.19%，其中120戶、487人搬遷至羊八井康復(fù)理療中心搬遷安置點，那曲市尼瑪縣榮瑪鄉(xiāng)262戶、1102人已經(jīng)搬遷至拉薩市堆龍德慶區(qū)古榮鄉(xiāng)嘎沖村。此外，那曲市正在與山南市對接911戶、3849人高海拔搬遷安置規(guī)劃事宜。那曲市還將繼續(xù)實施海拔4800米以上生態(tài)搬遷工作，目前已經(jīng)摸清了雙湖縣雅曲鄉(xiāng)、嘠措鄉(xiāng)、措折羌瑪鄉(xiāng)、尼瑪縣吉瓦鄉(xiāng)，安多縣色務(wù)鄉(xiāng)的人數(shù)、戶數(shù)統(tǒng)計和建檔立卡工作[3]。高海拔生態(tài)搬遷實施后，數(shù)以萬計的牧民和家畜將從羌塘撤出，羌塘、色林錯、納木錯等自然保護區(qū)的生態(tài)壓力得到緩解，減少人與野生動物的沖突[4]19—26，生態(tài)承載能力得到恢復(fù)，從而構(gòu)建野生動物的天堂。

2018年6月15日，西藏啟動羌塘國家級自然保護區(qū)網(wǎng)圍欄拆除工作[5]。為了給自然保護區(qū)內(nèi)的野生動物騰出更多的活動空間，西藏林業(yè)部門結(jié)合高海拔易地搬遷工作，在那曲市尼瑪縣榮瑪鄉(xiāng)第一次拆除1米多高的網(wǎng)圍欄，并把鐵絲、鐵桿運出自然保護區(qū)。此次拆除圍欄的草場面積雖然只有1萬畝左右，但意義非凡。

自上世紀(jì)80年代以來，網(wǎng)圍欄逐漸成為保護冬季草場的神器，一些富裕戶開始出資修建圍欄，但數(shù)量有限。然而，2004年退牧還草工程實施后，大片草場被圍欄，健康而完整的草原生態(tài)系統(tǒng)被圍欄破碎化，圍欄不僅阻斷了傳統(tǒng)游牧文化的傳承，阻斷了野生動物的水路和草路，更是阻斷了藏羚羊的遷徙路。到2010年羌塘自然保護區(qū)和周邊地區(qū)的大部分草場被圍欄，野生動物的生存空間嚴(yán)重縮小[6]85—93。網(wǎng)圍欄的出現(xiàn)徹底破壞了自然保護區(qū)內(nèi)原有的和諧，草原自然景觀不復(fù)存在，圍欄隔離了人與動物的和諧共處。因此，網(wǎng)圍欄的拆除不僅僅是移除影響生態(tài)建設(shè)和野生動物保護的障礙，更是在觀念上的改變和升華。

五、主要成就

中華人民共和國成立之后，為了全面考察和評估西藏的土地、森林、草場、礦產(chǎn)和水利資源，1951年中央組織“政務(wù)院西藏工作隊”全面開展了科學(xué)認(rèn)識西藏生態(tài)環(huán)境的工作，這是第一次從現(xiàn)代科學(xué)角度認(rèn)識和保護高原生態(tài)。1958年又成立了“中國科學(xué)院西藏綜合考察隊”，為今后的生態(tài)保護奠定了基礎(chǔ)。

1965年西藏自治區(qū)人民政府正式成立以后，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護工作開始納入議事日程。1975年西藏自治區(qū)環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立，1983年成立自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護廳，2000年組建自治區(qū)環(huán)境保護局，環(huán)保專業(yè)隊伍從1975年的2人發(fā)展到現(xiàn)在的230多人，西藏的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護工作逐步走上良性發(fā)展軌道。機構(gòu)改革后，組建了自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局，進一步明確了各個部門的職責(zé)，強化了生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的職能與地位。

改革開放后，西藏自治區(qū)人大、政府相繼頒布實施了有相關(guān)土地管理、礦產(chǎn)資源管理、森林保護、草原保護與管理、水土保持、野生動物保護、自然保護區(qū)管理、污染治理等方面的地方性法規(guī)、政府規(guī)范性文件、部門規(guī)章等共計50余件，形成了比較系統(tǒng)的地方性環(huán)境保護法規(guī)體系。為了更好地適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要，同時更好地保護和建設(shè)西藏生態(tài)環(huán)境，西藏自治區(qū)人民政府于2000年制定了《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》；2007年《西藏高原國家生態(tài)安全屏障保護與建設(shè)規(guī)劃》開始實施。根據(jù)規(guī)劃，國家將投資150多億元，實施自然保護區(qū)、天然林草的保護，退化草地、森林的修復(fù)，沙化治理以及地質(zhì)災(zāi)害、鼠蟲毒草災(zāi)害的防治等10多個系列工程，規(guī)劃的實施揭開了西藏生態(tài)建設(shè)的新篇章。

