姬亞平 吉亮亮

2016年以來，出于反腐倡廉長效機制建設(shè)的需要，中央積極部署國家監(jiān)察體制改革，規(guī)劃設(shè)立國家監(jiān)察委員會(以下簡稱國家監(jiān)察委)。2016年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出，“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督。要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”。此后，設(shè)立國家監(jiān)察委提上日程。2016年10月，黨的十八屆六中全會提出，“各級黨委應(yīng)當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督”。國家監(jiān)察委首次被定位為與政府相平行的獨立國家監(jiān)督機關(guān)。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》(以下簡稱《國家監(jiān)察體制改革試點方案》)，部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，開展國家監(jiān)察改革試點工作。國家監(jiān)察委設(shè)立有了基本政策依據(jù)。2016年12月，全國人大常委會通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱《國家監(jiān)察體制改革試點決定》)，正式授權(quán)京晉浙三省市開展國家監(jiān)察體制改革試點。自此，國家監(jiān)察體制改革試點正式啟動，設(shè)立國家監(jiān)察委逐步從構(gòu)想走向?qū)嵺`。

一、從行政監(jiān)察到國家監(jiān)察：我國監(jiān)察理念的發(fā)展

我國目前推行國家監(jiān)察體制改革，設(shè)立國家監(jiān)察委，將逐步實現(xiàn)從以前行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)的行政監(jiān)察到獨立的國家監(jiān)察機關(guān)(國家監(jiān)察委)的國家監(jiān)察的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了我國監(jiān)察理念的進一步發(fā)展，使得監(jiān)察職能實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。

國家監(jiān)察與行政監(jiān)察的內(nèi)涵差別明顯，一言以概之，行政監(jiān)察是一種“小監(jiān)察”，而國家監(jiān)察則是一種“大監(jiān)察”，從行政監(jiān)察到國家監(jiān)察體現(xiàn)了監(jiān)察格局從小到大的轉(zhuǎn)變，具體體現(xiàn)為：

第一，從監(jiān)察對象上看，國家監(jiān)察強調(diào)監(jiān)察對象的普遍性和廣泛性。行政監(jiān)察的對象是國家行政機關(guān)及其工作人員，行政機關(guān)任命的工作人員，法律法規(guī)授權(quán)的公共組織及其工作人員，以及行政機關(guān)委托從事公共管理的組織及其工作人員。而國家監(jiān)察的對象囊括所有行使公權(quán)力的國家機關(guān)及其工作人員，除了行政監(jiān)察的對象外，還包括人大、法院、檢察院、政協(xié)、人民團體及其工作人員，以及醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位及其工作人員。

第二，從監(jiān)察主體上看，國家監(jiān)察強調(diào)監(jiān)察機構(gòu)的獨立性。行政監(jiān)察指的是行政機關(guān)內(nèi)部專司監(jiān)察的機構(gòu)所進行的監(jiān)察活動，而國家監(jiān)察指的是由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生的專門的獨立國家監(jiān)察機關(guān)(國家監(jiān)察委)所進行的監(jiān)察活動。行政監(jiān)察屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的同體監(jiān)督，國家監(jiān)察屬于跨權(quán)力系統(tǒng)的異體監(jiān)督，國家監(jiān)察具有完全的獨立性。

第三，從監(jiān)察權(quán)屬性上看，國家監(jiān)察權(quán)是一種新型的國家權(quán)力。國家監(jiān)察權(quán)是一種與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相并列的權(quán)力，而行政監(jiān)察涉及的監(jiān)察權(quán)屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種權(quán)力，本質(zhì)上屬于行政權(quán)。關(guān)于國家監(jiān)察權(quán)后文將詳細論述。

此外，從監(jiān)察職權(quán)、監(jiān)察力量、監(jiān)察手段(措施)等方面看，國家監(jiān)察與行政監(jiān)察也存在較大差異。

西方國家普遍實行“三權(quán)”分立的政治體制，國家權(quán)力可以橫向劃分為：立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)“三權(quán)”。這種“三權(quán)分立”的理論是由法國啟蒙思想家孟德斯鳩提出來的，他認為，“一切有權(quán)力的人都容易走向濫用權(quán)力，這是一條千古不變的經(jīng)驗。有權(quán)力的人直到把權(quán)用到極限方可休止……要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。”[注]〔法〕孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊)，張雁深譯，商務(wù)印書館2004年版，第184頁。為了制約權(quán)力，防止濫用權(quán)力，孟德斯鳩將國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，分別由不同的國家機關(guān)行使，并且設(shè)計讓三權(quán)之間相互制衡。美國的漢密爾頓、杰斐遜等人則將三權(quán)分立理論具體運用到了國家機構(gòu)的創(chuàng)建和憲法的制定實踐中，從而使三權(quán)分立由理論變成了現(xiàn)實。[注]參見易頂強：《舶來的憲政文化 以“五權(quán)憲法”為例》，武漢大學(xué)出版社2013年版，第36頁。美國在其1787年《憲法》中，確立了三權(quán)分立的政治體制，規(guī)定立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分別由國會、聯(lián)邦政府、聯(lián)邦法院行使，并相互制衡，由此美國成為世界上第一個實行“三權(quán)分立”的國家。

說起監(jiān)察權(quán)，我們會想到“權(quán)能分治、五權(quán)憲法”理論，這一理論的創(chuàng)立者是我國民主革命的先行者孫中山先生。孫中山主張，政治權(quán)力可以劃分為政權(quán)(或民權(quán))和治權(quán)，人民享有政權(quán)，即選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)“四大政權(quán)”；政府享有治權(quán)，即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)“五大治權(quán)”，實行“五權(quán)分立”?！拔鍣?quán)分立”中的監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)是孫中山根據(jù)中國歷史上固有的監(jiān)察、科考兩大傳統(tǒng)制度而創(chuàng)設(shè)的兩種新型國家權(quán)力，孫中山的“五權(quán)分立”理論是在西方“三權(quán)分立”理論基礎(chǔ)上的發(fā)展，吸收了中國文化元素，是中西合璧的結(jié)果。

監(jiān)察權(quán)是五權(quán)中的重要組成部分，它是孫中山根據(jù)中國傳統(tǒng)制度并結(jié)合當時民主革命的實際為我國創(chuàng)設(shè)的一種新型國家權(quán)力。孫中山認為由于西方監(jiān)察權(quán)歸屬于國會，沒有獨立性，所以產(chǎn)生國會挾制政府，影響政府運作等各種問題。他認為諸如監(jiān)察御史等中國古代監(jiān)察制度具有很大的優(yōu)越性，主張學(xué)習古代的監(jiān)察制度，設(shè)立監(jiān)察權(quán)，以便更好地監(jiān)督政府。他說過：“如我中國，本歷史習慣彈劾鼎立之權(quán)為五權(quán)之監(jiān)察院，代表人民國家之正氣”[注]《孫中山全集》(第1卷)，中華書局1981年版，第435頁。。

目前，黨中央部署開展國家監(jiān)察體制改革，做出了在我國逐步探索設(shè)立由各級人大選舉產(chǎn)生的國家監(jiān)察機構(gòu)，即國家監(jiān)察委的重大決策，具有劃時代的偉大意義，這昭示著我國國家權(quán)力體系中的一種新型權(quán)力——國家監(jiān)察權(quán)的誕生！這意味著孫中山先生所主張的五種國家權(quán)力之一的監(jiān)察權(quán)將在中國大陸得以付諸實踐。

