文物勘探工作各環(huán)節(jié)中存在的主要問題及應(yīng)對措施

□陳利民

文物勘探是目前我國調(diào)查了解地下文物遺跡分布情況的重要手段，是進行考古發(fā)掘的重要依據(jù)，也是保證地下文物免受建設(shè)性破壞的一項重要措施。從2008年至今，鄭州市是河南省唯一一個為建設(shè)方免費進行文物勘探的城市。從2018年開始，鄭州進行招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革，但對已經(jīng)劃撥的用地、協(xié)議出讓的用地以及已經(jīng)通過“招、拍、掛”取得的用地，仍由建設(shè)方直接對接文物部門進行文物勘探和考古發(fā)掘。

鄭州市文物勘探管理辦公室（以下簡稱“勘探辦”）成立于2013年12月，在財政經(jīng)費嚴重不足的情況下，科學(xué)管理，不斷提高文物勘探效率，為建設(shè)方提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)，在保證建設(shè)項目順利開展的同時，保護了大批地下文物免遭破壞（勘探辦成立4年多來，共完成勘探面積近1億平方米，發(fā)現(xiàn)遺跡近1.3萬處）。但在文物勘探實際工作中，建設(shè)方存在一些問題，不利于文物保護及文物勘探工作的順利進行。本文以鄭州市文物勘探工作為例，按照文物勘探的工作流程，談?wù)劕F(xiàn)階段文物勘探工作各環(huán)節(jié)中存在的主要問題及應(yīng)對措施。

一、建設(shè)項目進入鄭州市文物勘探管理辦公室之前，建設(shè)方在鄭州市文物局的項目受理程序中存在的主要問題

《中華人民共和國文物保護法》規(guī)定，由文物行政主管部門授權(quán)有資質(zhì)的文物勘探部門進行文物勘探。只有鄭州市文物局受理過的文物勘探項目，鄭州市文物勘探管理辦公室才能和建設(shè)方簽訂文物勘探協(xié)議。但在文物局受理環(huán)節(jié)，建設(shè)方不按要求提供相關(guān)資料，因此造成的時間成本卻往往被算到勘探辦一方。

二、建設(shè)項目經(jīng)鄭州市文物局受理后，進入鄭州市文物勘探管理辦公室文物勘探業(yè)務(wù)范圍后存在的主要問題

1.踏看現(xiàn)場環(huán)節(jié)

根據(jù)規(guī)定，在市文物局辦事大廳受理建設(shè)項目后3個工作日內(nèi)，勘探辦安排人員為建設(shè)方的項目踏看現(xiàn)場。對不具備文物勘探條件的建設(shè)項目，負責踏看現(xiàn)場的勘探人員會即時出具 《文物勘探現(xiàn)場清理告知書》，明確告知甲方如何清理現(xiàn)場、清理標準和注意事項。涉及各級文物保護單位建設(shè)控制地帶范圍內(nèi)的項目，需在文物部門的指導(dǎo)下進行現(xiàn)場清理，以盡可能避免建設(shè)方在清理過程中對可能存在的地下文物造成破壞。

雖然要求很明確，但在實際操作中，卻是問題重重。

（1）有的建設(shè)方清理出來的現(xiàn)場始終無法達到文物勘探工作條件，導(dǎo)致勘探辦需多次、反復(fù)安排人員為建設(shè)方踏看現(xiàn)場。

（2）有的建設(shè)方約好踏看現(xiàn)場的時間卻多次爽約，浪費工作人員的時間，同時影響工作人員踏看其他項目。

此外，部分建設(shè)方在清理現(xiàn)場時，有意無意地將勘探區(qū)域部分或全部深挖，導(dǎo)致地下文化層破壞的情況時有發(fā)生。

2.簽訂協(xié)議和修改協(xié)議環(huán)節(jié)

