丁煦詩

摘要：城市是人類文明的縮影。隨著我國城市化進程的不斷推進，城市化在為城市居民帶來便捷生活和公共服務(wù)的同時，也衍生出許多城市問題。依據(jù)公共物品有效供給理論和城市綜合承載力理論，主要采用層次分析法對智慧城市引領(lǐng)下的特大城市公共服務(wù)承載力進行定量研究。基于科學(xué)的城市公共服務(wù)承載力評價指標體系，對我國以北上廣深為代表的典型特大城市進行分析，從而找出加強和改善特大城市公共服務(wù)承載力的科學(xué)方案，有助于實現(xiàn)相關(guān)區(qū)域城市群和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)承載力；評價指標體系；特大城市；智慧城市

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.004

一、問題的提出

（一）研究背景

對于人類文明而言，城市既是一個生活區(qū)域，也是一個載體，承載了人類的社會、文化、政治、科技等各項文明活動。在發(fā)達國家中，城市承載了90%以上的國家人口，并且創(chuàng)造了國內(nèi)95%的GDP。改革開放后，我國經(jīng)濟獲得空前發(fā)展，城市化不斷深入，至今已有一半以上的人口遷移至城市地區(qū)，我國85%的GDP為城市所創(chuàng)造。截至2017年末，中國城鎮(zhèn)化率達到了58.52%，城市基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善，城市公共服務(wù)水平明顯提高，城市功能不斷完善。

城市公共服務(wù)的供給是城市發(fā)展的重要方面，也是政府和民眾十分關(guān)切的問題。如何有效地為特大城市提供優(yōu)質(zhì)的城市公共服務(wù)，是提高城市公共服務(wù)承載力的關(guān)鍵所在。然而，國內(nèi)外學(xué)者針對城市公共服務(wù)承載力的研究力度和深度都比較欠缺?；诖耍瑢ξ覈淖湫吞卮蟪鞘小本?、上海、廣州和深圳的城市公共服務(wù)承載力的情況進行深入分析和探討，以期加強對特大城市公共服務(wù)承載力的認識和理解，從而為智慧城市引領(lǐng)下的公共服務(wù)提供制定相關(guān)對策和方案，合理城市規(guī)劃，促進城市經(jīng)濟、社會、政治等文明的進一步發(fā)展。

（二）國內(nèi)外相關(guān)研究概況

1. 城市公共服務(wù)

對于人類文明發(fā)展歷程而言，公共服務(wù)問題始終貫穿于人類的文明活動中。從首次提出公共服務(wù)的概念開始，公共服務(wù)便上升至政府戰(zhàn)略管理層面，成為直接關(guān)系民生民情、公共利益的重要課題?，F(xiàn)階段，公共服務(wù)的理念已經(jīng)被世界各國所接受，并成為各國城市管理和發(fā)展必須要面臨的重要問題。城市公共服務(wù)的研究有以下幾個方面的特點：

（1）在城市公共服務(wù)供給出發(fā)點方面，主要強調(diào)政府提供公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以人為本，最大限度地滿足廣大市民日益增長的公共服務(wù)需求。

（2）針對城市公共服務(wù)供給的對象，一些學(xué)者也給予了足夠的重視，進行了比較廣泛的研究與討論。流動人口作為城市新居民，如何均等有效地獲得城市提供的各項公共服務(wù)，成為政府提供公共服務(wù)時的重要內(nèi)容，這也是實現(xiàn)城市公共服務(wù)有效供給的題中應(yīng)有之義。

（3）對于城市公共服務(wù)有效供給的途徑，很多學(xué)者從各級政府財政轉(zhuǎn)移支付方面進行了分析與討論，明確各級政府的職責(zé)范圍，創(chuàng)新政府管理，減少行政層級，逐步實現(xiàn)政府間公共服務(wù)職責(zé)劃分的制度化、法制化，是保證公共服務(wù)有效提供與分配的有力措施。

