摘 要 本文結(jié)合工作實(shí)際，對網(wǎng)絡(luò)安全法中網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者的內(nèi)涵和外延進(jìn)行解讀，明晰了應(yīng)履行網(wǎng)絡(luò)安全義務(wù)的責(zé)任主體；提出應(yīng)根據(jù)網(wǎng)絡(luò)自身規(guī)律，按照分層分類原則對網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化區(qū)分；闡明了實(shí)名制在落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)管理者和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者責(zé)任中的重要意義。

關(guān)鍵詞 《網(wǎng)絡(luò)安全法》 網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者 實(shí)名制 網(wǎng)絡(luò)安全

作者簡介：南軍民，重慶互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心，工程師，主要從事網(wǎng)絡(luò)安全與應(yīng)急處置工作和研究。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.231

不同于陸、海、空以及外太空這些自然空間，網(wǎng)絡(luò)空間是人類創(chuàng)造出來的主觀空間，網(wǎng)絡(luò)空間最重要的構(gòu)成要素是承載于物理網(wǎng)絡(luò)上的信息。信息的價(jià)值在于傳播，而網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值在于能夠儲存、傳送信息，實(shí)現(xiàn)信息的傳播。網(wǎng)絡(luò)空間的這種特點(diǎn)決定其與生俱來就包括創(chuàng)造、傳播和接收信息的主體，這個(gè)主體就是人類本身，這種特性決定了對網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)行使更具復(fù)雜性。

網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)行使包括對內(nèi)主權(quán)和對外主權(quán)，《網(wǎng)絡(luò)安全法》主要規(guī)范的是對內(nèi)主權(quán)的行使?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》作為網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的基本大法，完善了國家、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者、公民個(gè)人等角色的網(wǎng)絡(luò)安全義務(wù)和責(zé)任，將原來散見于各種法規(guī)、規(guī)章中的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)定上升到人大法律層面，并對網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者等主體的法律義務(wù)和責(zé)任做了全面規(guī)定。

《網(wǎng)絡(luò)安全法》的頒布實(shí)施，開啟了網(wǎng)絡(luò)空間管理和治理的新時(shí)代。自2017年6月1日正式生效以來，各級管理部門密集動作，出臺相應(yīng)政策和措施，積極推動落地實(shí)施。中央網(wǎng)信辦密集出臺多項(xiàng)規(guī)定和措施，對網(wǎng)絡(luò)安全法進(jìn)一步細(xì)化，規(guī)范、治理信息發(fā)布、即時(shí)通信等網(wǎng)絡(luò)行為；工信部研究部署多項(xiàng)措施，進(jìn)一步全面落實(shí)實(shí)名制、修訂域名管理辦法；各地網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)管理部門密集開展網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法，不完全統(tǒng)計(jì)，截止目前全國已有至少30起《網(wǎng)絡(luò)安全法》執(zhí)法案例。網(wǎng)絡(luò)空間治理體系建設(shè)正在由上而下進(jìn)入具體實(shí)施階段。

但是，正如全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組2017年12月《關(guān)于檢查《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》實(shí)施情況的報(bào)告》中指出，網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管“九龍治水”現(xiàn)象仍然存在，權(quán)責(zé)不清、各自為戰(zhàn)、執(zhí)法推諉、效率低下等問題尚未有效解決，一些地方網(wǎng)絡(luò)信息安全多頭管理問題比較突出。

網(wǎng)絡(luò)空間的復(fù)雜性，和監(jiān)管體制的交叉重疊，是網(wǎng)絡(luò)安全管理還不夠完善的重要因素。行政部門對網(wǎng)絡(luò)安全的監(jiān)管包括方方面面，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者作為網(wǎng)絡(luò)空間的重要主體，是網(wǎng)絡(luò)安全的重要監(jiān)管對象之一；行政部門對網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者是否履行了管理義務(wù)的監(jiān)管，是治理、管理好網(wǎng)絡(luò)空間的重要保證。要理清網(wǎng)絡(luò)安全各行政管理部門之間的權(quán)責(zé)，首先得理清不同層別不同類型的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者之間的區(qū)分和界面，以及他們各自應(yīng)該履行的維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全的責(zé)任和義務(wù)。

對于《網(wǎng)絡(luò)安全法》中的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者，筆者從以下幾個(gè)方面進(jìn)行解讀和思考：

