如何適應(yīng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革健全內(nèi)部監(jiān)督制約機制

摘 要 當(dāng)前以司法責(zé)任制為核心的司法改革已基本完成，這對當(dāng)前檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制提出了新的課題，本文從健全內(nèi)部監(jiān)督機制的現(xiàn)實意義、當(dāng)前存在的問題、完善內(nèi)部監(jiān)督制約機制的具體舉措三個方面對內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革背景下健全內(nèi)部監(jiān)督制約機制進行探討。

關(guān)鍵詞 檢察機關(guān) 內(nèi)部監(jiān)督 紀檢監(jiān)察

作者簡介：韓祥飛，天津市東麗區(qū)人民檢察院紀檢監(jiān)察部干警。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.190

檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，在司法活動中檢察權(quán)不正當(dāng)運行甚至違紀違法現(xiàn)象時有發(fā)生，2017年全國檢察機關(guān)查處違紀違法檢察人員2089人，其中天津市查處違紀違法檢察人員16人，可見建立健全內(nèi)部監(jiān)督制約機制是保證司法公信力，實現(xiàn)檢察權(quán)自我凈化的重要舉措。

一、健全內(nèi)部監(jiān)督機制的現(xiàn)實意義

（一） 符合反腐敗斗爭的新要求

檢察機關(guān)一直以來承擔(dān)著反腐倡廉的重要任務(wù)，隨著在監(jiān)察體制改革全面鋪開，各級監(jiān)察委員會悉數(shù)成立，職務(wù)犯罪部門轉(zhuǎn)隸完畢的政治背景下，檢察機關(guān)依然擔(dān)當(dāng)著懲治貪污腐敗、打擊職務(wù)犯罪的重要角色，因此檢察機關(guān)更需要加強自身內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)，完善內(nèi)部監(jiān)督體系。高檢院在《“十三五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確要求，“十三五”期間檢察機關(guān)要強化內(nèi)部監(jiān)督制約機制。紀檢監(jiān)察部門作為檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督職能部門，更需要不斷適應(yīng)新時期新要求，創(chuàng)新工作路徑和工作思路，擔(dān)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督機制的開拓者，以適應(yīng)反腐敗斗爭的新要求。

（二）提升司法公信力的有力保證

《中國共產(chǎn)黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，“監(jiān)督是權(quán)力正確運行的根本保證，是加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的重要舉措。必須加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員?！睓z察機關(guān)一直以來高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，堅持從嚴治檢，司法公信力有很大提升，社會及人民群眾對檢察機關(guān)的滿意度也在逐步攀升。但是，現(xiàn)階段檢察人員在行使檢察權(quán)時仍存在司法不規(guī)范及濫用檢察權(quán)等行為，嚴重損害了檢察機關(guān)的形象。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在反腐敗工作中發(fā)揮著重要的職能作用，必須徹底鏟除司法腐敗，防止個人意志干預(yù)、阻礙甚至破壞檢察權(quán)行使，使查辦的案件使人信服， 維護法律公信力，就要采取嚴厲措施規(guī)范檢察權(quán)的運行，建立完善檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制。

（三） 加強自身建設(shè)的必然要求

我國憲法規(guī)定，我國是人民民主專政，國家權(quán)力來自人民，檢察權(quán)亦來源于人民，必須對人民負責(zé)，接受人民的監(jiān)督。張軍檢察長多次強調(diào)，各級檢察機關(guān)要重自強，認真嚴肅地加強檢察隊伍政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)建設(shè)，以過硬的本領(lǐng)迎接前所未有的困難和挑戰(zhàn)。一支作風(fēng)不嚴、業(yè)務(wù)不精的檢察隊伍辦理的案件肯定無法讓人民群眾從中感受到公平正義。通過建立內(nèi)部監(jiān)督制約機制，對檢察人員行使檢察權(quán)的過程進行監(jiān)督，這就意味著能最大限度的確保檢察權(quán)在合理合法的范圍內(nèi)運行，能夠秉正立檢為公、司法為民的理念。近年來發(fā)生的包括檢察機關(guān)在內(nèi)的國家機關(guān)人員違紀違法案例案件，經(jīng)過仔細剖析不難發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部監(jiān)督機制的缺乏是主要內(nèi)因。一個完善的內(nèi)部制約體系可以通過事前預(yù)警系統(tǒng)，預(yù)測檢察人員苗頭性、傾向性的違法違紀行為，從而做出預(yù)判，是督促檢察人員提升自身素質(zhì)的強大動力和必然要求。