2.城市綜合承載力

關(guān)于城市綜合承載力的研究，許多學(xué)者從不同方面提出了自己的觀點。很多學(xué)者在研究后逐漸意識到城市可持續(xù)發(fā)展很大程度上取決于城市承載力，同時將承載力的概念應(yīng)用于城市系統(tǒng)。城市綜合承載力的研究主要特點有：

（1）對城市綜合承載力的研究，現(xiàn)階段還局限于宏觀層面，研究成果有限，對于城市綜合承載力在城市可持續(xù)發(fā)展中扮演的關(guān)鍵角色的研究，以城市制度設(shè)計或城市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為載體的研究較多。

（2）在綜合承載力的影響因素方面，對自然資源領(lǐng)域的研究較為集中，例如土地資源、水資源等。但是，從宏觀的角度來看，廣義的資源應(yīng)包括自然資源、經(jīng)濟資源和社會資源等?，F(xiàn)階段世界溝通交流的密切度，更加凸顯了經(jīng)濟資源和社會資源的重要性，從理論上拓展其空間外延成為大勢所趨。

綜上，已有研究可以概括為城市公共服務(wù)的提供與城市綜合承載力兩個主要方面，每個方面都有各自更為具體的關(guān)注點。其中，城市資源承載力、城市環(huán)境承載力等得到了較為系統(tǒng)的研究，然而，城市基礎(chǔ)設(shè)施承載力、城市安全承載力以及城市公共服務(wù)承載力的研究較少受到關(guān)注，特別是對公共服務(wù)承載力的研究非常薄弱。公共服務(wù)供給對城市發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量具有重要的影響。然而，具體針對城市公共服務(wù)承載力的研究還存在不足之處。因此，對城市公共服務(wù)承載力進行研究與評定，對城市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，具有重要而深遠的意義。

（三）研究內(nèi)容與研究方法

本文通過設(shè)計合理的特大城市公共服務(wù)承載力評價體系，對特大城市公共服務(wù)承載力進行分析，在智慧城市建設(shè)指導(dǎo)思想下，提出增強特大城市公共服務(wù)承載力的建議，促進特大城市及其周邊區(qū)域的合理健康可持續(xù)發(fā)展。除采用文獻分析法、定性分析等常規(guī)研究方法外，還采用層次分析法進行定量分析。

二、智慧城市引領(lǐng)下的特大城市公共服務(wù)承載力評價實證研究

（一）特大城市公共服務(wù)承載力評價指標體系構(gòu)建

城市公共服務(wù)承載力主要包括承載體、承載對象和外部調(diào)控這三大要素。承載體，即城市公共服務(wù)的規(guī)模、數(shù)量和范圍，是城市公共服務(wù)承壓能力的重要因素；又由于公共服務(wù)的對象是城市居民，因此，在城市公共服務(wù)承壓能力的討論中，公共服務(wù)的公眾感知度也是一個重要因素。承載對象是指城市中的主要經(jīng)濟社會活動及其產(chǎn)生的環(huán)境影響，這些因素對城市公共服務(wù)的運行所施加的壓力是城市公共服務(wù)承載力的另一影響因素。除要考慮公共服務(wù)的受壓狀況和承壓能力外，評價城市公共服務(wù)承載力也應(yīng)考慮制度、政策、社會環(huán)境等外部調(diào)控因素對承載力的影響。

依據(jù)以上分析，綜合諸多內(nèi)外部因素的影響，研究特大城市公共服務(wù)承載力需要從承壓力、施壓力和調(diào)控力三個方面進行討論。承載體的承壓力、承載對象的施壓力以及制度、政策、社會環(huán)境等外部因素的調(diào)控力都會對城市公共服務(wù)承載力有一定程度的影響。

綜合考慮城市的整體系統(tǒng)性和城市公共服務(wù)承載力的內(nèi)涵，將城市公共服務(wù)承載力分為承壓力、施壓力和調(diào)控力三個部分，構(gòu)建相關(guān)指標體系（表1）。