自此，我國中央國家權(quán)力體系將形成“新五權(quán)”格局，即中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)和軍事權(quán)五權(quán)并存的格局。

根據(jù)孫中山“五權(quán)憲法”理論制度設(shè)計，行使國家監(jiān)察權(quán)的機關(guān)是監(jiān)察院，而我國行使國家監(jiān)察權(quán)的機關(guān)是國家監(jiān)察委。需要指出的是，從《國家監(jiān)察體制改革試點方案》和《國家監(jiān)察體制改革試點決定》兩個文件來看，京晉浙三個試點省份的監(jiān)察機關(guān)叫監(jiān)察委員會，但是本文認為為了更好體現(xiàn)國家監(jiān)察所蘊含的“大監(jiān)察”思想，我國的國家監(jiān)察機關(guān)宜統(tǒng)一命名為國家監(jiān)察委，中央一級的國家監(jiān)察機關(guān)宜命名為中央國家監(jiān)察委，省級、設(shè)區(qū)市級、區(qū)縣級等行政區(qū)劃國家監(jiān)察機構(gòu)宜命名為某行政區(qū)劃國家監(jiān)察委(如江西國家監(jiān)察委)。本文采用國家監(jiān)察委的名字，如無特別說明，文中所指的國家監(jiān)察委，既包括中央國家監(jiān)察機關(guān)，也包括地方各級國家監(jiān)察機關(guān)。

從黨中央對于我國國家監(jiān)察體制改革的戰(zhàn)略部署上看，作為行使國家監(jiān)察權(quán)的專門機關(guān)，我國的國家監(jiān)察委具有以下特點：

第一，國家監(jiān)察委由人大產(chǎn)生。各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督。

第二，國家監(jiān)察委獨立行使職權(quán)，不受其他國家機關(guān)的干涉。國家監(jiān)察委將獨立于行政系統(tǒng)，獨立行使國家監(jiān)察權(quán)，獨立開展國家監(jiān)察工作。

第三，國家監(jiān)察委與各級黨的紀委部門合署辦公。國家監(jiān)察委需要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，并與黨的紀委合署辦公，實行“一套人馬、兩塊牌子”。

第四，國家監(jiān)察委將整合各種反腐資源，成為我國反腐的重要國家力量。國家監(jiān)察委將整合政府的行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門，人民檢察院的反貪、反瀆、職務(wù)犯罪預(yù)防部門等力量。獨立反腐機構(gòu)是黨中央對于國家監(jiān)察委的首先定位，國家監(jiān)察委將在我國反腐戰(zhàn)線中發(fā)揮極其重要的作用。

國家監(jiān)察委與人大、政府、檢察院、法院相并列，這意味著國家監(jiān)察委設(shè)立后我國將形成人大和“一府一委兩院”的國家機關(guān)權(quán)力格局。就中央層面來說，將形成全國人大及其常委會、國務(wù)院、中央國家監(jiān)察委、最高人民法院、最高人民檢察院、國家軍事委員會五大國家機關(guān)并立的格局，參見圖1。

圖1 我國中央國家機關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)圖

二、 多維視角：國家監(jiān)察委設(shè)立的必要性

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推進國家監(jiān)察體制改革，設(shè)立國家監(jiān)察委是黨中央在全面深化改革的大形勢中做出的重大戰(zhàn)略決策，對于建立和完善中國特色社會主義國家監(jiān)察制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。從整合力量強力推進反腐敗工作，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力推進政治改革實現(xiàn)政治文明，以及促進依規(guī)治黨和依法治國相結(jié)合的三大視角來看，國家監(jiān)察委具有設(shè)立的必要性。

(一)整合力量強力推進反腐敗工作的視角

腐敗行為損害政府形象和公信力，破壞公平正義，敗壞社會風氣，阻礙社會民主和法治建設(shè)，危害國家統(tǒng)治和社會和諧穩(wěn)定。腐敗是全世界的公敵，做好反腐敗工作是全世界的共識。我國腐敗發(fā)展形勢極其嚴峻，根據(jù)國際反腐敗非政府組織“透明國際”發(fā)布的“全球腐敗印象指數(shù)”(即“全球清廉指數(shù)”)，2015年，中國的清廉指數(shù)為37分，在168個國家和地區(qū)中排第83名，中國全球清廉指數(shù)遠低于世界國家平均水平，已淪為全球腐敗的重災(zāi)區(qū)。

胡錦濤同志在建黨九十周年上的講話中首次提出，消極腐敗的危險是我黨目前面臨的四大危險(即精神懈怠的危險，能力不足的危險，脫離群眾的危險，消極腐敗的危險)之一，全黨必須下大力氣解決腐敗問題。黨的十八大報告提出，反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。在我國，反腐敗工作關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，關(guān)系到人民群眾的根本利益，關(guān)系到黨和國家政權(quán)的人心向背、生死存亡，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下努力做好我國的反腐敗工作。

做好我國的反腐敗工作，必須依靠一套完備科學(xué)的國家反腐敗體制，然而，我國現(xiàn)行的國家反腐敗體制存在諸多問題。這些問題主要體現(xiàn)在：一是，國家反腐敗工作機構(gòu)眾多，力量極為分散。各級人民政府的監(jiān)察機關(guān)負責行政機關(guān)及其工作人員以及行政機關(guān)任命的其他人員等的行政監(jiān)察工作；各級人民政府的預(yù)防腐敗部門負責做好政府內(nèi)部的腐敗預(yù)防工作；各級人民政府的審計機關(guān)，負責對各級人民政府及其各部門的財政收支、國有的金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支進行審計監(jiān)督。各級人民檢察院的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門負責對國家工作人員的貪污賄賂、瀆職侵權(quán)刑事案件進行偵查以及做好國家工作人員的職務(wù)犯罪預(yù)防工作。如此眾多反腐敗機構(gòu)并立，導(dǎo)致我國國家反腐敗力量分散嚴重。二是，反腐敗機構(gòu)獨立性不足。例如，我國各級人民檢察院由于其人事、財政等受制于各級人民政府，導(dǎo)致其查辦國家工作人員貪污賄賂和職務(wù)犯罪等犯罪行為有后顧之憂，行政干預(yù)司法事件也經(jīng)常發(fā)生。我國各級行政監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)由于其屬于各級人民政府的內(nèi)部工作部門，導(dǎo)致其開展行政監(jiān)察和審計工作獨立性不足，同體監(jiān)督導(dǎo)致反腐工作面臨諸多困境。我國反腐敗機構(gòu)的不獨立嚴重影響其反腐工作的開展。三是，反腐敗機構(gòu)地位低、規(guī)格不夠。我國的各個反腐敗機構(gòu)從屬于行政機關(guān)和檢察機關(guān)，在整個國家機關(guān)體系中地位較低、規(guī)格不夠、權(quán)力受限，導(dǎo)致在反腐敗中威懾力不夠，效果也打折扣。因此，優(yōu)化整合反腐敗機構(gòu)力量，完善反腐機構(gòu)運行機制變得尤為迫切。