二、當(dāng)前存在的問題

（一）監(jiān)督意識不強

一方面從監(jiān)督主體來看，紀檢監(jiān)察部門作為檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督職能部門，其組成人員也是檢察機關(guān)內(nèi)部人員，特別是在基層檢察機關(guān)，由于上級或同級紀委尚未派駐，這一特點尤為明顯，從而導(dǎo)致紀檢監(jiān)察部門在檢察機關(guān)這個“熟人社會”中進行內(nèi)部監(jiān)督時，往往礙于人情不愿主動監(jiān)督，進而導(dǎo)致監(jiān)督力度不足，效果不佳。同時，對執(zhí)紀監(jiān)督者的保護性制度不夠健全，監(jiān)督者擔(dān)心被打擊報復(fù)，不敢監(jiān)督執(zhí)紀。另一方面，從監(jiān)督對象來看，受傳統(tǒng)思想影響及監(jiān)督上存在的惰性心理，大多數(shù)檢察人員仍對接受監(jiān)督有抵觸情緒，沒有認識到嚴管就是厚愛，認為監(jiān)督是組織對其不信任，是對其自身能力及人品的懷疑，思想上有動搖不向組織反映，案件辦理有瑕疵不主動解決。甚至有的監(jiān)督者認為自己是監(jiān)督別人的，過于看重自身權(quán)力而忽視了義務(wù)，存在“燈下黑”的現(xiàn)象，不利于監(jiān)督機制的順利施行。

（二）監(jiān)督力量分散

目前基層檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督職能主要分為紀律監(jiān)督和案件監(jiān)督，隨著司法體制改革基本完成，檢察人員實行分類管理，案件管理部門作為業(yè)務(wù)部門，主要負責(zé)案件流程監(jiān)控、案件質(zhì)量評查等案件監(jiān)督，紀檢監(jiān)察部門作為綜合行政部門，主要負責(zé)執(zhí)紀監(jiān)督、檢務(wù)督察等紀律監(jiān)督，實際上等同于將內(nèi)部監(jiān)督的力量按監(jiān)督的性質(zhì)一分為二。在檢察工作中，紀檢監(jiān)察部門與案件管理部門因性質(zhì)不同，互相缺乏溝通，形成“各自為政”的格局。作為綜合行政部門，紀檢監(jiān)察部門還承擔(dān)不少監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)功能以外的工作任務(wù)，導(dǎo)致監(jiān)督工作的重點不突出，而且檢察機關(guān)歷來受重業(yè)務(wù)輕行政的傳統(tǒng)風(fēng)氣影響，紀檢監(jiān)察部門受重視程度被弱化，問責(zé)缺乏威懾性。

（三）人員專業(yè)素質(zhì)有待提高

檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，檢察人員的法律專業(yè)知識扎實，案件管理部門對案件評查一般由具有辦案經(jīng)驗的員額檢察官及檢察官助理進行，而在紀檢監(jiān)察部門從事執(zhí)紀監(jiān)督的人員，除了從紀檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)入或紀委派駐檢察機關(guān)從事紀檢監(jiān)察工作的，其他都屬于檢察機關(guān)內(nèi)部各部門人員，均未受過專業(yè)的紀檢監(jiān)察業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對各項監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)的術(shù)語、程序及規(guī)定了解不清、不會適用，素質(zhì)及能力不適應(yīng)越來越嚴厲的反腐倡廉形勢，對違紀線索案件的查辦缺乏專業(yè)性，在監(jiān)督中出現(xiàn)的問題線索如何分類處理、如何談話或采取相關(guān)措施時無從下手。

（四）不能適應(yīng)司法責(zé)任制、大部制改革需求

如今，以司法責(zé)任制為核心的司法體制改革已基本完成，這就對內(nèi)部監(jiān)督提出了新挑戰(zhàn)，如何在日常檢察工作中對檢察官是否本人親自辦理案件，是否有助理檢察人員未經(jīng)授權(quán)擅自操作，內(nèi)部監(jiān)督人員不論是案件管理部門還是紀檢監(jiān)察部門人員都不能做到時刻監(jiān)督，導(dǎo)致對司法行為的監(jiān)督存在盲點。同時，大部制改革背景下，諸如“捕訴合一”等檢察權(quán)的合并也對監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)提出了新的要求，在改革的背景下，內(nèi)部監(jiān)督機制必須要防止繼續(xù)沿用行政監(jiān)督的手段來監(jiān)督司法辦案活動，并應(yīng)探索如何改變監(jiān)督切入點對新形勢下的司法辦案模式進行有效監(jiān)督的招法。

三、完善內(nèi)部司法行為監(jiān)督制約機制的具體舉措

（一）按照司法責(zé)任制要求，加大對司法辦案行為監(jiān)督

一是為確保檢察權(quán)公正行使，檢察官在司法責(zé)任制要求下獨立正確的辦理案件，目前各級檢察機關(guān)在最高檢出臺的案件評查工作規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合本院實際，由經(jīng)驗豐富的檢察官組成案件評查小組，制定具體細致的案件評查標準和方法，加大對統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的監(jiān)控和實地抽查，定期開展案件評查。