（二）特大城市公共服務(wù)承載力層次分析

根據(jù)多方查找收集到的各類資料和數(shù)據(jù)，對北京、上海、廣州、深圳等四個中國最具有代表性的特大城市的公共服務(wù)承載力情況進行研究分析。數(shù)據(jù)來源分別是：2005年～2015年的四個特大城市的統(tǒng)計年鑒，《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》《城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，國家統(tǒng)計局、教育部網(wǎng)站，衛(wèi)生部、住建委、民政部、環(huán)保部、財政部，全國房地產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，各市交通發(fā)展年報，高德地圖中國主要城市交通分析報告，各市環(huán)境統(tǒng)計公報，各市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報等資料與數(shù)據(jù)。進行計算之前，對所有收集數(shù)據(jù)進行標準化處理，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的無量綱化。對涉及到價格的數(shù)據(jù)以及大規(guī)模投資的數(shù)據(jù)，統(tǒng)一以起始比較年份（2005年）為基期進行計算與對比。

在特大城市公共服務(wù)承載力評價的指標體系中，許多指標相互關(guān)聯(lián)，甚至相互包含，因而在評判時所起的作用也不一樣。采用層次分析法對特大城市公共服務(wù)承載力指標體系各項指標進行權(quán)重賦值。筆者邀請7位專家對各個因子的重要程度進行打分，再取每個元素得分的平均分作為該因子最終得分。根據(jù)層次分析法原理，通過問卷和訪談形式征詢有關(guān)專家學(xué)者的意見，構(gòu)造出承壓力、施壓力、調(diào)控力各部分各層判斷矩陣，進而分別計算特大城市公共服務(wù)的承壓力、施壓力、調(diào)控力三個部分的指標權(quán)重值，最終得到特大城市公共服務(wù)承載力評價體系各指標權(quán)重（表2、續(xù)表2）。

（三）特大城市公共服務(wù)承載力現(xiàn)狀分析

公共服務(wù)承載力水平對城市人口和經(jīng)濟社會活動具有較大的影響。優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)對人口和各類產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動具有更強的吸引力。反之，當(dāng)公共服務(wù)需求不能得到充分滿足，則會導(dǎo)致人口的流出和環(huán)境質(zhì)量的下降。

根據(jù)計算得出的特大城市公共服務(wù)承載力評價體系各指標權(quán)重可以看出，在所涉及到的教育、醫(yī)療、住房、社保、交通、環(huán)境等六個方面中，醫(yī)療、教育和住房所占的權(quán)重是最大的。

在承壓力公共服務(wù)的規(guī)模與范圍部分，醫(yī)療、教育、社保的指標影響權(quán)重都超過了0.07，屬于所涉及指標中比較高的權(quán)重值，其中每萬人小學(xué)教師數(shù)和每萬人醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)達到或超過了0.15，說明小學(xué)基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員在特大城市公共服務(wù)系統(tǒng)中承壓力最強。

在承壓力公共服務(wù)的公眾感知度部分，基本同樣是醫(yī)療和教育問題最受城市居民關(guān)注，城市居民就診所承擔(dān)的醫(yī)療費用與基礎(chǔ)小學(xué)教育每所學(xué)校容納的學(xué)生數(shù)，能夠最大程度地影響城市居民對城市公共服務(wù)的承受程度。除以上兩者之外，住房問題也受到了關(guān)注，住房均價也在一定程度上影響了居民對城市公共服務(wù)的評價與感受。

施壓力部分，特大城市的常住人口密度，在很大程度上影響了城市本身對城市公共服務(wù)所帶來的壓力。這十分容易理解，常住人口密度越大，涉及人口越稠密，相應(yīng)的對同一區(qū)域的各種公共服務(wù)設(shè)施的壓力也就越大。

就城市公共服務(wù)系統(tǒng)對應(yīng)的各個服務(wù)領(lǐng)域而言，給城市公共服務(wù)帶來壓力最大的同樣是醫(yī)療和教育方面，每單位醫(yī)療機構(gòu)接診人次和每萬人小學(xué)生數(shù)量，給特大城市公共服務(wù)系統(tǒng)帶來了較大的壓力。住房問題也同樣不容忽視，房價收入比居高不下，是特大城市面臨的突出問題，直接影響了特大城市公共服務(wù)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