中央提出推動國家監(jiān)察體制改革，設(shè)立國家監(jiān)察委將有效地解決以上問題。《國家監(jiān)察體制改革試點方案》提出，深化國家監(jiān)察體制改革的目標，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)即國家監(jiān)察委，讓其專司國家監(jiān)察權(quán)，履行反腐敗職責，依法對所有行使公權(quán)力的機關(guān)及其工作人員進行國家監(jiān)察，這將極大地推動我國的反腐敗工作走向制度化的軌道，翻開了我國反腐敗工作新篇章，具有劃時代的偉大意義！一是，設(shè)立國家監(jiān)察委整合了我國的反腐敗工作力量，形成統(tǒng)一高效的反腐敗工作機構(gòu)。國家監(jiān)察委將整合目前人民檢察院的反貪、反瀆、職務(wù)犯罪預(yù)防部門，政府的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗部門，后期可以根據(jù)需要整合政府的審計部門，這將有效地促進國家反腐敗力量由分散走向統(tǒng)一，促進國家監(jiān)察委集中統(tǒng)一開展反腐敗工作。二是，設(shè)立國家監(jiān)察委實現(xiàn)了同體監(jiān)督向異體監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，提高了反腐敗工作的獨立性。國家監(jiān)察委由各級人大選舉產(chǎn)生，與政府、法院、檢察院并立存在，將有利于其獨立行使國家監(jiān)察職權(quán)，獨立開展反腐敗工作，確保反腐工作取得實效。三是，將所有行使公權(quán)力的機關(guān)及其工作人員納入國家監(jiān)察對象，將實現(xiàn)國家反腐工作的全覆蓋。將我國立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、人民團體，甚至高校、醫(yī)院等單位及其工作人員納入到國家監(jiān)察委的監(jiān)察范圍，實現(xiàn)反腐敗工作全覆蓋，并將進一步提高我國反腐敗工作的范圍和廣度。

(二)以權(quán)力制約權(quán)力推進政治改革的視角

政治文明是一個國家文明的重要標志，它是我國三大文明(物質(zhì)文明、政治文明、精神文明)的重要組成部分。開展民主政治建設(shè)，實現(xiàn)政治文明，是深入推進我國改革開放，全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求。而要實現(xiàn)我國政治文明必須深入推進我國的政治體制改革，政治文明和政治體制改革二者內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)是：政治體制改革是社會主義政治文明建設(shè)的核心內(nèi)容和重要動力，政治文明建設(shè)是社會主義政治體制改革的目標和方向，不斷推動政治體制改革是我國社會主義政治文明建設(shè)的必由之路和現(xiàn)實選擇。[注]參見張立進：“政治體制改革：我國政治文明建設(shè)的動力”，《理論界》，2011年第4期，第20～24頁。

政治體制改革是現(xiàn)行政治運行制度的自我完善，政治體制改革的核心問題是權(quán)力問題，即權(quán)力的制約和監(jiān)督。對于權(quán)力問題，英國阿克頓勛爵說過，“權(quán)力往往導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”；法國孟德斯鳩說過，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人往往使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。

黨的十八大報告提出了堅持走中國社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革的重大部署。該報告指出，要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。《國家監(jiān)察體制改革試點方案》中“國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計”的表述，預(yù)示著中國共產(chǎn)黨將團結(jié)和帶領(lǐng)全國各族人民開啟一場新的政治改革，國家監(jiān)察委的設(shè)立將點燃我國政治改革的新引擎！一是，設(shè)立國家監(jiān)察委這一獨立的國家監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察權(quán)，將對立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)形成有效的監(jiān)督和制約，促進形成具有中國特色的國家權(quán)力監(jiān)督體系。二是，設(shè)立國家監(jiān)察委，通過國家監(jiān)察委對所有行使公權(quán)力的機關(guān)及其工作人員進行全覆蓋式的國家監(jiān)察，可以有效地引導(dǎo)權(quán)力各司其職，保持在合法的軌道中運行。三是，設(shè)立國家監(jiān)察委，以監(jiān)督行政權(quán)為重點開展國家監(jiān)察活動，可以讓處于擴張中的行政權(quán)得到有效約束和監(jiān)督，逐步解決行政系統(tǒng)內(nèi)部庸政、懶政、怠政現(xiàn)象，促進行政機關(guān)全面實現(xiàn)依法行政，提高政府的公信力。

(三)促進依規(guī)治黨和依法治國相結(jié)合的視角

依規(guī)治黨就是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進行黨的治理和建設(shè)，依法治國就是依據(jù)國家法律規(guī)范進行國家的治理和建設(shè)。在2014年召開的以“全面依法治國”為主題的黨的十八屆四中全會首次將黨內(nèi)法規(guī)體系提升到法治體系的重要組成部分的高度，并將全面從嚴治黨和依法治國結(jié)合起來，將其作為法治中國建設(shè)的重要保障[注]黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國的若干重大問題的決定》指出，要建設(shè)法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系五大法治體系，首次提出建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)體系。該決定還指出，黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障，這實質(zhì)上形成了依規(guī)治黨和依法治國相結(jié)合的提法的雛形。，之后依法治國尤其是依規(guī)治黨的提法頻繁見諸各種文件和媒體[注]如在黨的十八屆四中全會閉幕之后，中央紀委十八屆四中全會召開之前，新華社刊文《從嚴治黨 依規(guī)治黨——寫在十八屆中央紀委四次全會召開之際》指出，治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必有法度， 首次提出了依規(guī)治黨的思想。，在中央紀委十八屆五中全會上，首次正式提出將依規(guī)治黨和依法治國結(jié)合起來，開展黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。在剛閉幕不久的黨的十八屆六中全會首次以“全面從嚴治黨”為主題，審議通過《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，彰顯了黨全面依規(guī)從嚴治黨的堅定決心。

依規(guī)治黨和依法治國兩者密切相關(guān)，體現(xiàn)了“四個全面戰(zhàn)略”布局中“全面從嚴治黨”和“全面依法治國”的有效融合統(tǒng)一，兩者共同服務(wù)于法治中國建設(shè)。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的政治保障，黨需要依靠黨內(nèi)法規(guī)進行治理，因此，可以說依規(guī)治黨是依法治國的重要前提和根本保障。另一方面，依法治國是促進黨和人民的意志最終轉(zhuǎn)化為國家意志，并實現(xiàn)國家良性治理的路徑，因此，依法治國是依規(guī)治黨的價值追求。

推行國家監(jiān)察體制改革，設(shè)立國家監(jiān)察委，專司國家監(jiān)察職能，讓國家監(jiān)察委取代原來的行政監(jiān)察部門與紀委合署辦公，對于促進黨的紀檢制度改革與國家監(jiān)察制度改革協(xié)調(diào)進行，實現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國的有機統(tǒng)一具有重要的意義。具體而言，一是，設(shè)立國家監(jiān)察委，將所有行使公權(quán)力的國家機關(guān)及其工作人員納入國家監(jiān)察的對象，有利于實現(xiàn)國家監(jiān)察的全覆蓋，配合黨內(nèi)紀律監(jiān)督全覆蓋，從而實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督無死角，國家監(jiān)督全覆蓋。二是，設(shè)立國家監(jiān)察委，專門行使國家監(jiān)察權(quán)，有利于形成國家監(jiān)察委依法獨立行使國家監(jiān)察權(quán)，從而配合各級紀委依規(guī)獨立行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的局面，實現(xiàn)依法監(jiān)督國家權(quán)力與依規(guī)監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力協(xié)調(diào)推進。三是，設(shè)立國家監(jiān)察委，通過廉潔監(jiān)察等方式，大力開展國家反腐工作，嚴懲貪腐分子，有利于提高反腐的成效，營造廉潔的政治生態(tài)，從而配合黨內(nèi)反腐工作，實現(xiàn)從嚴治國與從嚴治黨，國家反腐與黨內(nèi)反腐的密切配合和有機統(tǒng)一。四是，設(shè)立國家監(jiān)察委，逐步開展國家監(jiān)察立法，有利于配合完善黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度，實現(xiàn)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)有效銜接，從而為依法治國和依規(guī)治黨奠定基礎(chǔ)。