因建設(shè)方原因，導(dǎo)致勘探協(xié)議多次修改，并由此極大地增加了雙方的時間成本。具體如下：

（1）建設(shè)方無法提供完備的資料，或者提供的資料不合要求。

（2）建設(shè)方未等確定準確用地范圍就辦理文物勘探手續(xù)，導(dǎo)致勘探協(xié)議面積多次修改。

（3）部分建設(shè)方蓋章程序用時較長：有的建設(shè)方需要到外地總部蓋章，有的建設(shè)方內(nèi)部簽批手續(xù)復(fù)雜，有的建設(shè)方蓋章后經(jīng)辦人未及時送回文物局辦事大廳轉(zhuǎn)勘探辦蓋章，這些建設(shè)方的原因都會影響文物勘探協(xié)議的簽訂速度。

（4）建設(shè)方因勘探面積、項目名稱、項目地址、甲方變更等情況需要修改勘探協(xié)議。

因建設(shè)方原因，多次更改協(xié)議面積造成后續(xù)更改用地紅線電子版勘探報告無法及時出具，甚至報告已經(jīng)上報市文物局，且建設(shè)方已領(lǐng)取之后，建設(shè)方仍在要求更改協(xié)議和報告，這極大地增加了雙方的時間成本，造成人力財力的浪費 （鄭州市免費勘探、免費出具文物勘探報告）。例如：有的建設(shè)方同一個項目更改協(xié)議面積5次。有的建設(shè)方因項目分一期、二期等原因，勘探發(fā)現(xiàn)遺跡后，為了使沒有遺跡的區(qū)域不受考古發(fā)掘的影響，先進行建設(shè)，人為地拆分用地區(qū)域，更改協(xié)議面積。有的建設(shè)方甚至提出一棟樓的基礎(chǔ)要分兩個協(xié)議簽訂的無理要求。例如某開發(fā)商項目中配套有小學(xué)校，因免費文物勘探，簽協(xié)議時一并簽入面積。但開發(fā)商項目發(fā)現(xiàn)遺跡后，小學(xué)校1.2萬平方米已經(jīng)勘探了1萬多平方米并未發(fā)現(xiàn)遺跡，但建設(shè)方擔心發(fā)現(xiàn)遺跡，要更改協(xié)議去掉小學(xué)面積，在被告知剩余不到2000平方米未必會發(fā)現(xiàn)遺跡，若有遺跡可各自承擔發(fā)掘費后，仍然沒有和區(qū)教育部門進行溝通，只是拖延不讓出具勘探報告，要求更改協(xié)議面積，最后由市文物局勘探辦人員和區(qū)教育局進行溝通，更改。

3.派工環(huán)節(jié)

根據(jù)規(guī)定，文物勘探協(xié)議正式生效后，勘探辦派工的人員將根據(jù)項目的地點、面積大小、隊伍和技術(shù)員等多種因素按先后順序進行派工。省市重點項目工程、醫(yī)院、學(xué)校、消防、電力等民生工程優(yōu)先派工進場。

在實際操作中，派工環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題的主要因素如下：

（1）建設(shè)方經(jīng)辦人員變更或聯(lián)系方式變更未能及時告知勘探辦，造成派工人員聯(lián)系不到建設(shè)方，無法按正常派工程序安排勘探隊伍進場。

（2）建設(shè)方經(jīng)辦人員未能正常交接，新經(jīng)辦人不了解建設(shè)項目的真實情況，與派工人員溝通失誤，導(dǎo)致勘探隊伍進入的實際場地塊編號與協(xié)議編號不符，現(xiàn)場勘探人員編寫及繪制的原始文物勘探檔案資料需要整體改正，這在一定程度上增加了雙方時間成本和人力的投入。

此外，遇到項目集中，或省市重點項目較多時，勘探辦存在人員調(diào)派不開的情況，派工人員無法按建設(shè)方意愿，在他們要求的時間內(nèi)安排勘探隊伍和技術(shù)員進場，為了搶進度、趕工期，部分建設(shè)方直接找關(guān)系從正在作業(yè)的勘探隊伍中抽離人員進場勘探，這在一定程度上造成勘探辦派工人員的工作無序進行。