政府從公共利益角度出發(fā)，對城市公共服務(wù)的提供進行以財政支出為主的支持與調(diào)控。從調(diào)控力指標體系的權(quán)重可以看出，人均義務(wù)教育支出和人均醫(yī)療衛(wèi)生支出是政府財政調(diào)控力度最大的部分，能夠在一定程度上緩解城市公共服務(wù)的供需矛盾。盡管如此，城市公共服務(wù)系統(tǒng)在醫(yī)療和教育方面所面臨的壓力依然是最大的，需要引起足夠的重視。另外，對城市規(guī)劃政策和投入產(chǎn)出比例所進行的調(diào)控，也在一定程度上改善了特大城市公共服務(wù)供給的矛盾。公共服務(wù)財政支出結(jié)構(gòu)能否適應(yīng)城市公共服務(wù)需求的增長與變化，是影響城市公共服務(wù)承載力的重要因素。

對特大城市公共服務(wù)的綜合評價發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)系統(tǒng)的施壓力大于承壓力，說明特大城市公共服務(wù)的供給尚未滿足需求。雖然城市政府在財政投入和政策扶持等方面進行了一定程度的介入，但特大城市公共服務(wù)供給的有效性依然不足。

對公共服務(wù)供給各個不同方面的分析可以發(fā)現(xiàn)，雖然醫(yī)療和教育方面的承壓力較大，但這兩個方面也正是城市居民最為關(guān)注的基本公共服務(wù)內(nèi)容，醫(yī)療和教育的施壓力也是最大的，并且施壓力基本大于承壓力。類似情況在住房服務(wù)和交通服務(wù)方面同樣存在，社會保障服務(wù)和環(huán)境服務(wù)相對稍好，說明現(xiàn)有公共服務(wù)依然不能滿足城市居民的基本生活需要。

三、智慧城市引領(lǐng)下的特大城市公共服務(wù)承載力提高對策

智慧城市實質(zhì)是利用先進的信息技術(shù)，實現(xiàn)城市智慧式管理和運行，進而為城市中的人創(chuàng)造更美好的生活，促進城市的和諧、可持續(xù)成長。建設(shè)智慧城市在實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展、引領(lǐng)信息技術(shù)應(yīng)用、提升城市綜合競爭力等方面具有重要意義。公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡化供給，是衡量一個城市治理是否現(xiàn)代化的最為重要的，也是最為基礎(chǔ)的標志。智慧城市建設(shè)，可大大提升公共服務(wù)部門的行政效率和決策水平，有助于推動城市就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、社會安全監(jiān)管等城市居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實利益問題的解決，讓廣大人民群眾享有更加優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)。

智慧城市建設(shè)的長期戰(zhàn)略目標是實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，城市公共服務(wù)的有效供給是其中的重要方面。要深入貫徹落實好國家新型智慧城市建設(shè)的發(fā)展和要求，堅持以智慧運用為導(dǎo)向，以智慧產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，以市場需求為動力，統(tǒng)籌新型智慧城市發(fā)展布局，強化城市管理和服務(wù)體系智能化建設(shè)，積極推動新型智慧城市創(chuàng)新發(fā)展；突出以人為本，為民服務(wù)，深化交通、民生、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等領(lǐng)域智慧化運用；滿足群眾的差異化、個性化需求，為群眾提供更加便利、高效、低成本的社會服務(wù)，有效提升綜合承載能力和群眾幸福感；發(fā)揮智慧城市建設(shè)創(chuàng)新作用，提高智慧城市引領(lǐng)下的城市公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

緩解特大城市公共服務(wù)供需矛盾，可以采取以下措施：

（一）智慧城市引導(dǎo)下的公共服務(wù)平臺

提高特大城市公共服務(wù)承載力，需要深化信息技術(shù)在醫(yī)療、教育、交通、住房、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用；發(fā)展智慧社會事業(yè)體系，以智慧教育、智慧醫(yī)療服務(wù)等社會事業(yè)體系為重點，建設(shè)一批大容量的網(wǎng)絡(luò)公共知識庫，使居民通過電視、手機、互聯(lián)網(wǎng)等途徑共享社會事業(yè)的成果；加快建立智慧社會保障體系，尤其是人口管理系統(tǒng)和就業(yè)、社會保險、社會救助、養(yǎng)老等社會保障體系，讓廣大市民實實在在感受到智慧公共服務(wù)的成果與實惠。