三、國家監(jiān)察的對象與主體設(shè)計

推進國家監(jiān)察體制改革，必須做好國家監(jiān)察委運行制度的頂層設(shè)計，從而為國家監(jiān)察委的科學(xué)高效運行提供制度保障。在國家監(jiān)察委運行制度具體設(shè)計中，應(yīng)當至少考慮到合理設(shè)定國家監(jiān)察委的監(jiān)察對象、職權(quán)、組織架構(gòu)等問題。此外，為了防止國家監(jiān)察委成為超級強權(quán)機關(guān)，濫用權(quán)力，應(yīng)當建立國家監(jiān)察委權(quán)力制衡機制，從而解決誰來監(jiān)督國家監(jiān)察委這一難題。

(一)國家監(jiān)察對象的設(shè)定

1.我國行政監(jiān)察對象的現(xiàn)狀及其問題

根據(jù)我國《行政監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定[注]《行政監(jiān)察法》第2條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)，依照本法對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察。另外，該法第50條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員和國家行政機關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動的組織及其從事公務(wù)的人員實施監(jiān)察，適用本法。，目前我國行政監(jiān)察對象有：國家行政機關(guān)及其公務(wù)員，國家行政機關(guān)任命的其他人員，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員，以及國家行政機關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動的組織及其從事公務(wù)的人員這四類。這四類組織和人員體現(xiàn)了我國目前行政監(jiān)察對象范圍確立的公務(wù)標準，即以組織和個人是否從事公務(wù)活動作為認定行政監(jiān)察對象的標準。

目前我國行政監(jiān)察在監(jiān)察對象方面存在諸多問題，其中最大問題是，監(jiān)察對象范圍過于狹小。這最明顯的體現(xiàn)是行政監(jiān)察對象范圍與公務(wù)員機關(guān)及其公務(wù)員范圍不協(xié)調(diào)，行政監(jiān)察未能覆蓋國家所有公務(wù)員單位及其公務(wù)員。我國《公務(wù)員法》第2條規(guī)定，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。《〈公務(wù)員法〉實施方案》則具體規(guī)定了公務(wù)員的7類范圍，即各級中共機關(guān)，各級人大及其常委會機關(guān)，各級行政機關(guān)，各級政協(xié)機關(guān)，各級審判機關(guān)，各級檢察機關(guān)，各級各民主黨派和工商聯(lián)的機關(guān)等七類機關(guān)為公務(wù)員機關(guān)，其工作人員屬于公務(wù)員。我國目前行政監(jiān)察對象僅限于國家行政機關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員這兩類，未囊括中共、人大、政協(xié)、審判、監(jiān)察、民主黨派和工商聯(lián)等各級機關(guān)及其公務(wù)員。行政監(jiān)察對象范圍狹窄，也體現(xiàn)在監(jiān)察未能覆蓋各類人民團體、事業(yè)單位、基層群眾自治組織等應(yīng)當納入監(jiān)察范圍的各類組織及其工作人員。

基于目前我國行政監(jiān)察對象范圍狹窄的現(xiàn)狀，在國家監(jiān)察體制改革中，應(yīng)該逐步解決這一問題，擴大國家監(jiān)察對象，實現(xiàn)國家監(jiān)察對所有行使公權(quán)力機關(guān)及其工作人員的全覆蓋。

2.國家監(jiān)察對象設(shè)定的基本原則和參考標準

逐步推進國家監(jiān)察體制改革，不斷擴大國家監(jiān)察范圍，涉及國家監(jiān)察對象的確定問題。要確定國家監(jiān)察的對象，必須遵循一定的基本原則，并合理確定國家監(jiān)察對象的參考標準。

在國家監(jiān)察對象確定中應(yīng)該堅持三大基本原則。一是，堅持國家監(jiān)察全覆蓋的原則。中紀委十八屆六中全會上習近平總書記指出，要形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。國家監(jiān)察必須不留空白、不留盲點，實現(xiàn)全覆蓋。二是，堅持黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察相協(xié)調(diào)的原則。要充分發(fā)揮黨的紀委的黨內(nèi)監(jiān)督作用和國家監(jiān)察委的國家監(jiān)察作用，讓紀委對黨組織及其黨員進行黨紀監(jiān)督，讓國家監(jiān)察委對各類行使公權(quán)力的機關(guān)及其工作人員進行國法監(jiān)督，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察有機融合。三是，堅持對組織和對個人并重監(jiān)察的原則。國家監(jiān)察不能過度聚焦于對個人的監(jiān)察，而忽略對組織的監(jiān)察，個人是組織政策和決定的實際執(zhí)行者，所以尤其需要重視對組織的監(jiān)察。在確定國家監(jiān)察對象時，應(yīng)該將組織和個人一起納入其中。

國家監(jiān)察對象確定大致有四大參考標準。一是公務(wù)員身份標準，將所有具有公務(wù)員身份的國家機關(guān)及其工作人員納入國家監(jiān)察的范圍。如若采取公務(wù)員身份標準，我國國家監(jiān)察對象為前文所論及的7類公務(wù)員單位及其公務(wù)員。二是公務(wù)標準，將所有行使職權(quán)(包括委托、授權(quán)等)，從事公務(wù)的國家機關(guān)、公共服務(wù)組織等組織及其工作人員納入國家監(jiān)察范圍。前文已論及，目前我國行政監(jiān)察對象即主要采取公務(wù)標準。三是財政供養(yǎng)標準，將所有由國家財政供養(yǎng)的各級國家機關(guān)、社會組織納入國家監(jiān)察范圍。如若采取財政供養(yǎng)標準，我國國家監(jiān)察對象將包括人民團體，學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位等組織及其工作人員。四是全社會廉潔標準，將整個國家和社會納入國家監(jiān)察的范圍。采取全社會廉潔標準，意味著國家監(jiān)察覆蓋包括私營機構(gòu)、普通公民在內(nèi)的全社會整體。新加坡、中國香港采取的就是此標準，著眼全社會，全面打擊貪腐。

3.我國國家監(jiān)察對象的設(shè)定和分類

對于國家監(jiān)察對象確定的三大原則，都應(yīng)該予以堅持。對于國家監(jiān)察對象確定的標準，考慮到我國處于社會主義初級階段的國情和國家監(jiān)察體制改革處于探索階段的因素，我國目前的國家監(jiān)察對象不宜覆蓋全社會，所以，應(yīng)當舍棄全社會廉潔標準，而采用公務(wù)員身份標準、公務(wù)標準和財政供養(yǎng)標準三大標準，將三大標準融合運用，科學(xué)合理地確定國家監(jiān)察對象。在遵循國家監(jiān)察對象確定的原則和標準基礎(chǔ)上，以組織劃分為依據(jù)，國家監(jiān)察的對象具體確定和劃分應(yīng)該如下：

