清代州縣文簿冊報制度：對中國傳統(tǒng)行政特點的透視

〔摘要〕在清代州縣行政中，各項常規(guī)運作和其他興革舉措均須通過相關具有固定格式的文簿向上司衙門報告，各上司衙門對于州縣的相關指令也要通過文字形式發(fā)出。這種文簿冊報制度在實際運作中弊端嚴重。它一方面具有馬克斯·韋伯所謂“合法型”政治的理性化、法制化、規(guī)范化表征，另一方面具有“傳統(tǒng)型”政治的人治、隨意、無序性質；二者相較，后者對當時的政治、社會和民生的影響更為主要。通過這種制度，可以較準確地把握中國傳統(tǒng)行政制度的實相。

〔關鍵詞〕清代州縣文簿冊報制度；中國傳統(tǒng)行政；“合法型”政治；“傳統(tǒng)型”政治

〔中圖分類號〕K249〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2018）03-0149-06

〔作者簡介〕魏光奇，首都師范大學歷史學院教授，博士生導師，北京100048。

在清代州縣行政中，凡賦役征收報解、捕盜等常規(guī)運作，以及州縣官各種非常規(guī)興革舉措，均需通過相關具有固定格式的文簿向上司衙門報告，各上司衙門對于州縣的相關指令也要通過文字形式發(fā)出。這種文簿冊報制度，為我們透視清代州縣行政的特點提供了一個窗口。

（一）

清制，各省置布政使司、按察使司作為職能官員，負責錢糧征解、各項經費收支、詞訟、捕盜等方面的政務；置知府（直隸州知州、直隸廳同知）“統(tǒng)轄屬縣”，“總領”“稽核”所屬各州縣賦役、獄訟等事務?！?〕而這些政務的直接經辦者乃是州縣官。州縣須就各種日常政務，如人口增減、賦稅征解、倉庫盤查、詞訟審理以及命盜案件之發(fā)生、破案、審理等等，定期編造各類文書表冊，報送知府（直隸州知州、直隸廳同知）或兩司審查、批準，而簿冊編造有固定程式，有時且須附原始文件。例如：

同治間直隸各州縣根據(jù)有關章程需按月向上司呈報詞訟、捕盜、監(jiān)獄事務方面的五種表冊：（1）新舊各案已結未結開折呈報；（2）監(jiān)禁之犯開折呈報；（3）管押之犯開折呈報；（4）監(jiān)管病斃者具稟呈報；（5）竊賊未獲者具稟呈報?！?〕

各州縣自理詞訟的審理，分巡道有“稽查督率”之責，由于“一道所轄之州縣多寡遠近不同，一時難以遍歷”，有的地方加以變通，令各州縣“各于月底將一月準理事件，開列事由，已結者就簿登銷”，“于次月之朔”呈報?！?〕各州縣對于境內發(fā)生的命盜案件，也須上報，“犯事失事有報，檢驗獲犯有報，初審復審有報”。〔4〕此外，州縣的其他一些事項也須向上司衙門冊報。例如，州縣官上任所帶長隨，按定制須“開具姓名籍貫，造冊通報上司存案，以防奸宄”〔5〕；四川巴縣每月向重慶府造報禁卒、更夫、捕役、仵作名冊；按旬向府、臬、藩申報有無設立卡房、濫押平民〔6〕；道光八年直隸寶坻縣添設捕役八名，順天府東路廳札令該縣將新添捕役“送候本府點驗”?！?〕

除了常規(guī)行政事務之外的各種興作，同樣受到既定文簿制度的嚴格限制，州縣官如欲興利除弊，辦理縣政，“雖事之萬全無害，而茍其倡議行之，則文書之上簿者，有六七級之上官以臨其上”?！?〕當時，田賦征收中的火耗等附加，各地往往各有章程，其變更也須報上司批準。例如，山西孝義縣某知縣擬變更本縣錢糧征收附加章程，具稟藩司，藩司轉呈巡撫，巡撫又批轉汾州府知府，令他核明“辦理有無窒礙”，“分報查考”，知府乃遵令考核，并向巡撫稟報?！?〕

