□南俊紅

為了全面貫徹和落實(shí)黨的十八大會(huì)議精神和要求，2012年，財(cái)政部出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)單位內(nèi)控規(guī)范），是自2008年《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)基本規(guī)范）發(fā)布以來(lái)，我國(guó)在內(nèi)部控制領(lǐng)域的進(jìn)一步探索，是將科學(xué)的治理體制在全行業(yè)、全領(lǐng)域進(jìn)行的全方位覆蓋的標(biāo)志之一。

筆者梳理了近年國(guó)家發(fā)布的行政事業(yè)單位內(nèi)控相關(guān)的重要法規(guī)和政策，發(fā)現(xiàn)國(guó)家針對(duì)行政事業(yè)單位的管理要求每年都在逐漸深入，要求行政事業(yè)單位在單位內(nèi)部實(shí)施全面的內(nèi)控制度，建立完善的內(nèi)控體系，確保內(nèi)控制度能夠參與到單位內(nèi)部的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)控體系已經(jīng)是刻不容緩的一項(xiàng)重要工作。但在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，筆者了解到，行政事業(yè)單位能夠真正領(lǐng)悟內(nèi)控精神，高效執(zhí)行內(nèi)控程序，讓內(nèi)控體系發(fā)揮應(yīng)有作用的還是很少，大部分流于形式，本文將結(jié)合國(guó)家法規(guī)政策，以及實(shí)際本職工作中對(duì)行政事業(yè)單位管理特性的思考，對(duì)如何做好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作提出建議，對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)控實(shí)施及管理提升起到拋磚引玉的作用。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施工作的挑戰(zhàn)

第一，在行政事業(yè)單位推行內(nèi)控是國(guó)家提升政府管理改革的舉措之一，但是其配套的改革措施和政策并沒(méi)有同時(shí)配備，在內(nèi)控建設(shè)推行過(guò)程中尚存在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)問(wèn)題和不適應(yīng)性。現(xiàn)行的《單位內(nèi)控規(guī)范》是通過(guò)梳理流程，將單位內(nèi)部各個(gè)分散的、碎片化的制度進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、體系化的整合，通過(guò)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)將單位的基礎(chǔ)管理提高到流程管理，最終提升為科學(xué)、高效的管理體系。但從目前的內(nèi)控實(shí)際建設(shè)情況來(lái)看，與建設(shè)初衷尚有差距，一是由于內(nèi)部控制缺乏相應(yīng)的配套改革政策和落地措施，二是通過(guò)內(nèi)控建設(shè)的推進(jìn)，會(huì)存在對(duì)單位的權(quán)利和資源進(jìn)行重新分配，甚至?xí)绊懙絾挝滑F(xiàn)有的組織架構(gòu)和職責(zé)分工，進(jìn)而對(duì)現(xiàn)有部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)、人員形成沖擊，從而會(huì)帶來(lái)人員的不理解和不支持，因此這是內(nèi)控建設(shè)推進(jìn)目前來(lái)說(shuō)是最大的阻力。要想構(gòu)建有效的、不流于形式的行政事業(yè)單位內(nèi)控，勢(shì)必要重新梳理流程和職責(zé)，這項(xiàng)工作勢(shì)必是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱巨的過(guò)程。

第二，單位內(nèi)控意識(shí)淡薄，內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力不夠。國(guó)家針對(duì)行政事業(yè)單位的管理要求每年都在逐漸深入，但是多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)控意識(shí)都停留在膚淺的階段，內(nèi)控意識(shí)非常單薄，這樣使得多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)控環(huán)境基礎(chǔ)薄弱，因此，有的事業(yè)單位雖然有內(nèi)部控制制度，但是由于管理者的忽視，內(nèi)部控制制度就形同虛設(shè)，沒(méi)有在工作中發(fā)揮作用，有的單位的內(nèi)部控制制度的制定就是為了應(yīng)付上級(jí)部門(mén)檢查，也起不到很好的監(jiān)督作用，流于形式，失去了其存在的意義。事業(yè)單位的資金多來(lái)源于國(guó)家的支持，由國(guó)家作后盾，自然不用擔(dān)心資金問(wèn)題，認(rèn)為事業(yè)單位不需要像企業(yè)一樣去努力奮斗，只要安分守己做好自己的本職工作就好，至于單位的發(fā)展怎樣與個(gè)人無(wú)關(guān)。這樣的思想導(dǎo)致單位領(lǐng)導(dǎo)者意識(shí)不到內(nèi)部控制的重要性。

第三，缺乏科學(xué)的建設(shè)方法。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)和維護(hù)是一個(gè)復(fù)雜的體系，經(jīng)過(guò)交流發(fā)現(xiàn)，有的單位邀請(qǐng)外部專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展內(nèi)控體系建設(shè)，但是在項(xiàng)目完成后，沒(méi)有得到相應(yīng)的知識(shí)轉(zhuǎn)移，在本單位沒(méi)有培養(yǎng)起相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人才，因此后期的落地和維護(hù)就不了了之，內(nèi)控沒(méi)有起到相應(yīng)的有效作用；有的單位甚至是組織自己人員，參考其他單位的內(nèi)控體系，摸石頭過(guò)河，編制出一套內(nèi)控手冊(cè)應(yīng)對(duì)檢查需要，這樣即使設(shè)置了規(guī)范但是由于標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，導(dǎo)致了執(zhí)行力不到位，內(nèi)部控制同樣不能發(fā)揮其作用。