4.勘探環(huán)節(jié)

隨著鄭州市城市建設(shè)范圍越來越大，遠離市區(qū)的項目增多，需使用外隊探工，需要建設(shè)方按協(xié)議條款為外隊探工安排食宿。但有的建設(shè)方為快速進場向派工人員承諾安排妥當，但當隊伍進場后才發(fā)現(xiàn)無處落腳，造成轉(zhuǎn)場窩工，不僅增加了外隊運營成本，更影響了勘探進度。

部分項目進場會遇到村民阻工。有的是因為有地表看不見的現(xiàn)代墳，有的是建設(shè)方已經(jīng)補償?shù)杂锌纱斋@的農(nóng)作物，有的是因為村民不滿意建設(shè)方的補償款，等等。為確?？碧疥犖槿松戆踩荒苎杆俪穲?，等待建設(shè)方協(xié)調(diào)處理好后再次安排勘探人員進場勘探。這樣不僅影響了建設(shè)方自己的項目進度，造成勘探隊伍窩工，增加作業(yè)成本，也間接影響了其他勘探項目的進場時間。

有的建設(shè)方不聽勸阻，文物勘探正在進行就開始同步施工，破壞遺跡的現(xiàn)象時有發(fā)生。勘探辦只能迅速采取措施核驗報發(fā)掘、同時報文物稽查大隊。

建設(shè)方外聯(lián)人員在要求補探派工時，都會保證未探區(qū)已經(jīng)具備勘探條件，結(jié)果進場后卻因現(xiàn)場清理不到位而無法勘探，造成窩工或撤場。為了避免這種情況的發(fā)生，現(xiàn)階段勘探辦對補探面積較大的場地，會安排人員先踏看現(xiàn)場，確定場地具備勘探條件后再派隊伍進場補探。另外，為提高勘探效率，勘探辦原則上要求一次性補探完成，面積大的未探區(qū)域，可以二次補探完成。但部分建設(shè)方無視勘探辦的規(guī)定，上萬平方米的未探區(qū)，僅僅清理出百十平方米或近千平方米，就頻繁要求進場補探，只為向單位證明工作正在開展，絲毫不考慮勘探辦的經(jīng)費、人員、時間等投入會影響大量新項目勘探的正常進場。

5.驗收環(huán)節(jié)

根據(jù)規(guī)定，對于發(fā)現(xiàn)遺跡的項目，勘探辦在勘探完成后會進行工地驗收的環(huán)節(jié)，與建設(shè)方簽訂 《文物勘探遺跡現(xiàn)場保護簽收表》，以確保在考古發(fā)掘前已探明的文化遺存不被破壞。

部分建設(shè)方出于考古發(fā)掘占用工期等利益方面的考慮，會阻撓驗收工作的順利進行。

有的建設(shè)方驗收時不到工地現(xiàn)場，有的建設(shè)方到工地現(xiàn)場，卻推諉或者明確拒簽。對于拒簽的項目，勘探辦會立即報發(fā)掘，并緩出勘探報告。

有的建設(shè)方在已經(jīng)勘探的區(qū)域還未被勘探辦驗收和市文物局復(fù)驗的情況下，在清理未探區(qū)域時將探區(qū)進行了碾壓，影響驗收工作的順利進行。

有的建設(shè)方對驗收結(jié)果存在異議，拒不承認有古代文化遺跡，經(jīng)督查科復(fù)驗后仍要求復(fù)議。最終由北京大學(xué)考古專業(yè)畢業(yè)且主持過全國十大考古發(fā)現(xiàn)遺跡發(fā)掘的勘探辦主任親自帶領(lǐng)驗收科、督查科到建設(shè)方文物勘探工地現(xiàn)場去勘驗，才確認為古代文化遺跡，并立即報發(fā)掘。