一、《網(wǎng)絡(luò)安全法》站在國家網(wǎng)絡(luò)空間安全的角度，其所定義的網(wǎng)絡(luò)泛指一切網(wǎng)絡(luò)

《網(wǎng)絡(luò)安全法》第七十六條對網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者作了定義：

網(wǎng)絡(luò)，是指由計(jì)算機(jī)或者其他信息終端及相關(guān)設(shè)備組成的按照一定的規(guī)則和程序?qū)π畔⑦M(jìn)行收集、存儲、傳輸、交換、處理的系統(tǒng)。

雖然網(wǎng)絡(luò)空間安全的重點(diǎn)和焦點(diǎn)是互聯(lián)網(wǎng)的安全，但是網(wǎng)絡(luò)安全法中的網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)最寬泛的定義，泛指一切網(wǎng)絡(luò)，包括但不限于互聯(lián)網(wǎng)。

非互聯(lián)網(wǎng)是指和互聯(lián)網(wǎng)沒有任何物理連接（包括無線連接）的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，一般包括特殊行業(yè)、特殊部門的內(nèi)部專用局域網(wǎng)、涉密網(wǎng)等。非互聯(lián)網(wǎng)的安全問題，因其網(wǎng)絡(luò)的封閉性，安全風(fēng)險(xiǎn)主要在于內(nèi)部管理方面；而其網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任的各方主體、網(wǎng)絡(luò)安全的監(jiān)管執(zhí)法主體相對明確，涉及的法律法規(guī)各有其屬，較少爭議。目前還未見非互聯(lián)網(wǎng)《網(wǎng)絡(luò)安全法》執(zhí)法案例，全國人大的執(zhí)法檢查報(bào)告所關(guān)注的也是互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全問題。

二、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者是一個(gè)寬泛的定義，泛指所有對網(wǎng)絡(luò)負(fù)有安全義務(wù)的責(zé)任主體

《網(wǎng)絡(luò)安全法》中共出現(xiàn)31次“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者”，有14個(gè)條文規(guī)定了“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者”的安全保護(hù)義務(wù)，用5個(gè)條款規(guī)定了“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者”的法律責(zé)任。

2000年頒布的《電信條例》，及2016年的修訂版中，從通信行業(yè)的角度，對從事電信活動的主體采用電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的表述。不管是基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者還是增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者，均指與公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)的活動。條例中并未對公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施加以定義或解釋，一般的理解中，顯然并不包括除通信行業(yè)三大運(yùn)營商所運(yùn)營的電信網(wǎng)絡(luò)之外的其他網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。這一狹義的理解不符合新形勢下國家網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的需求。

2000年頒布的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》中，所稱的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，是指通過互聯(lián)網(wǎng)向上網(wǎng)用戶提供信息的服務(wù)活動，相關(guān)條款中采用的是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者的表述。該辦法僅指互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容服務(wù)，具有很強(qiáng)的針對性，但不能包括很大一部分對網(wǎng)絡(luò)安全負(fù)有義務(wù)的其他網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任主體。

2015年11月1日生效的《刑法修正案（九）》規(guī)定了“拒不履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪”，該罪的犯罪主體采用的表述是“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者”，而非網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者。這一定義最接近現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)安全法的表述，但是不夠全面。

對于網(wǎng)絡(luò)安全的主要責(zé)任主體，網(wǎng)絡(luò)安全法中第一次提出了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者的概念，并給出了一個(gè)寬泛的定義：網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者，是指網(wǎng)絡(luò)的所有者、管理者和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者。

對于這個(gè)定義，筆者認(rèn)為應(yīng)該這樣理解，即：網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者是網(wǎng)絡(luò)安全的責(zé)任主體，網(wǎng)絡(luò)的所有者、管理者和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者共同承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)安全管理責(zé)任，這包括兩個(gè)方面：

一方面，不同的網(wǎng)絡(luò)三者所分別承擔(dān)的網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任不同，他們之間的責(zé)任界面也不同；比如，基于對網(wǎng)絡(luò)安全事件后果的評估，對非互聯(lián)網(wǎng)而言，對網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任承擔(dān)更多的應(yīng)是網(wǎng)絡(luò)的所有者和管理者；而對于互聯(lián)網(wǎng)而言，大部分情況下是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者承擔(dān)更多責(zé)任。