2016年，中科院發(fā)布《西藏生態(tài)安全屏障保護與建設(shè)工程(2008—2014年)建設(shè)成效評估》報告。中科院于2013年組織專業(yè)團隊，歷時3年開展了西藏生態(tài)安全屏障工程的建設(shè)成效評估工作。工作團隊考察了10余個主要工程區(qū)，建立了3個生態(tài)樣帶和20多個觀測樣地，采集了約1300個點的樣本，分析了90年代以來3期遙感數(shù)據(jù)，主要采用聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評估方法，對工程所增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進行了定量分析，并利用野外調(diào)查與定位觀測相結(jié)合、模擬實驗與遙感監(jiān)測相結(jié)合、工程區(qū)內(nèi)外對比觀測、生態(tài)模型情景預(yù)測等手段，研究了西藏近20年來的生態(tài)環(huán)境變化特征，評估了主要生態(tài)工程的實施成效。

主要結(jié)論包括6個方面：一是高原生態(tài)系統(tǒng)整體穩(wěn)定，植被覆蓋度呈增加趨勢。近20年來，西藏嚴(yán)格執(zhí)行國土空間管控，生態(tài)格局的變化率低于0.15%。地面植被覆蓋度呈小幅度上升，覆蓋度增加的區(qū)域面積占全區(qū)國土比例66.5%，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)改善。二是沙化面積減少，工程區(qū)風(fēng)沙治理成效顯著。防沙治沙工程實施之后，沙化土地面積減少10.71萬公頃，年均減少1.53萬公頃。極重度沙化土地向重度或中度沙化轉(zhuǎn)化。雅江河谷(曲水—桑日段)典型觀測區(qū)的統(tǒng)計結(jié)果表明，災(zāi)害性沙塵天氣由2000年的85天下降至2014年的32天。三是退牧還草促進了草地恢復(fù)，提高了農(nóng)牧民收入。實施退牧還草工程和草原生態(tài)保護補助獎勵政策以來，工程區(qū)內(nèi)植被覆蓋度比工程區(qū)外高9.9%—22.5%，平均提高16.9%。每公頃折合增加干草產(chǎn)量約85.2公斤，平均提高24.25%，有效保護了草原生態(tài)環(huán)境，增加了農(nóng)牧民收入。四是農(nóng)牧區(qū)清潔能源使用率大幅提高，農(nóng)牧民生活條件顯著改善。新型清潔能源使用率達65.6%，減輕了對林草生態(tài)系統(tǒng)的破壞，使用清潔能源還為農(nóng)牧民增收節(jié)支，改善了當(dāng)?shù)厣钚l(wèi)生條件。五是天然林與自然生態(tài)區(qū)保護初見成效，野生動植物種群恢復(fù)性增長。天然林保護一期工程實施以來，工程區(qū)森林覆蓋率增加0.9%。自然保護區(qū)面積達到41.37萬平方公里，占全區(qū)國土面積的33.9%。受保護濕地面積430.8萬公頃，占全區(qū)濕地面積的65.98%。珍稀野生動植物得到了有效保護，種群數(shù)量增加顯著。六是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能逐步提升，生態(tài)安全屏障功能穩(wěn)定向好。主要表現(xiàn)在三個方面：第一，生態(tài)系統(tǒng)水源調(diào)節(jié)作用波動中提升，工程實施前后相比增加了2.65%，森林涵養(yǎng)水源功能穩(wěn)固保持；第二，生態(tài)系統(tǒng)防風(fēng)固沙作用開始發(fā)揮，主要風(fēng)沙區(qū)沙化強度減弱；第三，生態(tài)系統(tǒng)碳儲量增加2.56%，固碳功能穩(wěn)中有升。

2015年，國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》(以下簡稱《方案》)，要求樹立“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”“發(fā)展和保護相統(tǒng)一”“綠水青山就是金山銀山”“自然價值和自然資本”“空間均衡”“山水林田湖是一個生命共同體”等六個理念?！斗桨浮诽岢隽私⒔∪隧椫贫龋阂皇墙∪匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；二是建立國土空間開發(fā)保護制度；三是建立空間規(guī)劃體系；四是完善資源總量管理和全面節(jié)約制度；五是健全資源有償使用和生態(tài)補償制度；六是建立健全環(huán)境治理體系；七是健全環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系；八是完善生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度。

國家針對西藏的生態(tài)建設(shè)和青藏高原的環(huán)境保護，先后發(fā)表了《西藏的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護》白皮書(2003年)、《西藏生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展》白皮書(2013年)、《青藏高原生態(tài)文明建設(shè)狀況》白皮書(2018年)等；2008—2017年，中央財政分別下達青海、西藏兩省區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金162.89億元和83.49億元，已經(jīng)建成自然保護區(qū)155個(其中國家級41個、省級64個)，面積達82.24萬平方公里?！笆濉逼陂g，國家投入253.12億元，用于青藏高原水土保持、牧區(qū)水利等工程建設(shè)。

