提升防范政治風(fēng)險(xiǎn)的制度化水平

文_燕繼榮

居安思危，未雨綢繆，見微知著，防微杜漸，這是中國文化的重要內(nèi)容，也是國家治理的一貫思想。2012年以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)保持憂患意識(shí)，主張運(yùn)用底線思維的方法，在最壞的可能性上制定政策，防范風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。

嚴(yán)格地說，危機(jī)無時(shí)無刻不在。風(fēng)險(xiǎn)管控的目的不是要消除危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的存在（那也是不可能的），而是要盡可能減少人為制造的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，提高客觀風(fēng)險(xiǎn)管控和危機(jī)防范應(yīng)對(duì)能力，使危機(jī)在發(fā)生幾率、范圍、程度、時(shí)限、不良后果等方面，最大限度地得到控制，盡可能減少失誤和可能的損害。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，防患未然，要求國家治理、地方治理、基層治理上上下下都要保持危機(jī)意識(shí)。那么，從國家治理的角度看，風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的本質(zhì)與原因是什么？國家治理中可能會(huì)遭遇什么重大危機(jī)？防范政治危機(jī)化解政治風(fēng)險(xiǎn)的基本路徑是什么？

一、風(fēng)險(xiǎn)管控能力是國家治理能力的體現(xiàn)

風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)危機(jī)，風(fēng)險(xiǎn)管控可以避免危機(jī)發(fā)生或控制危機(jī)的規(guī)模以及所產(chǎn)生的損失。一般認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)危機(jī)具有如下特點(diǎn)：一是發(fā)生發(fā)展的意外性，潛在風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)危機(jī)爆發(fā)在時(shí)間、規(guī)模、程度、發(fā)展態(tài)勢(shì)和影響深度等方面通常讓行為者或相關(guān)人始料不及；二是結(jié)果的破壞性，風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)危機(jī)常具有“出其不意，攻其不備”的特點(diǎn)，不論什么性質(zhì)和規(guī)模的危機(jī)，都必然不同程度地給行為人或相關(guān)者造成破壞，產(chǎn)生混亂和恐慌，而且通常由于決策時(shí)間和信息有限，往往導(dǎo)致決策失誤，從而帶來無可估量的損失。

社會(huì)科學(xué)把人類生活的組織形態(tài)（無論是家庭、社會(huì)組織，還是國家）看作是一個(gè)不斷變化而又相對(duì)穩(wěn)定的系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，不斷變化的要素（包括內(nèi)在的要素和外在的要素），造成人們的不適應(yīng)感，激發(fā)人們產(chǎn)生適應(yīng)變化或控制變化的意識(shí)和行為。當(dāng)人們不能適應(yīng)或控制新的變化，從而造成或可能造成明顯的利益損害時(shí)，這種變化就是“危險(xiǎn)”，就會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)；如果造成系統(tǒng)不穩(wěn)定，那就是系統(tǒng)危機(jī)。如果人們通過努力適應(yīng)了這些變化，那么，這個(gè)系統(tǒng)則被視為“安全”穩(wěn)定的系統(tǒng)；如果人們通過努力不僅適應(yīng)了變化，而且能夠控制變化朝著持續(xù)和增進(jìn)利益的方向發(fā)展，那么，這些變化就從潛在“風(fēng)險(xiǎn)”或現(xiàn)實(shí)“危機(jī)”狀態(tài)轉(zhuǎn)化為新的“機(jī)會(huì)”。

政治學(xué)研究人類社會(huì)生活組織形態(tài)的變化規(guī)律及其應(yīng)對(duì)之道，在政治學(xué)者看來，社會(huì)變化是客觀發(fā)生的事實(shí)，制度化則是人為的結(jié)果；構(gòu)成人類社會(huì)生活組織形態(tài)內(nèi)在和外在的要素或力量，促成了系統(tǒng)的變化，這些變化和社會(huì)的制度化成為決定社會(huì)生活秩序的兩種相互博弈的力量：一方面，社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)在或外在要素或力量的變化引發(fā)既有秩序的變動(dòng)，造成不適應(yīng)或突發(fā)事件，使系統(tǒng)或系統(tǒng)中的某些要素或力量陷入危機(jī)狀態(tài)；另一方面，社會(huì)制度化力量又會(huì)將這些變化盡可能地“規(guī)制”在一個(gè)可接受、可容納、可控制的范圍和程序之中，從而保持社會(huì)變化的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