州縣行政事務的辦理，即使不需要事先冊報各級上司，也必須編造完整的簿書。例如，賦役征收，須在開征前由州縣有關房科依據(jù)《賦役全書》、魚鱗冊、黃冊等冊籍編制當年的實征冊，分征收區(qū)（一般為里甲）造納戶花名和征收數(shù)額，作為本年征收的依據(jù)?！?0〕州縣起運上解正項賦稅或有定例的攤捐，均由各房科編造簿冊，登記其項目、數(shù)額、解款記錄，清代獲鹿縣檔案中即有屬于這類文簿的“禮、兵、刑、工等房解銀登記冊”。這些款項不包括地丁正項。直隸獲鹿縣房科有戶北房，地丁當由該房負責運解。清代州縣財政，實際上采用的是一種“家產制”管理參見魏光奇《有法與無法——清代的州縣財政及其運作》第六章第四節(jié)，北京：商務印書館，2010年。，然而，這并不意味著州縣官可以完全憑個人意志和口頭指令來進行財務運作，相反，各地一般都有較完整的文簿制度。當時各州縣設有內衙帳房，“為銀錢出入總匯之地”，一方面須簿記國家定制之內的各種財政收支，另一方面也須簿記各種法外收支。汪輝祖主張，州縣官應設立四種會計“簿冊”：1.“正入簿”，“記銀谷應征之數(shù)及契稅、雜稅、耗羨等項”，即正雜錢糧收入；2.“正出簿”，“記錢谷之應解、應支、應放、應墊之數(shù)，及廉俸、幕修等項”，即解運藩庫款項、州縣存留支放款項；3.“雜入簿”，“記銀之平余、谷之斛面及每歲額有之陋規(guī)等項應入己者”，即各種向有成例、“人所共知”的法外收入；4.“雜出簿”，“記應捐應贈之斷不可省者及日用應費各項”，即各種法外支出?！?1〕做過知縣的剛毅、何耿繩、黃六鴻都采取類似做法，于各種記錄公款收支的簿冊之外，另設登記各種“私項出入”的簿冊。黃六鴻在山東郯城，還設立了“惟內宅用”的簿冊，包括“內雜差簿”“買辦簿”“送禮簿”“收禮簿”“書啟簿”?！?2〕此外，清代州縣官離任，須與接任官員辦理交代，內容包括訴訟卷宗、賦稅簿冊、書差卯冊、銀錢倉谷、監(jiān)獄囚犯、衙署房屋器物、城池廟宇、考棚營房、墩臺監(jiān)倉、水旱驛遞船只馬匹，以及錢糧盜案未完事件、上司交辦事件等，均以簿冊為據(jù)。

清代州縣文簿冊報制度由常設的、職能明確的科房來具體運作，而以州縣官幕友代表主官來統(tǒng)管和監(jiān)督。清代州縣設有科房，主官聘用幕友，均沿自明代。這種制度清代在所有州縣普遍實行，朝廷和州縣各級上司不予過問，就連州縣官一般也不輕易干預變動。有資料表明，州縣官如果認為必要，可以變動房科的設置，但需要稟報知府。例如，直隸獲鹿縣原設有馬政科，經管“安租”征收事宜，其經書、散書向系兵、工兩房輪派充應，有時書吏兄終弟及，把持爭奪，以致引起糾紛。光緒十八年，獲鹿知縣決定裁撤馬政科，將其所經管的“安租”事宜歸并戶南科并管。他將這一決定稟報知府，知府批復“所辦極為妥協(xié)，應準如所請立案，永遠遵守”。見河北省檔案館藏清代獲鹿縣檔案，655-1-847。至于州縣各科房和幕友的職責劃分，在長期實際運作的過程中也早已形成定制。國家典制對于這種州縣幕友和科房制度雖然沒有直接和正面的規(guī)定，但清廷曾多次發(fā)布相關的管理措施，載諸《會典》。例如，規(guī)定州縣官延請幕友須實行本省及鄰省五百里內回避制度，對于州縣幕友“互相勾結、徇私滋弊情事”各省藩臬兩司有“察訪”“揭報題參”之責等〔13〕；對于州縣科房書吏，于順治間至康熙初下令裁革其工食銀。參見魏光奇《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》第六章第一節(jié)。所有這些，均說明國家對于這種制度在實際上的承認。雍正元年的一道上諭說：各衙門募役書辦，主要是“令其繕寫文書，收貯檔案”?！?4〕這里說的“各衙門”，包括州縣。也就是說，州縣房科的主要職能是起草、謄繕文稿，保存檔案。而由州縣房科起草、謄繕和保存的文書，就是本文所說的各種“文簿”，可分為幾類：1.新官到任時，各房科就自己所管事務備送、造送的冊簿、文書。2.本州縣每天對外發(fā)出、發(fā)布的辦公文告，如差票、告示等，即所謂“日行牌票”。四川巴縣清代檔案、清代順天府寶坻縣檔案和直隸獲鹿縣檔案中，都保存有這類文告的底稿。3.本州縣申報、申復欽、部、憲的文稿。4.其他文稿。①由于州縣官經常更換，唯有科房是常設機構，州縣行政的連續(xù)性只有靠他們所保存的檔案才能體現(xiàn)出來。從這一意義上講，州縣“衙門”的代表就是他的房科。除房科外，州縣官幕友也承擔辦理文移的職責。對此有文獻記載說：幕友“分司刑名錢谷”，“凡公文書上報上憲者，胥聽命焉”；“凡上下文移，先由各房擬稿，送幕友核定”，實際上就是代表主官來統(tǒng)管和監(jiān)督本州縣的各種文移工作?！?5〕幕友所負責核定的各種文簿，包括本州縣詞訟、賦稅征收（包括造報上解田賦和各項雜稅簿冊）以及吏政、教育、科舉、禮俗、軍事、治安等方面的文書，也包括呈送督、撫、藩、臬、道、府各級上憲的一切文件。

