民航業(yè)塌方式腐敗淺析

廖小璇

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)：A 文章編號(hào)：1674-1145（2018）9-177-02

摘要 近年來(lái)，我國(guó)民航業(yè)接連爆發(fā)腐敗大案，從民航局的高層到管理局、空管局、航空公司、機(jī)場(chǎng)、航校的高管，一大批貪腐官員相繼落馬，被媒體稱為“民航反腐風(fēng)暴”。本文將從中國(guó)南方航空集團(tuán)有限公司（原“中國(guó)南方航空集團(tuán)公司”）系列腐敗案件為研究起點(diǎn)，立足民航現(xiàn)實(shí)情況，就民航業(yè)內(nèi)塌方式腐敗提出整治建議。

關(guān)鍵詞 民航反腐 塌方式腐敗 南方航空

十八屆中央巡視發(fā)現(xiàn)民航業(yè)存在紀(jì)檢監(jiān)察力量薄弱、利益輸送和權(quán)力尋租等共性問(wèn)題，重大經(jīng)濟(jì)決策不規(guī)范、項(xiàng)目招投標(biāo)管理不透明等問(wèn)題長(zhǎng)期存在、反復(fù)出現(xiàn)等情況。對(duì)此，筆者循著中國(guó)南方航空集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“南航集團(tuán)”）一系列腐敗案，依循巡視組對(duì)民航局的整改意見，剖析民航行業(yè)腐敗根源，以期找到整治對(duì)策。

一、南航集團(tuán)深陷貪腐漩渦

南航集團(tuán)是中央管理的三大骨干航空集團(tuán)之一，主營(yíng)航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)，兼營(yíng)飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)維修、進(jìn)出口貿(mào)易、金融理財(cái)、傳媒廣告、地產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。擁有我國(guó)最大的機(jī)隊(duì)規(guī)模和旅客運(yùn)輸量，但這樣一家擁有出色成績(jī)單的企業(yè)卻因一批批高管的鋃鐺入獄和一樁樁貪腐案的相繼曝光而備受關(guān)注。

2005年，國(guó)家審計(jì)署在對(duì)南航集團(tuán)審計(jì)后，便曝出了南航集團(tuán)原副總裁彭安發(fā)、財(cái)務(wù)部部長(zhǎng)陳利明涉嫌在巨額委托理財(cái)業(yè)務(wù)中貪污受賄。據(jù)查，陳利明以南航名義委托理財(cái)金額高達(dá)43.552億元，還利用職務(wù)之便，通過(guò)銀行信用貸款進(jìn)行委托理財(cái)，收取5366.985萬(wàn)賄款，并挪用12億公款。此案還牽出了時(shí)任集團(tuán)總經(jīng)理、副總經(jīng)理等人。2010年，張和平利用職務(wù)便利，在航線包銷、基建工程、飛機(jī)維修、安排就業(yè)等方面，為他人謀取利益，先后收受財(cái)物719萬(wàn)余元。此案還牽涉到原民航局華北分局局長(zhǎng)的黃登科、原南航股份湖南分公司副總經(jīng)理顏光雄等人。在2013年曝出的營(yíng)銷窩案中，包括市場(chǎng)營(yíng)銷委副主任余思友、營(yíng)銷委常務(wù)副主任秦國(guó)輝在內(nèi)的多名南航員工因事涉重大貪腐案件陸續(xù)接受了警方調(diào)查。據(jù)稱，他們通過(guò)南航電商公司銷售的機(jī)票中有23722張?jiān)诔銎焙筮`規(guī)操作，造成票價(jià)差額損失952.11萬(wàn)元。2014年11月中央第一巡視組進(jìn)駐南航集團(tuán)，之后，公告稱，南航副總經(jīng)理陳港、運(yùn)行總監(jiān)田曉東因涉嫌職務(wù)犯罪被立案?jìng)刹?。僅一周后南航股份公司副總經(jīng)理徐杰波、周岳海因涉嫌職務(wù)犯罪被檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。此后，中紀(jì)委網(wǎng)站于2015年11月4日發(fā)布消息稱南航集團(tuán)黨組副書記、總經(jīng)理，南航股份公司董事長(zhǎng)司獻(xiàn)民涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)。經(jīng)查：司獻(xiàn)民利用職務(wù)便利，為他人在合作經(jīng)營(yíng)、承攬工程等事項(xiàng)上提供幫助，非法收受財(cái)物折合人民幣7892777萬(wàn)元。

通過(guò)對(duì)短短十年間五樁案件的盤點(diǎn)，可以看到航企內(nèi)部從市場(chǎng)營(yíng)銷、到財(cái)務(wù)采購(gòu)等多個(gè)條線全面淪陷，幾乎每查出一人，都可牽出同條線業(yè)務(wù)部門，甚至相關(guān)外部單位的一眾官員，如同多米諾骨牌一般，落馬一人、推倒一片。