另一方面，同一網(wǎng)絡(luò)，對不同的安全事件，其所有者、管理者和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者所承擔(dān)的責(zé)任也不相同；比如，某提供云服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)因發(fā)生火災(zāi)、電力中斷等事故而導(dǎo)致服務(wù)中斷、信息泄露事件，那么承擔(dān)更多責(zé)任的應(yīng)該是其所有者和管理者；而如因網(wǎng)絡(luò)攻擊、錯(cuò)誤操作等原因?qū)е碌木W(wǎng)絡(luò)安全事件，那么承擔(dān)更多責(zé)任的應(yīng)該是其網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者。在具體執(zhí)法中三者可能是一個(gè)主體，也可能是兩個(gè)、三個(gè)甚至多個(gè)主體，每個(gè)主體所承擔(dān)的責(zé)任份額不同。

三、對于網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任界面的劃分，應(yīng)建立在遵循網(wǎng)絡(luò)自身規(guī)律的基礎(chǔ)之上科學(xué)分層分類

作為國家最高層面關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全的法律，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者是對網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任主體的抽象性概括性的法律概念，并不能實(shí)指到具體的現(xiàn)實(shí)對象；對于何為網(wǎng)絡(luò)的所有者、管理者和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者，網(wǎng)絡(luò)安全法及其相關(guān)解釋中沒有進(jìn)一步的明確說明，這就需要在后續(xù)配套的政策法規(guī)和實(shí)施細(xì)則中不斷加以明確界定。

OSI分層模型是現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和發(fā)展的理論基礎(chǔ)，這是網(wǎng)絡(luò)本身的特性和規(guī)律。網(wǎng)絡(luò)的物理技術(shù)特性是分層構(gòu)建，模塊化搭建，這其實(shí)也是現(xiàn)代化社會生產(chǎn)的基本特征。基于網(wǎng)絡(luò)本身屬性建立分層分類、界面清晰的管理模型，必然會使網(wǎng)絡(luò)空間管理得到更高的效率和更好的效果。

為科學(xué)應(yīng)對平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)的網(wǎng)絡(luò)安全問題，《塔林手冊2.0版》將網(wǎng)絡(luò)空間分為物理層、邏輯層和社會層三層；而網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者所定義的網(wǎng)絡(luò)所有者、管理者和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者也是一個(gè)分層的概念，和塔林手冊的分層思想不謀而合，分別對應(yīng)網(wǎng)絡(luò)空間物理層、邏輯層、社會層的網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任主體。

有學(xué)者非常贊同對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者作類型區(qū)分，塔林手冊對網(wǎng)絡(luò)空間的分層模型，可以作為網(wǎng)絡(luò)管理分類分界的參考。就像對道路交通的管理一樣，道路的建設(shè)、維護(hù)，道路秩序規(guī)則的建設(shè)維護(hù)，和對通過道路的車輛的管理維護(hù)，分屬于不同的職能部門。一般來說，和網(wǎng)絡(luò)物理硬件相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)，應(yīng)該歸于其所有者；和網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)，應(yīng)歸于網(wǎng)絡(luò)管理者；和網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)，應(yīng)歸于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者。

對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者進(jìn)行類型化區(qū)分，是監(jiān)管工作的需求，也是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。對于互聯(lián)網(wǎng)管理，將網(wǎng)絡(luò)的物理硬件設(shè)施管理和網(wǎng)絡(luò)的信息內(nèi)容管理進(jìn)行區(qū)分，符合網(wǎng)絡(luò)本身的技術(shù)特性。

四、實(shí)名制是落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)管理者和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者責(zé)任的必由之路

《網(wǎng)絡(luò)安全法》第二十四條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者為用戶辦理網(wǎng)絡(luò)接入、域名注冊服務(wù)，辦理固定電話、移動電話等入網(wǎng)手續(xù)，或者為用戶提供信息發(fā)布、即時(shí)通訊等服務(wù)，在與用戶簽訂協(xié)議或者確認(rèn)提供服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求用戶提供真實(shí)身份信息。用戶不提供真實(shí)身份信息的，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者不得為其提供相關(guān)服務(wù)?！?/p>