(1)我國七類公務(wù)員單位及其公務(wù)員。將各級中共機關(guān)，各級人大及其常委會機關(guān)，各級行政機關(guān)，各級政協(xié)機關(guān)，各級審判機關(guān)，各級檢察機關(guān)，各級各民主黨派和工商聯(lián)的機關(guān)等七類機關(guān)及其工作人員納入國家監(jiān)察范圍。需要指出的是，應(yīng)該將作為公務(wù)單位及其公務(wù)員的黨的各級機關(guān)及其工作人員也納入國家監(jiān)察范圍，國家監(jiān)察委負責監(jiān)督其是否遵守國家法律，與黨的紀委機關(guān)負責監(jiān)督其是否遵守黨規(guī)黨紀相配合。另外，人大及其常委會及其工作人員缺乏有效的監(jiān)督機制，應(yīng)將其納入國家監(jiān)察范圍，以實現(xiàn)對權(quán)力機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。

(2)人民團體及其工作人員。目前我國有工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、歸國華僑聯(lián)合會、臺灣同胞聯(lián)誼會、青年聯(lián)合會和工商業(yè)聯(lián)合會等八大主要的人民團體。八大人民團體中，工商聯(lián)屬于公務(wù)員單位，其工作人員屬于公務(wù)員，其余的七大人民團體屬于參照公務(wù)員管理。由于人民團體由政府劃撥財政經(jīng)費進行供養(yǎng)，且其在一定范圍內(nèi)具有一定公共事務(wù)管理職能，所以應(yīng)該將人民團體及其工作人員納入國家監(jiān)察范圍。中國作協(xié)、中國文聯(lián)、新聞工作者協(xié)會、對外友協(xié)、外交學(xué)會、貿(mào)促會、殘聯(lián)、宋慶齡基金會、法學(xué)會、紅十字總會、思想政治工作研究會、歐美同學(xué)會、黃埔同學(xué)會、中華職教社等其他社會團體也宜參照納入國家監(jiān)察的范圍。

(3)事業(yè)單位及其工作人員。我國的事業(yè)單位承擔著提供教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)的重要任務(wù)，與人民群眾關(guān)系密切，政府通過財政撥款保障其正常的運行。我國事業(yè)單位數(shù)量眾多，工作人員眾多，截至2014年，我國現(xiàn)有事業(yè)單位111萬個，工作人員3 153萬人。基于此，應(yīng)當將所有事業(yè)單位及其工作人員納入國家監(jiān)察范圍，并重點做好對醫(yī)院、學(xué)校等人民群眾普遍關(guān)注的事業(yè)單位及其工作人員的國家監(jiān)察工作。

(4)國有企業(yè)及其工作人員。國有企業(yè)由國家出資或參與控制，它是我國國民經(jīng)濟的重要支柱，在我國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。國有企業(yè)也是我國以公有制為主體的經(jīng)濟基礎(chǔ)的重要體現(xiàn)，是發(fā)展中國特色社會主義的重要基石。國有企業(yè)領(lǐng)域由于掌握著大量的社會資源，極易成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。為了有效地保護國有資產(chǎn)，加強對國有企業(yè)的監(jiān)管，應(yīng)當將國有企業(yè)及其工作人員納入國家監(jiān)察的范圍。要著重加強對國有企業(yè)管理人員的國家監(jiān)察力度。

(5)村委會、居委會等基層群眾自治組織及其工作人員。村委會、居委會屬于我國的基層群眾自治組織，協(xié)助人民政府從事特定的行政管理工作。隨著城市化建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)的推進，村委會、居委會掌握和管理的社會資源越來越多，權(quán)力尋租空間越來越大，極易產(chǎn)生腐敗問題。近年來，村委會、居委會等基層腐敗問題愈發(fā)嚴重，引起了社會廣泛關(guān)注。為了加強對基層群眾自治組織的監(jiān)管，著力解決發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題，應(yīng)當將村委會、居委會等基層群眾自治組織及其工作人員納入國家監(jiān)察范圍。

(6)其他應(yīng)當納入國家監(jiān)察范圍的組織及其工作人員。其他從事公務(wù)或者由財政供養(yǎng)的社會組織，適宜被國家監(jiān)察的，也應(yīng)當納入國家監(jiān)察的范圍。

(二)國家監(jiān)察委職權(quán)的設(shè)定

1.國家監(jiān)察委職權(quán)設(shè)定的考量因素

國家監(jiān)察委職權(quán)是指國家監(jiān)察委在其職責范圍內(nèi)對監(jiān)察對象進行國家監(jiān)察時，依法享有的具體監(jiān)察權(quán)力。國家監(jiān)察委職權(quán)設(shè)定需基于以下幾個方面的考慮。

(1)國家監(jiān)察委職權(quán)設(shè)定應(yīng)與國家監(jiān)察委的職責相適應(yīng)。職權(quán)與職責密切相關(guān)，職責是職權(quán)的基礎(chǔ)和依據(jù)，職權(quán)是職責的保證，職責的履行必須依靠職權(quán)的行使。國家監(jiān)察委的職權(quán)應(yīng)當在密切聯(lián)系國家監(jiān)察委的職責的基礎(chǔ)上進行設(shè)定，《國家監(jiān)察體制改革試點決定》指出，國家監(jiān)察委具有監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責，國家監(jiān)察委具體職權(quán)應(yīng)當在國家監(jiān)察委三大職責的基礎(chǔ)上予以設(shè)定，并且適應(yīng)國家反腐新常態(tài)，突出反腐職責，確保國家監(jiān)察委職權(quán)與國家監(jiān)察委的職責相適應(yīng)。

(2)國家監(jiān)察委職權(quán)設(shè)定應(yīng)當整合一些機構(gòu)的職權(quán)。國家監(jiān)察委是在整合政府的行政監(jiān)察機構(gòu)、預(yù)防腐敗機構(gòu)，人民檢察院的反貪機構(gòu)、反瀆機構(gòu)、預(yù)防職務(wù)犯罪機構(gòu)等基礎(chǔ)上設(shè)立的新型機構(gòu)，國家監(jiān)察委的職權(quán)應(yīng)當在整合這些機構(gòu)職權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定，這意味著國家監(jiān)察委應(yīng)當具有原來這些機構(gòu)的職權(quán)。隨著國家監(jiān)察體制改革的推進，國家監(jiān)察委應(yīng)當根據(jù)擴權(quán)的需要，逐步整合目前政府的審計機構(gòu)，行使審計權(quán)。當然，國家監(jiān)察委的職權(quán)不應(yīng)是這些機構(gòu)職權(quán)的簡單相加，而是對這些機構(gòu)職權(quán)進行優(yōu)化組合后根據(jù)實際需要進行再設(shè)定。

(3)國家監(jiān)察委職權(quán)設(shè)定應(yīng)該考慮到國家監(jiān)察委與其他國家機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合問題。國家監(jiān)察委與黨的紀委機關(guān)合署辦公，國家監(jiān)察委應(yīng)當在配合黨的紀委做好對黨組織和黨員執(zhí)紀工作基礎(chǔ)上，做好自身的國家監(jiān)察工作，國家監(jiān)察職權(quán)設(shè)定必須服務(wù)于這一大局。國家監(jiān)察委職權(quán)設(shè)定還應(yīng)當考慮到國家監(jiān)察委與公安機關(guān)、檢察院、法院之間對于某些事項的協(xié)調(diào)配合。

