機(jī)構(gòu)編制如何實(shí)現(xiàn)“只減不增”

文_李利平 周 望

“只減不增”是機(jī)構(gòu)編制管理的長(zhǎng)期目標(biāo)和硬約束。2017年3月，在系統(tǒng)梳理和總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央編辦正式印發(fā)《關(guān)于地方事業(yè)編制挖潛創(chuàng)新服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從加強(qiáng)編制管理、借助專(zhuān)項(xiàng)改革、創(chuàng)新服務(wù)方式三個(gè)方面提出了21條具體對(duì)策措施，進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)中央嚴(yán)控的要求，確?！爸粶p不增”。通過(guò)中央和地方的共同努力，財(cái)政供養(yǎng)人員“只減不增”的目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，行政編制總量未突破2012年的底數(shù)。據(jù)人社部的公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，2015年底公務(wù)員的總量為716.7萬(wàn)。因此，716萬(wàn)應(yīng)該就是行政編制人員總量控制基數(shù)。事業(yè)編制總量減少了14萬(wàn)多。

那么，哪些政策措施發(fā)揮了積極作用？在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大背景下，哪些措施會(huì)繼續(xù)推進(jìn)？又有哪些新的措施建議？本文將就這些問(wèn)題展開(kāi)探討。

一、人員規(guī)模總量控制的政策手段

（一）整體性精簡(jiǎn)

整體性精簡(jiǎn)，就是明確統(tǒng)一的精簡(jiǎn)比例，針對(duì)所有部門(mén)或單位無(wú)差別地進(jìn)行精簡(jiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)人員規(guī)模的整體壓縮。

大多數(shù)地方都采用過(guò)整體性精簡(jiǎn)的辦法，按照一個(gè)統(tǒng)一的比例進(jìn)行精簡(jiǎn)。比如，上海市政府于2015年結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革對(duì)市級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行了統(tǒng)一精簡(jiǎn)，總體上按10%的比例進(jìn)行；區(qū)縣也同步進(jìn)行精簡(jiǎn)，浦東新區(qū)區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)行政編制精簡(jiǎn)了15%，部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也精簡(jiǎn)了15%。山東省于2014年印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增的意見(jiàn)》，明確了統(tǒng)一精簡(jiǎn)比例，即行政編制原則上按7%精簡(jiǎn)壓縮。其中，各級(jí)黨委機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)和政府辦公室（廳）的行政編制原則上按5%進(jìn)行精簡(jiǎn)壓縮，省市縣的事業(yè)單位編制按照6%的比例進(jìn)行統(tǒng)一精簡(jiǎn)。改革后，山東省人員規(guī)?？偭康玫搅苏w性精簡(jiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，事業(yè)編制共精簡(jiǎn)（收回）4.8萬(wàn)余名。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)公共服務(wù)需求快速增加的大背景下，這非常不容易。整體性精簡(jiǎn)，強(qiáng)調(diào)“整體性”的特點(diǎn)，采用“一刀切”的行政手段。當(dāng)然，在改革實(shí)踐中，山東在確定精簡(jiǎn)范圍和比例的同時(shí)也充分考慮了地方的實(shí)際情況和特殊性。在確定精簡(jiǎn)范圍時(shí)，對(duì)于那些需要重點(diǎn)加強(qiáng)的行業(yè)和領(lǐng)域，比如食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等部門(mén)系統(tǒng)，教育、衛(wèi)生、社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)福利等領(lǐng)域以及基層和一線，在政策上作了區(qū)別，這些部門(mén)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并未列入精簡(jiǎn)范圍；在確定精簡(jiǎn)比例時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的人員情況及今后一個(gè)時(shí)期的需求進(jìn)行了科學(xué)測(cè)算。通過(guò)這些方式，整體性精簡(jiǎn)也并非完全“一刀切”，而是在改革實(shí)操中預(yù)留了空間。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能是確定人員規(guī)模的基本依據(jù)，政府職能的調(diào)整必然帶來(lái)人員總量和結(jié)構(gòu)的變化。改革開(kāi)放40年來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變始終是政府改革的核心議題。黨的十八大以來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變被擺在了更加突出的位置，放管服改革向縱深推進(jìn)，為構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系奠定了基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，在人員規(guī)?？偭窟@一問(wèn)題上，政府職能轉(zhuǎn)變的貢獻(xiàn)是基礎(chǔ)性的，也是根本性的。當(dāng)然，從數(shù)據(jù)結(jié)果上看，有些比較直接，有些則是間接的，主要是促使人員結(jié)構(gòu)發(fā)生變化；有些效果短期就能看到，有些可能需要一段時(shí)間才能顯現(xiàn)。