二、做好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的建設(shè)思路

通過(guò)與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的交流和本職工作中的研究和學(xué)習(xí)，筆者總結(jié)出行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的線路圖，在真正啟動(dòng)內(nèi)控體系建設(shè)之前，一定要經(jīng)過(guò)五個(gè)步驟的工作，才會(huì)使得內(nèi)控建設(shè)工作能夠往正確的、可落地的方向推進(jìn)。

圖1 行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)線路圖

（一）自上而下宣傳貫徹行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范和理念

在全面啟動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)之前，首先要召開(kāi)啟動(dòng)大會(huì)，以專(zhuān)題培訓(xùn)方式自上而下對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和員工進(jìn)行宣傳、培訓(xùn)、引導(dǎo)，要確保培訓(xùn)工作全覆蓋無(wú)盲區(qū)，增強(qiáng)各級(jí)人員對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的理解、認(rèn)同感以及對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的預(yù)期。宣傳貫徹是開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)體系之前的重要工作，在必要情況下，要開(kāi)展多次內(nèi)控不同主題的培訓(xùn)。另外，在內(nèi)控建設(shè)完成之后，也要通過(guò)培訓(xùn)進(jìn)行知識(shí)轉(zhuǎn)移，使得業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)本單位、本部門(mén)的內(nèi)控要求有真正的深刻理解。

（二）構(gòu)建內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成組織和資源的保障體系

內(nèi)控工作組織是內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的重要組織保障，有效的工作組織有利于內(nèi)部控制建設(shè)的最終順利完成。內(nèi)控建設(shè)是“一把手”工程，應(yīng)明確單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)內(nèi)控建設(shè)和實(shí)施的責(zé)任，在落實(shí)具體工作時(shí)應(yīng)分三個(gè)層面設(shè)置，即項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組、日常工作小組、配合部門(mén)。同時(shí)科學(xué)配置組織成員，明確職責(zé)；內(nèi)控建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)該在建設(shè)中配置好“人、財(cái)、物”資源，既要選優(yōu)配強(qiáng)工作人員，還應(yīng)保證指派的人員有時(shí)間和精力參與內(nèi)控建設(shè)，必要時(shí)可借助“外力”，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)人才梯隊(duì)培養(yǎng)，儲(chǔ)備人才。

（三）內(nèi)部體系運(yùn)行的角色設(shè)定和職責(zé)分工

單位內(nèi)部控制覆蓋單位的各業(yè)務(wù)領(lǐng)域，涉及各個(gè)部門(mén)，與單位運(yùn)行息息相關(guān)。為了能夠讓內(nèi)控體系運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，在開(kāi)展建設(shè)之前，需要在單位層面確定，相關(guān)部門(mén)在內(nèi)控工作中的不同責(zé)任和分工。每個(gè)單位實(shí)際情況不一，例如將財(cái)務(wù)部門(mén)設(shè)定為牽頭部門(mén)，負(fù)責(zé)內(nèi)控的組織、建設(shè)和實(shí)施；內(nèi)部審計(jì)部門(mén)參與內(nèi)控建設(shè)，對(duì)建成后的內(nèi)控進(jìn)行評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查；紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)黨員干部在流程環(huán)節(jié)中的崗位職責(zé)予以明確；采購(gòu)部門(mén)等業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)其所對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)方面的內(nèi)控建設(shè)和優(yōu)化工作。通過(guò)角色設(shè)定，職能賦予，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購(gòu)等職能部門(mén)在內(nèi)控中的作用。

（四）開(kāi)展內(nèi)控基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，及時(shí)診斷內(nèi)控現(xiàn)狀及問(wèn)題

在開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)之前，不論是請(qǐng)外部機(jī)構(gòu)還是單位自己，要對(duì)內(nèi)控基本情況進(jìn)行“盤(pán)點(diǎn)”，通過(guò)基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)方式，了解現(xiàn)狀管理情況、制度建設(shè)情況、找到流程管理的設(shè)計(jì)層面問(wèn)題或執(zhí)行層面問(wèn)題，確認(rèn)關(guān)鍵點(diǎn)，從而提高內(nèi)控建設(shè)和改進(jìn)的針對(duì)性和有效性，確保體系建設(shè)的方向性。

（五）以問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，構(gòu)建內(nèi)控體系

從內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)踐來(lái)看，行政事業(yè)單位在實(shí)務(wù)中已建立了許多不同程度的、符合自身實(shí)際的內(nèi)部管理制度，但規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一、也缺乏體系性?，F(xiàn)有內(nèi)部管理制度是應(yīng)對(duì)照《單位內(nèi)控規(guī)范》，重點(diǎn)把握以幾個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部管理制度是否符合國(guó)家法律法規(guī)和相關(guān)政策，制度規(guī)定之間是否存在重復(fù)或沖突；內(nèi)容是否完整，是否覆蓋各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)；是否有相關(guān)配套制度，制度文件是否明確了具體執(zhí)行要求且具有可操作性；內(nèi)部管理制度的時(shí)效性，是否及時(shí)修訂更新，授權(quán)審批及發(fā)布程序是否符合規(guī)定。

內(nèi)控體系建設(shè)不是一蹴而就，是一個(gè)長(zhǎng)期工程，重點(diǎn)考慮以上幾個(gè)問(wèn)題，可從一定程度上解決內(nèi)控體系建設(shè)成果的水土不服和流于形式。綜上所述，建立符合本單位實(shí)際的內(nèi)控體系，要通過(guò)全面梳理業(yè)務(wù)流程、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)隱患，確認(rèn)關(guān)鍵控制，按照管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責(zé)化、職責(zé)表單化、表單信息化的思路加快內(nèi)控體系建設(shè)，使內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位真正落地。