二是實現(xiàn)案件管理部門與紀檢監(jiān)察部門的良性對接，有效整合監(jiān)督力量，注重深化案件質(zhì)量評查和流程監(jiān)控結(jié)果運用，針對案件質(zhì)量評查和流程監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的司法不規(guī)范問題，通過運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，重點運用好“第一種形態(tài)”，督促檢察人員樹立責(zé)任意識、規(guī)范意識、作為擔(dān)當(dāng)意識。

三是完善問責(zé)整改機制，在一定范圍內(nèi)公布評查結(jié)果，對評查中發(fā)現(xiàn)存在過錯或辦案人員的違法違紀行為，應(yīng)將線索移交懲戒委員會或紀檢監(jiān)察部門。紀檢監(jiān)察部門中也要有熟悉司法辦案的檢察官或其他人員，從而保證問題線索能夠被專業(yè)有效迅速的處理。

（二）完善廉政教育機制

做好內(nèi)部監(jiān)督工作的一個重要方面是事前教育，要側(cè)重事前預(yù)防與警示教育，做到與司法辦案相結(jié)合，與日常教育管理相結(jié)合，既用紀律尺子衡量、又用高標準引領(lǐng)，既講問題、又提希望，真正觸及思想和靈魂。首先要注重廉政教育的常態(tài)化，東麗區(qū)院建立“四個一”廉政教育機制，即每周一條“清涼廉語”，每月一次廉政學(xué)習(xí)，每季度一次警示教育，每半年一次廉政談話；其次要增強廉政教育的時效性，不斷創(chuàng)新教育方式方法，如今新媒體、信息技術(shù)的運用為廉政教育開辟了新路徑，利用微信、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科級手段，把教育融入科技之中，東麗區(qū)院首次以微信H5形式開展廉政知識“微測試”，使檢察干警突破時間、地點限制，隨時隨地接受廉政教育；最后要形成廉政教育針對性，要針對不同部門、不同問題，做到因人施教、因事施教。

（三）完善檢務(wù)督察制度

在基層檢察機關(guān)中，檢務(wù)督察是在日常監(jiān)督工作中最常態(tài)化的手段，也是能夠第一時間發(fā)現(xiàn)問題，減少檢察人員違反違紀行為發(fā)生風(fēng)險的重要舉措。其一，對督察中發(fā)現(xiàn)的問題如實在一定范圍內(nèi)印發(fā)通報并如實上報上級檢察機關(guān)。對督察中發(fā)現(xiàn)的問題要認真對待，明確責(zé)任人，相關(guān)負責(zé)人履行好“兩個責(zé)任”，做到限期整改，專題匯報。其二，將案件質(zhì)量納入到督察范圍中來，圍繞重點案件時間節(jié)點、法律文書及判決采納量刑建議率對案件質(zhì)量進行認真審查，案件范圍由不捕不訴、職務(wù)犯罪偵查案件、變更強制措施案件逐漸逐漸把所有案件納入督察范圍，最終實現(xiàn)所有案件全覆蓋，真正實現(xiàn)每案必督、每案必查，嚴把案件質(zhì)量關(guān)。其三，將檢務(wù)督察結(jié)果與部門績效考核、評比表彰和干部選拔任用等有效結(jié)合，修訂完善部門崗位目標考核和干警晉職晉級制度，規(guī)定干警或部門被督察通報的，直接影響各部門的考核名次。

（四）強化內(nèi)部紀檢監(jiān)察部門自身建設(shè)

現(xiàn)階段檢察機關(guān)從事內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)紀的人員一般都為檢察機關(guān)招錄或調(diào)入的人員，一方面對紀檢監(jiān)察業(yè)務(wù)掌握的不夠系統(tǒng)，在面對違紀線索或案件時雖然能第一時間上報領(lǐng)導(dǎo)研究解決方法，但是處理模式單一，談話初使用的多，函詢紀律審查等用的較少，專業(yè)化不強。對于紀檢監(jiān)察人員特別是基層檢察院紀檢監(jiān)察干部，參加脫產(chǎn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的機會較少，通常一年不超過一周的時間；而非脫產(chǎn)培訓(xùn)時間零散且內(nèi)容專業(yè)性不強，不利于紀檢監(jiān)察干部綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高。為提升強化檢察院內(nèi)部紀檢監(jiān)察干部內(nèi)部監(jiān)督的業(yè)務(wù)素質(zhì)，應(yīng)該通過檢察機關(guān)及紀委兩條渠道，探索建設(shè)體系化培訓(xùn)模式，形成常態(tài)化培訓(xùn)手段，有效加強對檢察機關(guān)內(nèi)部從事紀檢監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

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