一是政府職能范圍在縮小。政府職能轉(zhuǎn)變以前所未有的力度在推進(jìn)，重塑了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系及三者之間的外部邊界。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年到2017年，國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批事項(xiàng)削減了44%，僅保留600余項(xiàng)。2017年國(guó)務(wù)院部門(mén)再次取消52項(xiàng)，這些事項(xiàng)大部分與就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、投資經(jīng)營(yíng)、環(huán)境、營(yíng)商條件有關(guān)。非行政許可審批徹底終結(jié)，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目減少90%，行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)壓減74%。這組數(shù)據(jù)反映出中央政府職責(zé)范圍進(jìn)行了深刻調(diào)整，其主要方向是減少微觀干預(yù)，進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)邊界，優(yōu)化配置宏觀管理職能。同時(shí)，地方各級(jí)政府也進(jìn)行了力度非常大的簡(jiǎn)政放權(quán)改革。有統(tǒng)計(jì)，截至2016年7月，各省級(jí)行政審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)幅度平均超過(guò)50%，省級(jí)部門(mén)平均保留行政審批事項(xiàng)350項(xiàng)左右。通過(guò)持續(xù)的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，政府的職能范圍在不斷縮小，相應(yīng)地政府人員規(guī)模也會(huì)有所收縮。

二是縱向間政府職能調(diào)整。在簡(jiǎn)政的同時(shí)，下放權(quán)力也是改革的重要內(nèi)容。權(quán)限下放必然涉及到縱向不同層級(jí)政府間職能的重新配置。以江西為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年5月到2015年5月間，國(guó)務(wù)院分8次共下放至江西各級(jí)政府（省、市、縣）行政審批事項(xiàng)138項(xiàng)，占精簡(jiǎn)事項(xiàng)總量的24%。其中，農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、民航總局、國(guó)家發(fā)改委、食藥總局5個(gè)部門(mén)下放事項(xiàng)較多。從審批服務(wù)對(duì)象看，面向企業(yè)的審批事項(xiàng)主要涉及企業(yè)設(shè)立、經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為等領(lǐng)域；面向自然人的審批事項(xiàng)主要為從業(yè)資格類(lèi)行政審批。這些審批事項(xiàng)，由江西省級(jí)部門(mén)承接的占71%，市級(jí)部門(mén)承接的占7.2%，縣級(jí)部門(mén)承接的占0.7%。由此可以看出，中央政府部門(mén)下放的事項(xiàng)，大部分由省級(jí)承接，省級(jí)政府的職責(zé)范圍在擴(kuò)大。2013年8月到2015年11月，江西省政府分7次下放至市、縣兩級(jí)政府行政審批事項(xiàng)240項(xiàng)，占全部精簡(jiǎn)事項(xiàng)總量的63%。其中，市級(jí)承接的占85%，縣級(jí)承接的占15%，市級(jí)成了最主要的承接主體。江西的情況在某種程度上可以反映出全國(guó)面上的情況。從這個(gè)案例看，在改革中，各層級(jí)政府的職責(zé)都發(fā)生了變化，中央政府承擔(dān)的政府職責(zé)在減少，而省、市、縣政府承擔(dān)了更多的職能，特別是市一級(jí)變化較大。按照“人隨事走”的原則，在縱向間政府職能轉(zhuǎn)移后，各層級(jí)人員規(guī)模結(jié)構(gòu)會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化。當(dāng)然，這個(gè)影響會(huì)逐步顯現(xiàn)出來(lái)。

三是各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)改革。在全面深化改革的大背景下，各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)改革在深入推進(jìn)，如事業(yè)單位改革、小微單位整合、文化體制改革、后勤服務(wù)社會(huì)化改革、國(guó)有林區(qū)林場(chǎng)改革、培訓(xùn)療養(yǎng)機(jī)構(gòu)改革、清理規(guī)范中介機(jī)構(gòu)改革、綜合行政執(zhí)法體制改革等。在這些改革中，人員規(guī)模的變化是比較明顯的，專(zhuān)項(xiàng)改革對(duì)于“減”的貢獻(xiàn)很明顯。比如，陜西省啟動(dòng)地勘單位“事改企”，組建地勘集團(tuán)公司，撤銷(xiāo)事業(yè)單位近60個(gè)，事業(yè)編制2萬(wàn)余名。江西省大力推動(dòng)小微單位撤并。有統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)各層級(jí)編制少于6名的事業(yè)單位達(dá)40余萬(wàn)個(gè)，且主要集中在市縣兩級(jí)。江西在小微單位撤并改革中劃定三條杠桿，即2年以上沒(méi)有運(yùn)作、無(wú)正式人員的“空殼僵死”單位一律撤銷(xiāo)；省市縣三級(jí)事業(yè)單位編制分別不足5名、4名、3名的“小麻雀”單位全部整合；2年以上未使用的空編，按單位總編制數(shù)的15%保留，其余全部核減。通過(guò)撤并整合，江西省共核減事業(yè)編制1萬(wàn)余名。