從根本上說，社會(huì)就是在“危機(jī)—應(yīng)對(duì)”的模式中不斷發(fā)展進(jìn)步的。如果我們把人類社會(huì)看作一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，該系統(tǒng)由“動(dòng)力系統(tǒng)”和“制動(dòng)系統(tǒng)”構(gòu)成。經(jīng)濟(jì)發(fā)展如生產(chǎn)力、生產(chǎn)方式、分配方式的變化，社會(huì)變遷如人口結(jié)構(gòu)、流動(dòng)性、城市化、社會(huì)組織方式等因素的變化，教育水平的改變，內(nèi)部力量的博弈以及外部因素的影響等，構(gòu)成了該系統(tǒng)的“動(dòng)力系統(tǒng)”部分，推動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)部的變化；而血緣關(guān)系、文化聯(lián)系、宗教教化、意識(shí)形態(tài)、法律制度、國家暴力機(jī)器等要素和力量，構(gòu)成了該系統(tǒng)的“制動(dòng)系統(tǒng)”部分，維持系統(tǒng)的平衡性和穩(wěn)定性。說到底，國家治理能力主要體現(xiàn)為一個(gè)國家總體上的風(fēng)險(xiǎn)管控能力和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

二、國家風(fēng)險(xiǎn)及其管控

一個(gè)國家可能存在多種風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)性質(zhì)或根源的不同，這些風(fēng)險(xiǎn)可以大體劃分為政治風(fēng)險(xiǎn)（可能引發(fā)政治危機(jī)或其他危機(jī)的政治性要素）、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)（引起國家經(jīng)濟(jì)危機(jī)如生產(chǎn)、金融、房貸、債務(wù)危機(jī)以及其他危機(jī)可能性的經(jīng)濟(jì)要素，如重復(fù)性生產(chǎn)、貨幣投放、銀行放貸、地方債務(wù)失控等）、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（引發(fā)社會(huì)沖突、社會(huì)分裂等危機(jī)以及造成其他危機(jī)可能性的社會(huì)要素，如社會(huì)差距、族群分化、移民和難民問題）等。由于國家制度環(huán)境不同，政治敏感性表現(xiàn)也有差異，所以，不同國家的政治風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同。

一般來說，在政治生活領(lǐng)域，可能引發(fā)危機(jī)的因素包括：政治人物的言行不當(dāng)、關(guān)鍵性政策失誤、政治力量因利益或觀念原因產(chǎn)生重要分歧、政治腐敗、選舉舞弊、既有的重要規(guī)則的突然改變或遭到破壞、突發(fā)性事件的處置不當(dāng)、官員或執(zhí)政團(tuán)隊(duì)弄虛作假或嚴(yán)重的違法行為、政治交易或政治“丑聞”被揭露等。這些事情的存在與發(fā)生，都容易引起政治紛爭(zhēng)，輕者造成政治和社會(huì)抗議事件，重者引起政府信任危機(jī)或政治信用危機(jī)，進(jìn)而引發(fā)政治革命運(yùn)動(dòng)。此外，政治體系的運(yùn)轉(zhuǎn)主要建立在個(gè)人人格因素（領(lǐng)袖魅力）基礎(chǔ)上，還是依賴于組織體系和制度程序的作用，也反映一個(gè)國家的風(fēng)險(xiǎn)程度。政治體系的運(yùn)轉(zhuǎn)以及政治決策過度依賴于個(gè)人權(quán)威，在一定情況下也會(huì)增加國家發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。

相較于政治抗議事件發(fā)生、政治領(lǐng)導(dǎo)人變更、政府垮臺(tái)或解散而言，一個(gè)國家政權(quán)更迭和國家解體往往是國家最重大的政治危機(jī)。這兩種現(xiàn)象的發(fā)生，往往是國家治理陷入困境的結(jié)果?，F(xiàn)代國家建設(shè)的任務(wù)，就在于尋求合理的制度安排，將國家送入長治久安的軌道，使之不至于因?yàn)槿藛T變更、政府變動(dòng)等政治變故而陷入混亂；現(xiàn)代國家治理的目標(biāo)，就在于通過合理、有效的手段，減少和避免選人失當(dāng)、決策失誤、權(quán)力失控、行為失范的可能性，以降低由此而引發(fā)危機(jī)的可能性。

習(xí)近平總書記指出，當(dāng)前中國面臨的幾大風(fēng)險(xiǎn)包括政治風(fēng)險(xiǎn)、意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、科技風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、黨的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，并就防范和化解這些風(fēng)險(xiǎn)提出了明確要求。居安思危，防患于未然，是避免災(zāi)禍的良方，也是降低損失的最佳措施?；怙L(fēng)險(xiǎn)最好的辦法是：不僅要為事后危機(jī)的發(fā)生做好應(yīng)對(duì)預(yù)案，而且也要為實(shí)施的政策和行為事先制定備選方案。