二、巡視整改意見窺見端倪

南航集團(tuán)一系列案件背后所折射出的是整個(gè)民航業(yè)腐敗的現(xiàn)實(shí)。上海社會(huì)科學(xué)院馬紅漫指出：“看似偶然的因素背后，是民航業(yè)尋租空間巨大所引致的必然結(jié)果。”“在民航業(yè)內(nèi)，上游資源配置的行業(yè)壟斷和下游終端的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)并存，民航體制長(zhǎng)期難以理順，腐敗滋生無(wú)從避免?！边@一點(diǎn)在中央第十二巡視組對(duì)民航局的專項(xiàng)巡視反饋意見中便得到了印證，“一些部門圍繞航線航班時(shí)刻搞權(quán)力尋租，相關(guān)人員利用審批資源收受巨額賄賂，向特定關(guān)系航空公司進(jìn)行利益輸送，行業(yè)性腐敗問(wèn)題嚴(yán)重；圍繞航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，下屬企業(yè)與特定關(guān)聯(lián)企業(yè)‘定向合作，成立公司‘定制推廣專用設(shè)備，‘內(nèi)外勾結(jié)形成航材采購(gòu)腐敗‘利益鏈，蠶食國(guó)有資產(chǎn)，造成國(guó)有資本管理失控，共生性腐敗問(wèn)題突出?！笨梢?，圍繞航權(quán)審批、飛機(jī)引進(jìn)、航材采購(gòu)等行業(yè)特性情況所引發(fā)的問(wèn)題凸顯，引致局部性、大面積的內(nèi)部貪腐。

究其原因：一是對(duì)于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的航空公司，航線時(shí)刻資源是除運(yùn)力外的最主要核心競(jìng)爭(zhēng)資源之一，而我國(guó)航班時(shí)刻是通過(guò)行政配給的方式分配，這意味著民航業(yè)創(chuàng)收主體的經(jīng)濟(jì)命脈幾乎全部掌握在民航局和地方管理局手中，對(duì)稀缺資源的集中權(quán)力掌握，為權(quán)力尋租創(chuàng)造了巨大空間；二是民航系統(tǒng)因其行業(yè)的高度專業(yè)性而存在一定封閉性，業(yè)內(nèi)各單位高管間多是校友、同學(xué)，相互勾結(jié)的裙帶關(guān)系因而滋生蔓延；三是航企內(nèi)部的履職和監(jiān)督不到位，在其位不謀其職、借權(quán)謀私、權(quán)利勾結(jié)、中飽私囊的高層管理人員聯(lián)起手來(lái)鉆制度和體制的空子，讓履職成為空談，而作為承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任的紀(jì)檢監(jiān)察部門也未能扛起監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的重?fù)?dān)，貪腐問(wèn)題持續(xù)數(shù)年，東窗事發(fā)卻多是因上級(jí)巡視或?qū)徲?jì)，可見其內(nèi)部相互“幫助”掩蓋貪污事實(shí)的問(wèn)題嚴(yán)重；此外，選人用人制度方面的漏洞凸顯，以南航徐杰波為例，自2001年1月起任南航執(zhí)行董事、總會(huì)計(jì)師、財(cái)務(wù)總監(jiān)，直至被查的14年間，始終身居財(cái)務(wù)要職，如此重要崗位常年由一人掌控，缺乏任期限制和輪崗機(jī)制的人事制度本身就存在巨大的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

三、行業(yè)塌方式腐敗淺析

（一）行業(yè)塌方式腐敗的定義

上文所述的腐敗情況可總結(jié)為“行業(yè)塌方式腐敗”，這一提法囊括了塌方式腐敗和行業(yè)性腐敗兩種形式的特點(diǎn)，“塌方式腐敗”是指“一些地方、一些部門或一些特殊領(lǐng)域，腐敗官員‘倒下一個(gè)牽出一串，就像是山體、建筑等突然出現(xiàn)整體坍塌陷落的塌方事故一樣，是一種極具破壞性、危害性的新型腐敗形式。”而“行業(yè)性腐敗”指的是“某些行業(yè)內(nèi)成員利用職業(yè)手段的群體腐敗現(xiàn)象。”因此，行業(yè)塌方式腐敗的定義可總結(jié)為：在一定時(shí)期內(nèi)，某一領(lǐng)域的成員利用職業(yè)手段進(jìn)行群體性系統(tǒng)性的腐敗現(xiàn)象。