①例如，嘉慶二年四川巴縣捕班與快班為劃分職責范圍進行協(xié)商，由錢漢元等三名刑房典吏主持，并為之起草字據(jù)。見四川省檔案館藏清代巴縣檔案，嘉慶朝第7卷。

在州縣向各級上司冊報自身政務的同時，各級上司飭令州縣官辦理各種事項，也不能通過口頭命令形式，同樣需要通過下發(fā)公文。光緒間朱采任山西汾州知府時，據(jù)他的記錄，山西藩司（和巡撫）“疊次通飭”各知府，要求他們督率所屬各州縣“整頓吏治，清理詞訟，查報錢糧積弊，禁革買票，裁革陋規(guī)以清徭役”；“將所屬州縣才具操守以及何者辦理得宜、如何成效，何者辦理未善，何者空言搪塞、概未遵行，并將一切利弊開折稟呈”?！?6〕

（二）

大量歷史資料表明，清代州縣的文簿冊報制度存在各種嚴重的弊病。

首先，這種制度增加了州縣官府的負擔。對此有人指出：州縣辦理各種日常行政事務“必以公文書遍達”各級上憲，不合例者駁回，仍舊需要州縣來辦。于是，“一縣之事”因為上有道、府而增加數(shù)倍，因為上有藩、臬又增數(shù)倍，因為上有督、撫又增數(shù)倍，“縣令一身兩手，非有奇才異能，而身常任數(shù)十倍之事，勢必不給”，政事“棼而不可理”?！?7〕

其次，清代州縣的文簿冊報制度存在嚴重的形式主義、文牘主義弊病，往往不是“循名責實”，而是要求以“實”就“名”。也就是說，并不追求文簿冊報反映州縣政務的實況，而是追求它們的形式和內容要符合不變的“成案”和“舊例”，為此而不惜削足適履，變更乃至歪曲其內容。對此有當時人指出，這種制度有時荒謬得“不可解”，如“戶口之增減、倉庫之盤查”，本來“惟州縣知其確數(shù)”，“而司書則曰彼有程式”，上報數(shù)目必須符合他們的既定“程式”；“所謂程式者，又不肯顯頒于下，屢送屢駁，無所適從，費到則冊始定，其實上下仍相蒙也”。〔18〕又如，州縣“層遞而上”呈報盜案審理文簿時，“必削足就履，務合于本省成案而后可，若一徑直，輒格不行”。〔19〕正是這種情況，導致督、撫、司、道、府等各級衙門的書吏在審核州縣上報的文簿冊報過程中，任意挑剔刁難，以謀取私利。對此袁枚指出：“上官之胥”借煩瑣的“文檄”“以剝州縣”，“無端而取遵依，無端而取冊結，無端而款式不合，無端而印文不全”。〔20〕清代官員對于胥吏辦理文簿審核時的各種卑鄙伎倆，有很多具體的揭露：