有的建設(shè)方劃定紅線有誤，造成勘探面積擴大，在原定紅線內(nèi)，現(xiàn)定紅線外發(fā)現(xiàn)的遺跡，建設(shè)方不愿意讓報發(fā)掘，且不承擔發(fā)掘費。

6.制作勘探報告、出具勘探資料的環(huán)節(jié)

對于新簽文物勘探項目，勘探驗收交齊所有勘探資料，在具備出勘探報告的條件下，勘探辦會在7個工作日內(nèi)為建設(shè)方出具文物勘探報告并上報市文物局。需要出具《補探說明》的情況不在7個工作日時限內(nèi)（為建設(shè)方出具補探資料要排在首次勘探項目之后，有遺跡的除外，要報發(fā)掘）。以下情況因建設(shè)方原因?qū)е驴碧綀蟾鏌o法出具或遲出。

（1）因建設(shè)方原因，多次催促建設(shè)方仍不向勘探辦提供勘探項目CAD電子版，無法為建設(shè)方制作勘探報告。

（2）在完全具備出具文物勘探報告的前提下，建設(shè)方要求勘探辦先不要制作勘探報告。原因有以下幾種：一是發(fā)現(xiàn)遺跡妄想不報；二是發(fā)現(xiàn)遺跡想拆分項目地塊，為他們留出更改協(xié)議、藍圖及電子版的時間，分別出報告；三是存在未探區(qū)，希望全部補探之后再出報告。

（3）有些建設(shè)方雖然在勘探工作開展時提供了勘探項目CAD電子版，但其協(xié)議面積與用地紅線面積不符，需要核實圖紙，有時還要更改協(xié)議、藍圖和電子版，這都導(dǎo)致勘探報告無法及時出具。

7.其他情況

（1）建設(shè)方明確提出無理要求，希望文物勘探部門為建設(shè)方承擔責任。

例如，有的建設(shè)方文物勘探報告已經(jīng)出具4年多了，先說勘探報告找不到了希望補辦。勘探辦核實報告后同意補辦時，建設(shè)方又提出將4年多前制作報告的日期改為補報告的日期，因為他們領(lǐng)導(dǎo)會被追究拿地時間久，項目遲遲無進展的責任，希望勘探辦幫忙更改日期，然后建設(shè)方領(lǐng)導(dǎo)才能解釋說因為文物勘探剛完成，以此推卸責任?？碧睫k斷然拒絕：補報告可以，原樣補辦，不做任何更改。此后，勘探辦對補辦文物勘探報告的環(huán)節(jié)更加謹慎。

（2）有的建設(shè)方在已探區(qū)域發(fā)現(xiàn)遺跡并簽了《文物勘探遺跡現(xiàn)場保護簽收表》后，擔心未探區(qū)還會發(fā)現(xiàn)遺跡，在對未探區(qū)域進行現(xiàn)場清理時故意超挖超深，等建設(shè)方要求補探，勘探辦去踏看現(xiàn)場時，有的已經(jīng)打了護坡看不到側(cè)壁上的現(xiàn)象，有的已經(jīng)挖到了生土層沒有補探的必要了。

（3）有的建設(shè)方文物勘探項目場地發(fā)現(xiàn)有遺跡，在和勘探辦已經(jīng)簽了《文物勘探遺跡現(xiàn)場保護簽收表》和《補探承諾書》的情況下，將責任推給建設(shè)方外聯(lián)人員，說未告知施工部門，佯裝不知有未探區(qū)，而進行了施工作業(yè)。

（4）有的建設(shè)方文物勘探項目在發(fā)現(xiàn)有遺跡的情況下，破壞遺跡現(xiàn)場，建設(shè)方推說是施工方為趕工期所為，建設(shè)方不知道，再由建設(shè)方來與勘探辦解釋，進行后續(xù)處理。