(4)國家監(jiān)察委必須具有偵查權(quán)。偵查權(quán)是有關(guān)機關(guān)在刑事訴訟中依法進行專門調(diào)查工作和采取強制性措施的權(quán)力。在我國，偵查是全部刑事訴訟程序中的一個獨立訴訟階段，在刑事訴訟中具有非常重要的地位，是國家專門機關(guān)同犯罪做斗爭的強有力手段，[注]參見陳衛(wèi)東主編：《刑事訴訟法》，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第217頁?？梢哉f偵查權(quán)是打擊犯罪中的極為重要的一項權(quán)力。國家監(jiān)察委必須掌握偵查權(quán)，這一方面因為反腐敗是國家監(jiān)察委的重要任務(wù)，只有賦予國家監(jiān)察委偵查權(quán)才能高效有力地開展反腐敗等工作；另一方面因為由國家監(jiān)察委行使偵查權(quán)才能讓國家監(jiān)察委、人民檢察院、人民法院形成偵查、公訴、審判獨立運行又相互監(jiān)督的權(quán)力運行機制，增強司法的公信力。

2.國家監(jiān)察委的具體職權(quán)

國家監(jiān)察委應(yīng)當具有以下七大具體職權(quán)。

(1)檢查權(quán)。檢查權(quán)是指國家監(jiān)察委對監(jiān)察對象遵守執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策、決定、命令以及廉潔從政要求等情況，進行檢查的權(quán)力。國家監(jiān)察委應(yīng)通過行使監(jiān)察權(quán)，重點了解受監(jiān)察各級機關(guān)工作人員依法履職、廉潔自律、品行操守等情況。國家監(jiān)察委可以通過查閱與監(jiān)察事項相關(guān)的文件、財務(wù)記錄等資料，要求被監(jiān)察的各級機關(guān)及其工作人員說明情況等措施了解具體情況。國家監(jiān)察委可以通過巡回監(jiān)察形式，行使檢查權(quán)。

(2)調(diào)查權(quán)。調(diào)查權(quán)是指國家監(jiān)察委對監(jiān)察對象在違反國家法律、法規(guī)、政策、決定、命令以及廉潔從政要求等情況下，進行調(diào)查，查清違法犯罪事實的權(quán)力。國家監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)是檢查權(quán)的深化，國家監(jiān)察委一旦發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象存在違法犯罪情況，就應(yīng)該啟動調(diào)查。國家監(jiān)察委在行使調(diào)查權(quán)時，可以要求涉案人員在指定時間、地點就調(diào)查事項涉及的問題做出相關(guān)的解釋和說明，可以采取扣押、封存涉案資料，查詢、凍結(jié)存款等措施。

(3)審計權(quán)。審計權(quán)是指國家監(jiān)察委對本級政府預(yù)算、收支、財務(wù)等情況，受監(jiān)察機構(gòu)的財政收支、財務(wù)收支和有關(guān)經(jīng)濟活動情況，以及受監(jiān)察機構(gòu)工作人員的個人資產(chǎn)和收入情況，開展審計監(jiān)督的權(quán)力。國家監(jiān)察委行使審計權(quán)時，有權(quán)檢查被審計單位的會計憑證和賬簿、財務(wù)報表以及其他與財政、財務(wù)收支相關(guān)的資料和資產(chǎn)，有權(quán)要求被審計的個人提供個人資產(chǎn)合法來源和正常收入的相關(guān)憑證。審計權(quán)將是國家監(jiān)察委打擊貪污腐敗犯罪的重要武器，應(yīng)當充分利用，在開展審計工作中，要著重加強對核心部門和主要領(lǐng)導(dǎo)干部的審計工作。

(4)偵查權(quán)。偵查權(quán)是指國家監(jiān)察委在特定刑事案件的訴訟程序中依法進行專門調(diào)查工作和采取強制性措施的權(quán)力。根據(jù)《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定[注]《刑事訴訟法》 第18條規(guī)定，刑事案件的偵查由公安機關(guān)進行，法律另有規(guī)定的除外。貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。，人民檢察院負責貪污賄賂犯罪、國家工作人員的瀆職犯罪、國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施特定犯罪的案件的偵查工作，國家監(jiān)察委應(yīng)當接轉(zhuǎn)人民檢察院對此類案件的偵查權(quán)。偵查權(quán)是國家監(jiān)察委開展反腐敗工作的最核心的權(quán)力，國家監(jiān)察委行使偵查權(quán)，可以采取訊問、詢問、搜查、查封、扣押等強制措施，對于逮捕、拘留等嚴重限制人身自由的強制措施，可以由人民檢察院做出決定，由國家監(jiān)察委執(zhí)行，或者交由公安機關(guān)執(zhí)行。

(5)監(jiān)察建議權(quán)。監(jiān)察建議權(quán)是指國家監(jiān)察委根據(jù)檢查、調(diào)查、審計和犯罪偵查后了解的相關(guān)情況，向有關(guān)機構(gòu)提出具有一定法律效力的建議的權(quán)力。國家監(jiān)察委可以就違反國家法律、法規(guī)、政策、決定、命令，違反廉潔從政情況，存在的貪腐漏洞等向有關(guān)機構(gòu)提出監(jiān)察建議，要求采取糾正、補救等措施。接收監(jiān)察建議的機構(gòu)無正當理由必須履行監(jiān)察建議。

(6)監(jiān)察決定權(quán)。監(jiān)察決定權(quán)是指國家監(jiān)察委根據(jù)檢查、調(diào)查、審計和犯罪偵查后了解的相關(guān)情況，向有關(guān)機構(gòu)做出具有法律效力的決定的權(quán)力。國家監(jiān)察委可以就違反國家法律、法規(guī)、政策、決定、命令，違反廉潔從政情況，存在的貪腐漏洞等向有關(guān)機構(gòu)提出監(jiān)察決定，決定給予相關(guān)人員一定處分制裁，或者要求有關(guān)機構(gòu)必須采取一定措施。國家監(jiān)察委的監(jiān)察決定一經(jīng)做出，接受監(jiān)察決定的相關(guān)機構(gòu)必須執(zhí)行。

(7)法律提案權(quán)。法律提案權(quán)是指國家監(jiān)察委(僅針對中央國家監(jiān)察委)可以向全國人大及其常委會提出國家監(jiān)察事項相關(guān)的法律草案的權(quán)力。目前，國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍事委員會等都享有立法提案權(quán)，都可以向全國人大及其常委會提出法律草案。作為與這些機關(guān)并立的中央國家監(jiān)察委，未來組建后也應(yīng)當享有法律提案權(quán)。

四、國家監(jiān)察委的組織架構(gòu)設(shè)計——以中央國家監(jiān)察委為例

(一)國家監(jiān)察委組織架構(gòu)設(shè)計的基本依據(jù)

建立健全國家監(jiān)察委的組織架構(gòu)是開展國家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容，也是確保國家監(jiān)察委正常運轉(zhuǎn)，發(fā)揮國家監(jiān)察效能的重要基礎(chǔ)。國家監(jiān)察委的具體組織架構(gòu)的設(shè)計需要遵循以下幾個方面的依據(jù)。

1.國家監(jiān)察委應(yīng)當和黨的紀委合署辦公?？梢越梃b目前政府行政監(jiān)察部門與黨的紀委合署辦公的經(jīng)驗，讓國家監(jiān)察委與黨的紀委合署辦公，實行一班人馬、兩塊牌子的機構(gòu)體制，將國家監(jiān)察職能與黨的紀律檢查職能有機結(jié)合起來。黨的十八大以來，我國的紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革不斷推進，大力進行轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風“三轉(zhuǎn)”工作，不斷聚焦主業(yè)，強化監(jiān)督，機構(gòu)效能得到進一步提高。國家監(jiān)察委組織架構(gòu)設(shè)計中應(yīng)當充分吸收這次紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革的經(jīng)驗。