上憲衙門的“幕賓胥吏”在審查命盜案件的審訊冊籍時，往往“逞其私智，略大端而搜枝節(jié)，執(zhí)一隅而概全招。雖任意指摘，毫不中情，州縣亦必逐條答復；人犯往返，難免拖累，而詳驗招冊之重復增添”；這種“承審造冊”還“各有程限，一涉遲延，例有降罰”，州縣官“無所逃避”?！?1〕

“司書訛詐州縣，情狀百變。其小而顯者，如送到冊結，以注語不符、冊式不合，及挖補未蓋印信（此層尤多司書捏換）等情駁換。迨遵駁重造，又尋別端再駁，即繼以查取錯誤遲延各職名多方恫嚇，必飽其欲而后已。又如量地丈桿，部頒碑式不肯摹發(fā)，嚴飭造送請驗，及差送候驗，則捺擱不行，來差候久潛回，又復飭提。種種罔利，屈指難數(shù)?！薄?2〕

州縣房科編造“盤查秋審等冊，尤必加送上司衙門房書規(guī)費，方免駁換，否則一字跡之訛，一年月之誤，則全案駁令另寫矣。甚至照鈔之案，而忽稱不符；已到之文，而忽稱未上，刁難之苦，稟諸官而官莫如何，則惟有遇事納錢以省煩擾矣?！薄?3〕

其三，這種制度限制了州縣官的施政權力，消磨了他們的施政積極性、主動性。清代行政“無毫發(fā)不起于州縣”，州縣行政繁多瑣細，“民事利病修廢之所宜，竭官吏之聰明才力以求之，而未必盡舉”，而各地經濟社會狀況又復雜各異，這種情況決定了單憑僵死的“法治”難以有效治理，而必須使州縣官有施政的自主權和主動性，能夠“自為政令”。對此有人指出，州縣官對“民事尤最習”，他們采取行政舉措“興利除弊”，不能墨守既定成規(guī)，而必須“參于情理”；各地“民情土俗，隨處異宜，全在地方官因時調劑，審其輕重，視其緩急，而次第布之，庶幾可有成效”；有人甚至主張應徹底實行“人治”，使州縣官“專制一方，事無定規(guī)，理無合轍，當?shù)梅ㄍ庵猓缓罂芍巍?。然而當時的實際情況卻相反，州縣官受到各種“束縛苛繩”，“不得措其手足”，舉“毫毛之事無一得以自?！?，只好“蕩蕩然若無其事”，不為料理?！?4〕這種對于州縣官施政自主權、主動性的限制和打擊，一個重要的緣由就是文簿冊報制度。當時有官員指出：州縣官如欲興利除弊，辦理縣政，“雖事之萬全無害，而茍其倡議行之，則文書之上簿者，有六七級之上官以臨其上，即有六七級之胥吏以撓其下。此合彼牾，往返曠日，迫切成過誤，功不收而罪集”。這位官員說：文簿申報制度本來旨在“鉗制不法之吏，使不得妄有作為，以困苦百姓”，然而在這種制度下，就是“足以有為之才”的州縣官嘗試辦理“萬不可已之事”，也必然會“逆阻于文書階級之煩擾，以自敗其意，聽其破壞于冥冥中”?！?5〕龔自珍批評說：在繁密“文法”的“羈縻約束”下，“府州縣官，左顧則罰俸至，右顧則降級至，左右顧則革職至”?！?6〕

其四，這種制度導致胥吏權力的惡性膨脹，使政治成為腐敗的“吏治”。由于“文法”煩密、簿書繁多，而官員進退升轉頻繁，根本沒有能力了解其內容和處理規(guī)則，往往任職期間“未嘗一檢閱?？薄?；而胥吏盤踞一定衙門從無異動，審查、處理這些文簿就完全成為他們的權力和職責?！?7〕其結果，“法密官不能盡知，必問之吏”，吏因此而“橫”，法因此而“枉”，本來屬于“官”的行政權力落入胥吏之手。還有人指出，“文法”繁密之所以會導致“天下之權”不歸于君、相、百官“而歸于吏胥”，是因為這種做法意味著行政運作“用法、用例、用案”，因而導致對行政事務的處理沒有確定性標準，“或一事反復異同，或一時互有可否”，無從遵守〔28〕，胥吏遂得以上下其手，營私舞弊。