三、提升國家治理的制度化水平是防范風(fēng)險(xiǎn)的正道

對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)應(yīng)該堅(jiān)持什么態(tài)度？一方面，應(yīng)該承認(rèn)，問題導(dǎo)向、危機(jī)驅(qū)動(dòng)是系統(tǒng)發(fā)展和創(chuàng)新的重要機(jī)會(huì)和動(dòng)力；另一方面，必須明確，從治理的角度看，提升制度化水平是風(fēng)險(xiǎn)管控、危機(jī)應(yīng)對(duì)的根本出路。

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)?，F(xiàn)代化增加了社會(huì)變化的不確定性，因而也增加了國家的風(fēng)險(xiǎn)性。有研究表明，現(xiàn)代化作為多層面的歷史進(jìn)程，涉及人類的思想和行為的所有領(lǐng)域的變革。具體而言，現(xiàn)代化包括城市化、工業(yè)化、世俗化、民主化和新聞參與等各個(gè)方面。這些新的變化挑戰(zhàn)著既有秩序，為既有的治理體系帶來了變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。美國政治學(xué)家亨廷頓曾經(jīng)把導(dǎo)致政治不穩(wěn)定（政治風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)）的要素和過程表述為如下三個(gè)公式：（1）社會(huì)動(dòng)員/經(jīng)濟(jì)發(fā)展=社會(huì)頹喪；（2）社會(huì)頹喪/流動(dòng)機(jī)會(huì)=政治參與；（3）政治參與/政治制度化=政治動(dòng)亂?？吹贸鰜恚嗤㈩D的理論支持了通過積極的制度變革和制度創(chuàng)新來應(yīng)對(duì)社會(huì)變化以及政治風(fēng)險(xiǎn)的主張，也支持了制度供給是政治秩序的決定性要素的觀點(diǎn)。他的研究告訴我們，制度供給決定國家治理的水平；政府是制度（規(guī)則）的主要供給者。因此，政府適應(yīng)社會(huì)需求并創(chuàng)造性地提供制度（法制）供給的能力，這在很大程度上決定了國家政治的現(xiàn)實(shí)狀況和未來走向。

人無遠(yuǎn)慮必有近憂。研究認(rèn)識(shí)危機(jī)、把握規(guī)律、化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)，是所有國家和社會(huì)組織在面對(duì)危機(jī)時(shí)的普遍追求。于是，危機(jī)管理作為一個(gè)管理系統(tǒng)，同時(shí)也作為一個(gè)理論模式便應(yīng)時(shí)而生。從目前的學(xué)術(shù)討論來看，危機(jī)管理得到了四種設(shè)定：第一，把危機(jī)管理設(shè)定為情境管理，即，管理者對(duì)使其遭受潛在威脅和現(xiàn)實(shí)損害的情境進(jìn)行管控，目的是要恢復(fù)組織系統(tǒng)正常的運(yùn)營秩序和發(fā)展?fàn)顟B(tài)；第二，把危機(jī)管理設(shè)定為資源管理，旨在最短時(shí)間內(nèi)有效地整合和配置各種資源，使組織系統(tǒng)轉(zhuǎn)危為安；第三，把危機(jī)管理設(shè)定為一種溝通管理，即，管理者以溝通為手段，以解決危機(jī)為目的所進(jìn)行的一系列化解矛盾和避免沖突的過程；第四，把危機(jī)管理設(shè)定為行為管理，旨在形成一套集事前預(yù)控、事中管理和事后恢復(fù)于一體的、行之有效的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制和行為策略，因此，危機(jī)管理被認(rèn)為是組織行為，是組織對(duì)所有危機(jī)發(fā)生因素的預(yù)測(cè)、分析、化解、防范等采取的行動(dòng)。總之，危機(jī)管控需要建立一種包括情境、資源、溝通和行為在內(nèi)的管理體系，其目的在于對(duì)潛在的或當(dāng)前的危機(jī)形成認(rèn)識(shí)和判斷，利用相關(guān)力量和資源，采取有效措施來應(yīng)對(duì)不利情境，從而降低危機(jī)的破壞性，甚至將危機(jī)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇。

具體而言，化解風(fēng)險(xiǎn)、防范危機(jī)的根本之道在于：首先，建立有效的信息交流和溝通機(jī)制，準(zhǔn)確判斷風(fēng)險(xiǎn)所在；其次，不變性應(yīng)變，即以不變應(yīng)萬變，建立完備有效、富有權(quán)威的法治體系，提升治理能力；最后，創(chuàng)新性應(yīng)變，即與時(shí)俱進(jìn)，不斷革新治理方式。