西藏自治區(qū)黨委、政府在保護環(huán)境、建設(shè)生態(tài)的同時高度重視綠色發(fā)展，將發(fā)揮優(yōu)勢資源的潛能，開發(fā)綠色產(chǎn)業(yè)，提高民眾生活水平作為工作的重中之重。“十二五”規(guī)劃明確提出：“堅持可持續(xù)發(fā)展，促進生態(tài)經(jīng)濟，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護和諧共存”的發(fā)展思路，這既是促進生態(tài)經(jīng)濟和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段，也是實現(xiàn)生態(tài)西藏的途徑。黨的十八大以來，以習(xí)總書記為核心的黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念的重要指示為西藏的綠色發(fā)展和生態(tài)經(jīng)濟提供了指導(dǎo)和路徑。習(xí)總書記綠色發(fā)展理念之核心內(nèi)涵就是人們在進行經(jīng)濟活動時必須尊重生態(tài)平衡規(guī)律，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)經(jīng)濟優(yōu)勢，追求經(jīng)濟、生態(tài)和社會的統(tǒng)一。這與當(dāng)今全球提倡的生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展理念不謀而合，生態(tài)經(jīng)濟必須尊重生態(tài)規(guī)律、尊重生態(tài)承載能力、降低污染、提高資源利用率、構(gòu)建保護與發(fā)展間的平衡、促進人類精神與物質(zhì)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，黨的十八大提出的“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念”是生態(tài)經(jīng)濟思想在我國發(fā)展布局中的突出體現(xiàn)。

黨的十八大以來，西藏根據(jù)中央的綠色發(fā)展理念和自身的環(huán)境保護實際，逐步調(diào)整發(fā)展思路，進一步處理好保護與發(fā)展的關(guān)系。自治區(qū)黨委提出的“十三對”關(guān)系中，強調(diào)了“保護生態(tài)和富民利民的關(guān)系”，指出在保護中尋求發(fā)展機遇，在發(fā)展中滲透保護理念，“保護”與“發(fā)展”不再是對立面，把“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力”的精神落到實處。西藏自治區(qū)大力推動綠色產(chǎn)業(yè)，培育和發(fā)展特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)、民族手工業(yè)、藏醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游等一系列具有地方資源優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，并把這些產(chǎn)業(yè)作為支撐西藏綠色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟的重點產(chǎn)業(yè)來推動。西藏綠色產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展從根本上解決了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及長期以來在發(fā)展與保護間存在的突出矛盾。

經(jīng)過多年努力全區(qū)三成以上土地建起自然保護區(qū)，西藏的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護取得了世人矚目的重大成就。自上世紀(jì)80年代以來，西藏相繼建立了70多個不同類型的自然保護區(qū)，其中國家級自然保護區(qū)6個，國家級和自治區(qū)級(省級)自然保護區(qū)總面積為40.1萬平方公里，占全區(qū)土地面積的33.4%，占全國自然保護區(qū)總面積的30.8%。

保護區(qū)的建立，不僅使許多瀕臨滅絕的物種得到了保護，而且種群數(shù)量發(fā)展較快。藏羚羊是青藏高原獨有的物種，該物種是高原生態(tài)系統(tǒng)健康與否的重要風(fēng)向標(biāo)。據(jù)相關(guān)部門的監(jiān)測和統(tǒng)計，藏羚羊種群數(shù)量在逐年增加，從上世紀(jì)90年代不足5萬只，目前已經(jīng)增加到15萬只以上，在短短的30年間種群數(shù)量增加了3倍。據(jù)統(tǒng)計，1989年西藏野驢在5.6萬頭左右，1998年接近8萬頭，目前已超過10萬頭。上世紀(jì)80年代末，野牦牛的數(shù)量只有7000多頭，自90年代以來由于自然保護區(qū)的建立和對盜獵分子的大力打擊，到90年代已超過萬頭。夏勒認(rèn)為總數(shù)在1.2萬到1.3萬左右，如今至少在1.5萬以上。另外，黑頸鶴、滇金絲猴、西藏馬鹿、野牦牛、藏野驢、藏原羚等高原珍稀和獨有物種的種群數(shù)量也在穩(wěn)中有增。

當(dāng)今人類的最大挑戰(zhàn)之一是保護瀕危野生動物及其棲息地，許多物種一旦處于瀕危就很難穩(wěn)定和發(fā)展其種群數(shù)量。然而，青藏高原能夠在不到30年的時間里把野生動物的種群數(shù)量發(fā)展得如此龐大和迅速，可以算是當(dāng)今保護事業(yè)的奇跡，而這樣的奇跡正是自然保護區(qū)所創(chuàng)造的。