（二）行業(yè)塌方式腐敗的成因

一是行業(yè)本身的長(zhǎng)期閉塞導(dǎo)致的人員和機(jī)制固化，人事和制度上的故步自封，習(xí)慣以慣性思維、老辦法、老套路解決新形勢(shì)下的新狀況，行業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度和管理理念都難以推陳出新；二是上層架構(gòu)中的權(quán)力過(guò)于集中，主要體現(xiàn)在市場(chǎng)機(jī)制下的行政分配，使得巨大的權(quán)力上移、集中在少數(shù)人手中，利益黑洞背后的權(quán)力尋租問(wèn)題嚴(yán)重；三是選人用人制度漏洞中的干部不易位，因缺失干部強(qiáng)制輪崗機(jī)制，導(dǎo)致重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“一把手”長(zhǎng)期被固定的人掌握，對(duì)干部本身而言極易發(fā)現(xiàn)這一領(lǐng)域的制度漏洞，一旦懷有惻隱之心，不對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行防控圍堵，反倒充分利用，則形成貪污之勢(shì)；對(duì)存在業(yè)務(wù)往來(lái)的第三方來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期固定的掌事者極易成為其行賄對(duì)象，增加了廉政風(fēng)險(xiǎn)；四是局部領(lǐng)域的團(tuán)伙式貪污黑幕，主要表現(xiàn)在采購(gòu)環(huán)節(jié)的供應(yīng)商選擇、營(yíng)銷領(lǐng)域的內(nèi)部違規(guī)、投資和基建項(xiàng)目的招投標(biāo)、財(cái)務(wù)管理方面的弄虛作假等貪污腐敗易發(fā)點(diǎn)，自上而下的集體淪陷，拉幫結(jié)派、監(jiān)守自盜，長(zhǎng)期以往成為大家默認(rèn)的灰色地帶，在崗即腐否則上下不容；五是內(nèi)部監(jiān)督體系掩耳盜鈴的集體癱瘓，同級(jí)監(jiān)督的力度欠缺，從嚴(yán)吏治失之于寬松軟，未能做到抓早抓小的提醒教育，也未能做到執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的及時(shí)止損，甚至助紂為虐，以保護(hù)干部為名義，在腐敗問(wèn)題暴露后歪曲事實(shí)、偽造材料為腐敗行為做掩護(hù)。

（三）民航行業(yè)塌方式腐敗粗解

綜合各方面腐敗原因，可逐一對(duì)癥下藥：對(duì)于因頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)致的權(quán)力型腐敗，應(yīng)重審現(xiàn)行結(jié)構(gòu)，在航權(quán)審批、航線管理等方面可積極借鑒美韓的行政分配與市場(chǎng)分配相結(jié)合的混合配置模式，在傳承國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)的歷史時(shí)刻承襲原則和非協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)先到先得原則的基礎(chǔ)上，引入市場(chǎng)配置的手段提升航線時(shí)刻利用率和配置效率；對(duì)于因人事制度缺漏導(dǎo)致的以權(quán)謀私型腐敗，應(yīng)著力尋找制度體制上的缺漏，持續(xù)深化選人用人制度改革，增強(qiáng)干部選任工作透明度，堅(jiān)決抵制“一言堂”，強(qiáng)化制度的執(zhí)行、落實(shí)，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部的自上而下授權(quán)任命制與自下而上授權(quán)選舉制協(xié)調(diào)統(tǒng)一的任免模式；對(duì)于因規(guī)章體制疏漏導(dǎo)致的尋租型腐敗，要量身制定適用于本行業(yè)或企業(yè)的規(guī)章，將“人管人”向“制度管人”模式轉(zhuǎn)換，特別是在“人財(cái)物、產(chǎn)供銷”方面，量化約束、明確懲治，縮減可能的尋租空間，提高體制規(guī)章的成效和實(shí)效；對(duì)于因監(jiān)督不力導(dǎo)致的無(wú)約束型腐敗，應(yīng)重建紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威，深化規(guī)矩和紀(jì)律意識(shí)，強(qiáng)化廉政督導(dǎo)，肅清不良風(fēng)氣，提高紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍素質(zhì)，充分發(fā)揮出違規(guī)違紀(jì)探頭作用，切實(shí)將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的職能發(fā)揮出來(lái)，同時(shí)，注重群眾監(jiān)督，將群眾的力量融入督查體系，合力圍堵，讓貪腐行為無(wú)處遁形。

四、結(jié)語(yǔ)

民航行業(yè)塌方式腐敗無(wú)疑令人震驚，循其背后的根源，依然是體制、制度與監(jiān)管的漏洞，長(zhǎng)久以來(lái)的慣性腐敗重傷的是行業(yè)之身、發(fā)展之本，唯有以斷臂止血的決心和鍥而不舍的精神起底最根源之癥結(jié)，方可迎來(lái)行業(yè)塌方式腐敗之終結(jié)。十九屆中央巡視已亮劍，歷經(jīng)上一輪巡視洗禮的民航各級(jí)單位將交出怎樣的答卷令人期待。