（三）

通過清代州縣文簿冊報制度及其在運作中所表現(xiàn)出來的弊病，可以透視秦漢以來中國傳統(tǒng)行政既不同于其他社會文明“傳統(tǒng)型”行政、也不同于現(xiàn)代“法理型”行政的重要特點。

著名德國社會學家馬克斯·韋伯提出，世界各國存在著合法型（法理型）、傳統(tǒng)型和魅力型（卡里斯馬型）等三種“統(tǒng)治類型”，這一理論有助于我們理解中國傳統(tǒng)行政制度的特點。源于蘇聯(lián)歷史理論的觀點，將中國秦以后的社會和歐洲中世紀社會等同地稱為“封建社會”，對此近年來國內理論界已經不斷有人提出批評和辨析。眾所周知，中國在秦代即廢分封、行郡縣，建立了中央集權的君主集權制度，同時形成了一種起碼在表征上具有現(xiàn)代特色的行政制度，包括任用職業(yè)官僚行政、具有科層政府機構以及各種行政運作均有“典章”規(guī)則等。這樣一種行政制度，恰恰具有馬克斯·韋伯關于現(xiàn)代“合法型”政治的各種特征，如行政事務的運作是“持續(xù)的、受規(guī)則約束的”，運作由權限明確的“機構”進行，機構內實行“職務等級原則”，“行政管理班子同行政管理物資和生產物資完全分開”，“任職人員”不能“對職位有任何的占有”，以及“行政管理檔案制度原則”〔29〕等等。與此形成強烈反差的是，歐洲在中世紀不存在中央集權的國家和行政制度，作為現(xiàn)代西方政治之要素的官僚制度、常備軍等，都是在15世紀以后才產生。而即使在“等級君主制”和“絕對君主制”下，行政制度和運作也十分無序，遠遠沒有達到“合理化”水準。對此，托克維爾記述說：

人們乍一觀察王國的舊行政制度，便覺得那些規(guī)章和權威多種多樣，各種權力錯綜復雜。行政機構或官吏遍布法國，這些官吏彼此孤立，互不依賴，他們參加政府是憑借他們買到的一種權利，誰也不得奪走這一權利。他們的權限常?；祀s、接近，從而使他們在同類事務的圈子里互相擠壓，互相碰撞。

城市的體制多種多樣。城市行政官員名目互異，他們的權力來源也各不相同：在這個城市是市長，在那個城市是行政官，而在其他城市則是行會理事。有些人是國王選定的，另一些人是由舊領主或擁有采地的親王選定的；有的人是由當?shù)毓襁x舉的，任期一年，另外有些人是花錢買永久統(tǒng)治權。

各省的總督“從行政法院里分離出來，但又代表行政法院”，被稱為“派出專員”，“手中握有行政法院所擁有的全部權力”，他“既是行政官又是法官”。在對上方面，他“同所有大臣通信，他是政府一切意志在外省的唯一代理人”。他對下有權任命“總督代理”，作為“設置在各地縣里的”行政官員，也可以隨意將他們撤換?！?0〕

這種混亂無序的行政官僚制度與中國當時的制度相比，簡直不可同日而語。正是出于這種對比，18世紀的啟蒙思想家伏爾泰等人對中國的政治制度給予熱情的肯定和贊揚。如伏爾泰稱贊中國的行政體制健全而合理，中央政府中六部等機構既有分工，又有合作，有利于提高行政效率，防止官員獨斷專行；地方官員職權分明，各司其職，全國的行政機構形成一個疏而不漏的大網(wǎng)，處處有官員，事事有人管。他就此寫道：“一萬三千六百名官員管理著一億五千萬人民，他們分屬于不同的部門，這些部門的上面是六大部，六大部則同受一個最高機構的監(jiān)督”?！?1〕