（5）建設(shè)方與勘探辦負責對接的外聯(lián)人員，以其對項目的施工方?jīng)]有任何約束權(quán)為由，對文物勘探整個過程中出現(xiàn)的違規(guī)違法問題進行責任推脫。而對不明真實情況的領(lǐng)導(dǎo)和政府部門，又將責任推給文物勘探部門。

三、應(yīng)對措施

以上種種，建設(shè)方因各種自身原因存在的問題，嚴重影響了文物勘探工作的順利進行，加大了雙方時間成本、人力成本和財力的投入。勘探辦在勘探經(jīng)費非常緊張的情況下盡職盡責，為建設(shè)方提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時，為盡量減少建設(shè)方不負責任的負面影響，采取了以下應(yīng)對措施。

1.狠抓內(nèi)部管理

鄭州市文物勘探管理辦公室自2013年12月成立以來，狠抓內(nèi)部管理，合理設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，科學(xué)分配科室職能，對文物勘探工作全程實行內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。

內(nèi)部機構(gòu)設(shè)有業(yè)務(wù)科 （主要業(yè)務(wù)有踏看現(xiàn)場、簽訂協(xié)議、派工、文物勘探檔案管理、編制審核勘探報告、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總、文字材料、業(yè)務(wù)接待、考勤、生產(chǎn)用車管理）、驗收科（主要業(yè)務(wù)有工地質(zhì)量驗收、勘探資料收集整理）、督查科（主要業(yè)務(wù)有工地督查、復(fù)核、技術(shù)指導(dǎo)、勘探工作全程監(jiān)督）。

勘探辦除主動進行內(nèi)部監(jiān)督外，外部監(jiān)督方面，全年有鄭州市文物局的實時監(jiān)督和建設(shè)方加蓋公章的服務(wù)質(zhì)量回訪調(diào)查表以及鄭州市文物局紀委監(jiān)察回訪表。

截至2017年11月底，鄭州市文物局紀委回收的 《行政審批行政服務(wù)事項效能監(jiān)察回訪表》共計300份（不需加蓋建設(shè)方公章，項目結(jié)束現(xiàn)場填寫完成后，才讓建設(shè)方領(lǐng)走《備案意見》），主要考核文物勘探工作。只有4份是有關(guān)人員不認真看內(nèi)容，自相矛盾全填“是”，其他正常表格統(tǒng)計結(jié)果全為滿意。加上這4份統(tǒng)計，滿意率達到98.7%。鄭州市勘探辦收回的 《鄭州市文物勘探管理辦公室服務(wù)質(zhì)量回訪調(diào)查表》加蓋建設(shè)方公章的滿意率達到100%。

兩種不同監(jiān)督渠道的反饋結(jié)果都證明建設(shè)方對勘探辦工作的滿意率都超過文物局制定的標準（95%）。建設(shè)方還送來一面上寫著“廉潔高效 服務(wù)真誠”的錦旗?？碧睫k用事實證明自己的工作成績，樹立了良好的社會形象。

2.工作中不斷健全各項規(guī)章制度，狠抓落實

制定了《鄭州市文物勘探工作操作規(guī)程》《鄭州市文物勘探管理辦公室文物勘探檔案管理制度》《鄭州市文物勘探質(zhì)量驗收辦法》《鄭州市文物勘探工地紀律管理制度》《鄭州市文物勘探管理辦公室廉潔自律工作制度》《信息報送制度》《鄭州市文物勘探管理辦公室服務(wù)質(zhì)量回訪制度》等各項規(guī)章制度，并嚴格執(zhí)行。做到所有工作環(huán)節(jié)都有時間節(jié)點可查、有經(jīng)手人簽名，責任到人。