（二）智慧城市引導(dǎo)下的智能化發(fā)展

智慧城市的建設(shè)要以服務(wù)和以人為本為出發(fā)點，力求提升人民生活的便捷度與舒適度，更好地服務(wù)民生。信息化是實現(xiàn)資源高效配置、經(jīng)濟快速發(fā)展、提高城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量、提高人民生活水平的必經(jīng)之路。因此，在提高城市公共服務(wù)承載力的建設(shè)中，開發(fā)利用社會信息資源，提供必要的信息服務(wù)，促進基礎(chǔ)設(shè)施智能化和公共服務(wù)便捷化，是提升市民生活品質(zhì)的重要舉措。

探索真正以人為本的新型智慧城市建設(shè)，應(yīng)以智能化技術(shù)為支撐，利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等多項信息技術(shù)來解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的問題，發(fā)展智能電網(wǎng)、智慧照明、智能交通系統(tǒng)等智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進智慧醫(yī)療、智慧養(yǎng)老、智慧教育、智慧家居等項目，同時促進信息技術(shù)在政府管理、商業(yè)交易等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，以全面提升城市化的內(nèi)在品質(zhì)。

（三）智慧城市引導(dǎo)下的頂層設(shè)計

智慧城市的整體解決方案并非是技術(shù)應(yīng)用和設(shè)施的簡單疊加，而是在一體化頂層設(shè)計指導(dǎo)下，充分考慮各層次、各領(lǐng)域要素的共建共享；為避免智慧城市中應(yīng)用系統(tǒng)出現(xiàn)信息孤島問題，需要促進系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)共享與應(yīng)用協(xié)同，這是智慧城市的推進方向。同智慧城市建設(shè)一樣，提高特大城市公共服務(wù)承載力同樣需要統(tǒng)攬全局、整體謀劃，從系統(tǒng)方法論的角度考慮，避免條塊分割，各自為政。在梳理現(xiàn)行相關(guān)國家標準和行業(yè)標準的基礎(chǔ)上，參考國家智慧城市標準體系建設(shè)規(guī)劃及經(jīng)驗，有目的、有計劃、有步驟地建立起緊密聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、層次分明、結(jié)構(gòu)合理、相互支撐、滿足應(yīng)用需求的系列標準并貫徹實施，以全方位保障城市公共服務(wù)的高效、均衡供給。

（四）關(guān)注新型城鎮(zhèn)化與信息化融合

智慧城市的本質(zhì)在于信息化與城鎮(zhèn)化的高度融合，是城鎮(zhèn)信息化向更高階段發(fā)展的表現(xiàn)。信息化是先進生產(chǎn)力的代表，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供了全新的思路和有效的手段；城鎮(zhèn)化的發(fā)展也為信息化帶來了良好的發(fā)展環(huán)境，成為社會信息化的依托。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮信息化在新型城鎮(zhèn)化中的重要作用，推動社會信息資源多元發(fā)展，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中推進信息化建設(shè)，以信息化建設(shè)助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，二者相互融合相互促進。

城市公共服務(wù)的有效供給不僅是政府治理能力現(xiàn)代化的表現(xiàn)，更是城市的內(nèi)在屬性與人的發(fā)展、城市的發(fā)展、生態(tài)的發(fā)展等整體現(xiàn)代化的重要組成部分。要以智慧化為支點，了解城市、理解城市、分享城市，在增強城市公共服務(wù)承載力的基礎(chǔ)上，推動整個城市和區(qū)域的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，使城市形成一個連接各個主體在內(nèi)的功能相互協(xié)作、成果相互共享的良性治理體系。

責(zé)任編輯：王世燕