2.國家監(jiān)察委需要整合行政監(jiān)察部門等機構(gòu)。國家監(jiān)察委需要將政府的行政監(jiān)察機構(gòu)、預(yù)防腐敗機構(gòu)，人民檢察院的反貪機構(gòu)、反瀆機構(gòu)、預(yù)防職務(wù)犯罪機構(gòu)進行整合，未來還將整合政府審計機構(gòu)。國家監(jiān)察委組織架構(gòu)設(shè)計中，應(yīng)當設(shè)立履行這些機構(gòu)職權(quán)的內(nèi)部機構(gòu)，讓各機構(gòu)原職能在國家監(jiān)察委內(nèi)部實現(xiàn)深度融合，不斷提高國家監(jiān)察委的機構(gòu)效能。

3.國家監(jiān)察委內(nèi)部機構(gòu)應(yīng)分工負責又相互制約。一方面，國家監(jiān)察委內(nèi)部機構(gòu)應(yīng)當分別履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職能，確保各機構(gòu)分工負責、各司其職。具體來說，國家監(jiān)察委設(shè)置內(nèi)設(shè)職能部門、直屬單位和派駐機構(gòu)三大下屬機構(gòu)系統(tǒng)，三大機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部各機構(gòu)分工負責、相互配合。另一方面，國家監(jiān)察委內(nèi)部機構(gòu)權(quán)力運行結(jié)構(gòu)應(yīng)當?shù)玫絻?yōu)化，設(shè)定機構(gòu)間的約束制衡機制，防止權(quán)力濫用。具體來說，國家監(jiān)察委的內(nèi)部機構(gòu)運行中，應(yīng)當受到另一機構(gòu)的適當必要的制約，防止權(quán)力過分集中，尤其應(yīng)當加強對國家監(jiān)察委偵查權(quán)行使的內(nèi)部制約機制建設(shè)。

4.注重國家監(jiān)察廉政教育機構(gòu)建設(shè)。新加坡和香港地區(qū)在廉政建設(shè)方面成績斐然，堪稱世界之典范，其中原因之一便是都十分重視全社會的廉政教育。國家監(jiān)察委應(yīng)當設(shè)置專門的機構(gòu)負責深入社會，深入群眾，開展各種形式廉政宣傳教育活動，通過發(fā)揮家庭教育、學(xué)校教育和社會教育等多方面教育功能，逐步削弱我國傳統(tǒng)人情文化的影響，營造守法廉潔的社會風尚，推動建設(shè)“廉政中國”。

(二)中央國家監(jiān)察委的組織架構(gòu)

中央國家監(jiān)察委設(shè)主任1名，負責全面領(lǐng)導(dǎo)中央國家監(jiān)察委的工作，為了確保中央國家監(jiān)察委與中央紀委統(tǒng)一行動、高效配合，主任宜由中央紀委書記兼任；設(shè)副主任2～3名，負責協(xié)助主任開展各項工作，宜由中央紀委副書記兼任；設(shè)監(jiān)察委員若干名，負責中央國家監(jiān)察委各下屬機構(gòu)的具體國家監(jiān)察事項的領(lǐng)導(dǎo)工作，由中央國家監(jiān)察委各下屬機構(gòu)負責人和法學(xué)界等社會精英人士兼任。

中央國家監(jiān)察委會議是中央國家監(jiān)察委的決策機構(gòu)，組成人員為主任、副主任以及其他監(jiān)察委員，由主任召集會議。中央國家監(jiān)察委會議負責研究中央國家監(jiān)察委職責范圍內(nèi)的重大事項。

中央國家監(jiān)察委由內(nèi)設(shè)職能部門、直屬單位、派駐監(jiān)察單位三大機構(gòu)系統(tǒng)構(gòu)成。內(nèi)設(shè)職能部門是中央國家監(jiān)察委開展國家監(jiān)察工作的業(yè)務(wù)和行政輔助部門，直屬單位是中央國家監(jiān)察委下屬的有關(guān)出版、培訓(xùn)和研究等單位，派駐監(jiān)察機構(gòu)是中央國家監(jiān)察委派駐于中央各級國家機關(guān)和人民團體等的國家監(jiān)察機構(gòu)。中央國家監(jiān)察委內(nèi)設(shè)職能部門是中央國家監(jiān)察委的最核心組織系統(tǒng)，其主要由以下機構(gòu)組成：

1.監(jiān)督部。監(jiān)督部負責對監(jiān)察對象執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策、決定、命令以及廉潔從政要求等情況，進行日常的檢查監(jiān)督。監(jiān)督部下設(shè)信訪舉報中心，負責受理對國家監(jiān)察對象的檢舉控告，處理群眾信訪舉報事項；下設(shè)監(jiān)督一廳、二廳等若干個監(jiān)督業(yè)務(wù)部門，負責各自聯(lián)系單位和地區(qū)省級領(lǐng)導(dǎo)班子以及中管干部的日常檢查監(jiān)督工作。監(jiān)督部在檢查監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪線索交由案件監(jiān)督管理部門進行后續(xù)處理，由其交由調(diào)查部門進行調(diào)查。

2.調(diào)查部。調(diào)查部負責對監(jiān)察對象的違法犯罪情況進行詳細調(diào)查。在調(diào)查違法案件中，調(diào)查部主要承擔目前政府監(jiān)察部門的職責，可以采取一定的查明事實真相措施。在調(diào)查職務(wù)犯罪案件中，調(diào)查部主要承擔目前人民檢察院職務(wù)犯罪偵查部門的職責，有權(quán)行使刑事偵查權(quán)，采取一定的刑事強制措施。調(diào)查部下設(shè)調(diào)查一廳、二廳等若干個調(diào)查業(yè)務(wù)部門，負責各自聯(lián)系單位和地區(qū)省級領(lǐng)導(dǎo)班子以及中管干部的違法犯罪情況的調(diào)查工作。調(diào)查終結(jié)的案件由調(diào)查部交回案件監(jiān)督管理部門，由案件監(jiān)督管理部門交由案件審理部門審理結(jié)案。

3.行動部。行動部負責協(xié)助調(diào)查部開展調(diào)查工作，執(zhí)行逮捕、護送等各種現(xiàn)場行動，并提供工具和技術(shù)等各種援助。行動部下設(shè)行動管理廳，負責受理調(diào)查部所需援助的申請，統(tǒng)一調(diào)配監(jiān)察警務(wù)人員和監(jiān)察工具和技術(shù)等；下設(shè)監(jiān)察警務(wù)廳，負責監(jiān)察警務(wù)人員的出警，具體參與執(zhí)行逮捕、護送等各種現(xiàn)場行動；下設(shè)監(jiān)察技術(shù)中心，負責提供各種監(jiān)察工具和技術(shù)支持。

4.審計部。審計部承擔目前行政審計部門的職責，負責對本級政府預(yù)算、收支、財務(wù)等情況進行審計監(jiān)督，開展國家監(jiān)察的相關(guān)審計等。審計部下設(shè)監(jiān)察審計廳，負責開展國家監(jiān)察相關(guān)的審計工作，配合監(jiān)督部、調(diào)查部開展相關(guān)的案件經(jīng)濟調(diào)查審計工作；下設(shè)監(jiān)察預(yù)算廳，負責編制和執(zhí)行國家監(jiān)察委的預(yù)算；下設(shè)涉案財物管理中心，負責管理國家監(jiān)察相關(guān)涉案財物。