有的建設(shè)方自己丟失協(xié)議、勘探報告或因人員離職故意不交接，卻向鄭州市文物局說勘探辦至今未給建設(shè)方出具?？碧睫k平時嚴格執(zhí)行《信息報送制度》，查詢相關(guān)資料后上報文物局何時何人經(jīng)手及接收人姓名，建設(shè)方何時何人領(lǐng)取、簽名。挽回了對勘探辦可能造成的負面影響，并告知可以補辦相關(guān)資料。

3.堅持4年的每周業(yè)務(wù)例會制度

由領(lǐng)導(dǎo)和三個業(yè)務(wù)科室管理人員共9人參加的每周二業(yè)務(wù)例會已經(jīng)堅持4年，對于“疑難雜癥”項目及時匯報、集體討論、果斷決策，廉潔高效推進文物勘探工作。對建設(shè)方的違法違規(guī)行為及時采取防范措施和處理措施，盡量避免造成不良后果。

4.創(chuàng)造隱性的經(jīng)濟效益和社會效益

科學(xué)管理文物勘探檔案，本著為建設(shè)方節(jié)省人力、財力、時間的原則盡量簡化手續(xù)，合理利用文物勘探檔案。在保證文物勘探質(zhì)量的同時，為建設(shè)方提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)。創(chuàng)造了隱性的經(jīng)濟效益和社會效益，得到建設(shè)方和政府部門的肯定。

鄭州市文物勘探檔案是按年份（協(xié)議號）順序?qū)⒚總€項目文物勘探檔案入檔案室并存檔保管的，按年代存放?？赏ㄟ^項目單位、名稱、地址等關(guān)鍵詞在電子文本檔案中進行多檢索點檢索。

目前鄭州市文物勘探管理辦公室存有從1992年至今的項目勘探檔案的卷宗8000多個，利用文物勘探檔案為建設(shè)方更改協(xié)議，拆分、合并勘探報告，為建設(shè)方出具曾經(jīng)勘探過地塊的文物勘探證明，為檢察院辦理建設(shè)方案件、為法院辦理建設(shè)方糾紛案件提供辦案取證材料等。對于政府逆向核查個別建設(shè)方遲遲不作為的項目，文物勘探檔案能為文物部門證明 “清白”（勘探業(yè)務(wù)從開始到結(jié)束全程有時間記錄）。

5.主動加大媒體宣傳力度

為盡量減小建設(shè)方不負責任可能造成的負面影響，讓政府部門和社會更好地了解文物勘探工作以及勘探辦優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)建設(shè)方采取的舉措和取得的成績，近年來，鄭州市文物勘探管理辦公室主動加大媒體宣傳力度。僅2017年，就在政府官網(wǎng)、政府內(nèi)網(wǎng)、鄭州市文物局官網(wǎng)上宣傳報道十余次，樹立了勘探辦良好的社會形象。

6.積極面對問題、解決問題

對實際工作中出現(xiàn)的各種問題，鄭州市文物勘探管理辦公室積極面對，通過對問題進行多維度分析和總結(jié)，再結(jié)合目前實際環(huán)境，提出適合的解決方案。例如，面對建設(shè)方劃定紅線有誤，造成勘探面積擴大，在增加勘探辦人力、經(jīng)費、時間成本投入的同時，原定紅線之內(nèi)、現(xiàn)定紅線之外的遺跡發(fā)掘費用，建設(shè)方不愿意承擔。而如果不報發(fā)掘，已經(jīng)探明的遺跡就有可能遭到破壞。為解決這一問題，目前，勘探辦在勘探協(xié)議中增加了一項條款：“因甲方指定的勘探范圍有誤，多探部分所產(chǎn)生的各項費用由甲方承擔。”新版協(xié)議簽訂后，將含此條款的其他兩項關(guān)鍵條款打印在半頁紙上，裝訂在建設(shè)方協(xié)議封面上，讓建設(shè)方核對關(guān)鍵信息，確認后簽名，協(xié)議甲方蓋章后轉(zhuǎn)勘探辦蓋章。此后探出紅線外的現(xiàn)象基本未再出現(xiàn)。