中國秦漢以后政府通過職業(yè)官僚、科層機構和各種“典章”規(guī)則來行政的制度，必然地導致了文簿冊報制度的運用。秦中央集權君主官僚制度的建立，其理論資源是先秦法家思想。至漢武帝“罷黜百家，獨尊儒術”，國家政教大綱以儒家為指導，但實際上政治制度的設計和運作兼采法家的一套，所謂“王霸道雜用之”。就法家學派而言，戰(zhàn)國時期的商鞅、申不害、韓非等人主張法、術、勢并用，其根本宗旨在于“富國強兵”，爭取兼并戰(zhàn)爭的勝利，同時也千方百計防范臣下對君主權力的侵蝕和顛覆。至秦“六王畢，四海一”，以后歷代王朝建立統(tǒng)一政權后，政治的宗旨就完全在于維持自身統(tǒng)治的安全和穩(wěn)定，這一方面需要防范來自人民、外族的威脅，另一方面需要防范體制內官僚權力的膨脹和隨意使用。為此，漢以后“任法而不任人”，用繁密的“文法”來治理國家和官僚隊伍，即如清代有人所說，漢代以后“法令明而用之至密，舉天下惟法之知”，幾乎所有事務都有相關的法令規(guī)定?！?2〕這種“文法”既包括各種刑罰條文，也包括本文所說的旨在用以規(guī)范州縣等各級行政的“文簿冊報”。宋以后，這種“文法”越來越繁密嚴苛，至清代可以說達到極致，“天下無巨細，一束于不可破之例”（龔自珍語）。

由于對于這種“文法”最為熟悉且負責其實際操作者是各官署胥吏，因此“任法而不任人”對于政治的最大影響，就是使得行政權力落于胥吏之手，使得“官治”“法治”變成了“吏治”，對此清代不少有識之士均有揭示和批評。如，認為漢代以后“例牘日繁，不可究詰，勢不得不委之胥吏，權反在下”。在這種政治環(huán)境中，各機構、地方長官頻繁更換，“無復久任”；官員“率多新進，所學非所用”，而“吏抱文書”，實際處理政務，尤其是“老吏”，“積年深，用事久，苛細繳繞，難以卒破”，于是政權“歸于胥吏”?！?3〕

清代包括州縣在內各級官署的“文簿冊報”制度雖然遭到人們嚴厲的批評，但客觀地說，它卻與馬克斯·韋伯所歸納的“合法型”政治的一個重要特點——“行政管理檔案制度原則”（即所謂“一切行政決定、指示和法令均用文字表達”）基本相符。關于“行政管理檔案制度原則”的具體內容，馬克斯·韋伯解釋說：

行政管理檔案制度原則，甚至在口頭討論實際上就是規(guī)則或規(guī)章的地方，也是適用的：至少是預備性討論、動議和隨后的決議以及形形色色的指示和法令，都用文字固定下來。檔案和官員們的持續(xù)運作結合在一起，就產生了辦公機關作為任何現(xiàn)代團體行為的核心?！?4〕

與這種原則相符的清代州縣“文簿冊報”制度，客觀上起到了某種規(guī)范官府、官員行政的作用。在中國古代交通、通訊條件極為落后的情況下，中央權力之所以能夠使得各地在賦役、刑罰等各方面按照自己頒行的制度運作，一個幅員遼闊的國家之所以在大部分時間內能夠維持統(tǒng)一，這種“文簿冊報”制度起到了重要作用，因為它使得各級行政能夠連為一體，并大致能夠做到有序運轉。筆者在《清代后期中央集權財政體制的瓦解》一文中曾分析指出，清代前期通過在各省統(tǒng)一實行固定不變的財政收支科目和收支標準，實現(xiàn)了財政的中央集權?！?5〕另一方面，這種文簿冊報制度也存在諸如導致吏治黑暗、影響官員施政等許多嚴重的弊病，對此前文已經作了較詳盡的分析，不再贅述。

綜上所述，透過清代州縣文簿冊報制度，我們可以看到秦以后中國傳統(tǒng)行政的基本特點：一方面具有現(xiàn)代“合法型”政治之理性化、法制化、規(guī)范化的性質，另一方面具有“傳統(tǒng)型”政治之人治、隨意、無序的性質；而二者相較，后者對當時的政治、社會和民生的影響更為主要，可以大致認為前者是“表”，后者是“里”。對于這種行政的性質，不論是用“封建”一詞來定位，還是以世界歷史“單線”“進化”的觀點為觀察坐標而強調它具有“早熟”的特點，都是不適宜的。而通過對于諸如清代州縣文簿冊報制度等具體問題的研究，則能較準確地把握中國傳統(tǒng)行政制度及其運作的實相。

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（責任編輯：許麗梅）