5.廉政建設(shè)部。廉政建設(shè)部承擔目前政府預(yù)防腐敗部門的職責，負責開展預(yù)防腐敗和廉政公共宣傳教育工作。廉政建設(shè)部下設(shè)預(yù)防腐敗廳，負責審查受監(jiān)察單位的規(guī)章制度等，找出腐敗的漏洞，并提供各種預(yù)防腐敗的建議；下設(shè)廉政宣教廳，開展廉政宣傳和教育工作，推動全社會廉政文化建設(shè)。

6.案件監(jiān)督管理室。案件監(jiān)督管理室負責對國家監(jiān)察中違法犯罪線索進行集中統(tǒng)一管理，將掌握的線索交監(jiān)督部和調(diào)查部進行調(diào)查，管理查辦案件工作中的聯(lián)系協(xié)調(diào)事項，監(jiān)督國家監(jiān)察委依法查辦案件情況等。

7.案件審理室。案件審理室負責經(jīng)過調(diào)查的國家監(jiān)察案件的結(jié)案審查工作，做出國家監(jiān)察建議或國家監(jiān)察決定，受理和辦理國家監(jiān)察對象的申訴，做好國家監(jiān)察案件的卷宗歸檔整理等工作。

8.監(jiān)察干部監(jiān)督室。監(jiān)察干部監(jiān)督室負責監(jiān)督檢查國家監(jiān)察委系統(tǒng)內(nèi)的干部遵守國家法律、法規(guī)、政策、決定、命令以及廉潔從政等情況，受理有關(guān)國家監(jiān)察委干部違法犯罪問題的舉報，負責國家監(jiān)察干部問題線索初核和案件審查工作等。

中央監(jiān)察委的組織架構(gòu)請參見圖2。

圖2 中央國家監(jiān)察委組織架構(gòu)圖

五、國家監(jiān)察委的權(quán)力制衡

(一)監(jiān)督國家監(jiān)察委的總體思路

任何權(quán)力都應(yīng)當受到監(jiān)督和約束，這是民主法治社會的必然要求，國家監(jiān)察權(quán)也不例外。國家監(jiān)察權(quán)作為我國的一種新型國家權(quán)力，必須對其進行有效的監(jiān)督和制約，行使國家監(jiān)察權(quán)扮演監(jiān)督者角色的國家監(jiān)察委理應(yīng)受到監(jiān)督?！叭绾伪O(jiān)督國家監(jiān)察委”這個問題十分值得研究探討。

加強對國家監(jiān)察委的監(jiān)督對于防止國家監(jiān)察委濫用職權(quán)，確保其依法開展國家監(jiān)察工作，保護監(jiān)察對象合法權(quán)益不受侵犯，維護社會公平正義具有重要意義。

黨的十八大以來，黨中央強調(diào)“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，提出了監(jiān)督黨的紀委的問題，著力探索黨的紀委的監(jiān)督機制建設(shè)，嚴防“燈下黑”現(xiàn)象。如何監(jiān)督黨的紀委的經(jīng)驗在探索“如何監(jiān)督國家監(jiān)察委”問題中值得借鑒。

打鐵還需自身硬，應(yīng)當加強國家監(jiān)察委自身建設(shè)，通過構(gòu)建多元化的監(jiān)督體系的方式，破解如何監(jiān)督國家監(jiān)察委的這一難題。多元化的監(jiān)督體系可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個方面。

(二)國家監(jiān)察委的內(nèi)外監(jiān)督機制探討

1.內(nèi)部監(jiān)督機制。內(nèi)部監(jiān)督也叫國家監(jiān)察委的自我監(jiān)督，就是通過建立和完善國家監(jiān)察委內(nèi)部運行監(jiān)督和內(nèi)控制度建設(shè)，促進國家監(jiān)察委實現(xiàn)自我監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督可以通過四個方面來實現(xiàn)。一是，構(gòu)建國家監(jiān)察委內(nèi)部權(quán)力分設(shè)運行機制。國家監(jiān)察的信訪舉報、立案、調(diào)查、審理、處理和申訴等事項權(quán)力由國家監(jiān)察委內(nèi)部各機構(gòu)獨立行使，實現(xiàn)相互制約。二是，發(fā)揮國家監(jiān)察委案件監(jiān)督管理室和案件審理室的作用。國家監(jiān)察委案件監(jiān)督管理室和案件審理室是國家監(jiān)察案件監(jiān)督的兩大重要部門，承擔著監(jiān)督國家監(jiān)察委其他內(nèi)部機構(gòu)辦理案件的重要職責。三是，發(fā)揮監(jiān)察干部監(jiān)督室的作用。監(jiān)察干部監(jiān)督室是專門負責監(jiān)督國家監(jiān)察委干部的機構(gòu)，應(yīng)當充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，對于違法犯罪的國家監(jiān)察干部，要堅決處理、絕不姑息。四是，建立健全必要的內(nèi)部工作制度。通過建立完善內(nèi)部的工作規(guī)程制度、審批制度、查案與審案分離制度、案件集體審理制度、回避制度、責任追究等制度，促進國家監(jiān)察委依規(guī)履行職權(quán)。

2.外部監(jiān)督機制。外部監(jiān)督，是指通過中國共產(chǎn)黨、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、社會公眾監(jiān)督等方式對國家監(jiān)察委進行監(jiān)督。外部監(jiān)督主要包括以下幾類監(jiān)督。一是，中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督。國家監(jiān)察委應(yīng)當接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，國家監(jiān)察委與黨的紀委合署辦公，接受黨的紀委監(jiān)督。二是，人大的監(jiān)督。國家監(jiān)察委由本級人大選舉產(chǎn)生，對人大及其常委會負責，并接受監(jiān)督。各級人大可以選舉和罷免本級國家監(jiān)察委，可以讓國家監(jiān)察委向本級人大報告工作，接受監(jiān)督。三是，上級國家監(jiān)察委的監(jiān)督。國家監(jiān)察委也應(yīng)當對上級國家監(jiān)察委負責，受其監(jiān)督。上級國家監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)下級國家監(jiān)察委開展工作。目前黨的紀委書記、副書記的提名、考察以上級紀委會同組織部門為主，國家監(jiān)察委主任、副主任的提名、考察也宜以上級國家監(jiān)察委會同組織部門為主，由本級人大選舉確定。四是，司法機關(guān)的監(jiān)督。司法機關(guān)的監(jiān)督即人民檢察院和人民法院的監(jiān)督。一方面，在職務(wù)犯罪案件中，國家監(jiān)察委行使的偵查權(quán)、人民檢察院行使的公訴權(quán)以及人民法院行使的審判權(quán)形成了分權(quán)制衡的格局，這也體現(xiàn)了人民檢察院和人民法院對國家監(jiān)察委的監(jiān)督作用。另一方面，國家監(jiān)察委采取職務(wù)犯罪逮捕強制措施前，應(yīng)當向人民檢察院偵查監(jiān)督部門提出申請，由偵查監(jiān)督部門批準。此外，人民檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)，對于國家監(jiān)察委在執(zhí)行法律方面存在的問題可以發(fā)出檢察建議。五是，民主黨派、政協(xié)的監(jiān)督。由民主黨派發(fā)揮民主監(jiān)督功能，人民政協(xié)發(fā)揮政協(xié)監(jiān)督功能，對國家監(jiān)察委開展監(jiān)督。六是，社會公眾監(jiān)督。鼓勵社會公眾通過信訪、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等多種方式監(jiān)督國家監(jiān)察委，形成最廣泛的公眾參與監(jiān)督國家監(jiān)察委的制度。