很顯然，此條款中，為用戶辦理網(wǎng)絡(luò)接入、域名注冊服務(wù)、辦理固定電話、移動電話等入網(wǎng)手續(xù)，屬于網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)，網(wǎng)絡(luò)接入實(shí)名實(shí)質(zhì)是網(wǎng)絡(luò)資源實(shí)名，屬于塔林手冊模型中的物理層和邏輯層；為用戶提供信息發(fā)布、即時(shí)通訊等屬于網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)，屬于塔林手冊模型中的社會層。

重大科技創(chuàng)新改變?nèi)祟惿?，必然伴隨著社會新規(guī)則的出現(xiàn)，舊規(guī)則的改變。在工業(yè)革命時(shí)期，汽車發(fā)明之初，由于沒有交通規(guī)則進(jìn)行管理，汽車在馬路上與馬車、行人混行，交通堵塞，秩序混亂，直到1899年在紐約發(fā)生第一起汽車壓人死亡的交通事故，紐約警察局聘請交通學(xué)專家威廉·菲爾普斯·伊諾制定交通法規(guī)。伊諾通過長期學(xué)習(xí)、觀察、研究，科學(xué)的草擬了世界上第一個(gè)交通法規(guī)《駕車規(guī)則》，第一次提出了建立紅綠燈信號、行人安全島、人行橫道標(biāo)識、以及車行單行線等設(shè)想。后來經(jīng)過不斷修改完善，《駕車規(guī)則》在美國于1903年正式公布實(shí)施，從此奠定了現(xiàn)代機(jī)動交通秩序的基礎(chǔ)，促進(jìn)了現(xiàn)代社會和交通的有序發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)如此全方位深層次的影響著我們的生活，信息高速公路上流動的各類信息成為當(dāng)今社會必須面對的“信息交通”問題，由于“信息交通”混亂無序引發(fā)的社會問題屢見報(bào)端層出不窮（網(wǎng)絡(luò)詐騙盛行、網(wǎng)絡(luò)色情泛濫、網(wǎng)絡(luò)攻擊猖獗、個(gè)人信息竊取、知識產(chǎn)權(quán)侵犯），這些問題不亞于汽車興起之初給社會管理帶來的問題；但是從互聯(lián)網(wǎng)誕生至今，沒有一部全球通行的規(guī)則為大家所共同遵守。網(wǎng)絡(luò)空間亟待新的規(guī)則去規(guī)范引導(dǎo)其發(fā)展?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》明確了我國網(wǎng)絡(luò)空間要實(shí)施實(shí)名制，厘清了網(wǎng)絡(luò)空間和現(xiàn)實(shí)世界之間的聯(lián)系和邊界，是目前世界上較為完善的法律之一。

長期以來人們最為擔(dān)憂的是實(shí)名制會限制言論的自由表達(dá)，從而抑制互聯(lián)網(wǎng)固有的創(chuàng)新力；擔(dān)憂實(shí)名制會侵犯到個(gè)人隱私等權(quán)利。安全和自由都是相對的，沒有絕對的安全，也沒有絕對的自由。網(wǎng)絡(luò)治理的目的是相同的，那就是促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)和社會秩序，但是方案因國而異，國情不同，藥方不同。就如同槍支控制政策，美國實(shí)行登記備案制度，人人可以合法持槍，而大多數(shù)國家則嚴(yán)格控制槍支持有，否則，社會將會陷入嚴(yán)重混亂，甚至進(jìn)入戰(zhàn)爭或準(zhǔn)戰(zhàn)爭狀態(tài)。

實(shí)名制是符合我國國情的網(wǎng)絡(luò)管理方案，是監(jiān)管部門準(zhǔn)確界定網(wǎng)絡(luò)安全管理責(zé)任的基礎(chǔ)。隨著技術(shù)發(fā)展的不斷演化推進(jìn)，社會管理的不斷深入探索，實(shí)名制必將會成為網(wǎng)絡(luò)管理的大趨勢。

五、結(jié)語

網(wǎng)絡(luò)安全法中的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者，涵蓋了所有對網(wǎng)絡(luò)安全負(fù)有義務(wù)的責(zé)任主體；按照分層分類的原則出臺細(xì)則，對網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化區(qū)分，是下一步推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全法落實(shí)的工作之一；實(shí)名制是落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)管理者和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者責(zé)任的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

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