（三）編制管理權(quán)限調(diào)整

在現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)編制管理體制下，行政編制管理權(quán)限集中在中央，而各層級(jí)政府都擁有事業(yè)編制審批權(quán)和管理權(quán)。從人員總量的變化趨勢(shì)看，近年來(lái)行政編制的總量變化很小，而事業(yè)編制增長(zhǎng)的量和速度都要快一些。因此，對(duì)編制的管理權(quán)限進(jìn)行調(diào)整，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)人員規(guī)?？偭康目刂啤Ｍ瑫r(shí)，編制管理權(quán)限調(diào)整的形式很多，有些是不同層級(jí)之間管理權(quán)限的變化，比如通過(guò)上收權(quán)限的方式控制下級(jí)總量規(guī)模；有些是改革創(chuàng)新探索，但其實(shí)質(zhì)觸動(dòng)的是管理權(quán)限。

（四）機(jī)構(gòu)編制評(píng)估

評(píng)估是目前地方使用較多的控制手段。比較普遍的方式有兩種：一種是機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況評(píng)估，這種方式意在事后通過(guò)對(duì)部門(mén)或單位編制配置及其作用發(fā)揮情況的評(píng)估，促進(jìn)部門(mén)或單位更好地履職及提高編制使用效益，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)編制配置的科學(xué)化、精細(xì)化，對(duì)于“減”的作用，受目前管理體制的制約，貢獻(xiàn)并不大；另一種是受理評(píng)估，這種方式意在當(dāng)部門(mén)或單位提出增加申請(qǐng)時(shí)，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)通過(guò)開(kāi)展受理評(píng)估，提高門(mén)檻，實(shí)現(xiàn)“不增”目的。在實(shí)踐中，凡是機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況評(píng)估結(jié)果認(rèn)為存在工作量不飽滿、編制執(zhí)行不到位、效率不高的，一律不受理新增需求。同時(shí)，對(duì)增加編制較多的，取消一次性核定，改為分期分批核增辦法。比如教育、衛(wèi)生等有編制標(biāo)準(zhǔn)且增加量規(guī)模較大的，都是分批核增。

二、人員規(guī)?？偭靠刂频恼呓ㄗh

綜合上述分析，通過(guò)中央和地方的共同努力，人員“只減不增”的目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)，人員規(guī)模總量控制在相對(duì)適度的規(guī)模。但是，對(duì)照當(dāng)前國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，人員增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需求仍不小，總量控制仍將面臨很大的壓力。因此，有必要對(duì)上述政策手段進(jìn)行分析，一方面可以對(duì)已有的改革探索進(jìn)行總結(jié)，另一方面為下一步深化改革提供基礎(chǔ)和思路。

第一，整體性精簡(jiǎn)方式的使用將大大減少。從整體性精簡(jiǎn)的最終政策效果來(lái)看，有利有弊。其有利之處在于，整體性精簡(jiǎn)對(duì)于“減”量的貢獻(xiàn)最大，效果也最明顯；同時(shí)，按比例統(tǒng)一精簡(jiǎn)，無(wú)疑是行政成本最低的選擇，避免了部門(mén)或單位之間互相攀比扯皮造成拉鋸式談判；通過(guò)整體性精簡(jiǎn)，還能倒逼部門(mén)或單位內(nèi)部在人員總量減少的情況下進(jìn)行人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以提高整體效率。更為重要的是，整體性精簡(jiǎn)收回的編制由各級(jí)黨委政府統(tǒng)籌掌握，主要將其調(diào)劑用于地方黨委政府中心工作、全局性工作、關(guān)系群眾切身利益、保障民生改善的重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)。當(dāng)然，這種方式也存在一定程度的弊端，并引發(fā)更多深層次的問(wèn)題。一是按比例統(tǒng)一精簡(jiǎn)，并未考慮部門(mén)或單位的現(xiàn)實(shí)需要和特殊性，對(duì)于那些“人少事多”的部門(mén)或單位以及關(guān)涉群眾切身利益的基本公共服務(wù)部門(mén)而言，壓力會(huì)更大；二是整體性精簡(jiǎn)依然是傳統(tǒng)的行政控制手段，對(duì)精簡(jiǎn)比例提出剛性要求，操作相對(duì)簡(jiǎn)單，但是部門(mén)或單位的認(rèn)可程度不高，最終會(huì)影響改革效果；三是經(jīng)過(guò)持續(xù)精簡(jiǎn)，地方“一刀切”的空間還能有多大，需要深入測(cè)算和考慮。因此，在新時(shí)代的發(fā)展背景下，“整體性精簡(jiǎn)”方式的使用必將大大減少。

第二，政府職能轉(zhuǎn)變作為人員總量控制的基礎(chǔ)性手段，應(yīng)發(fā)揮更大的作用。黨的十八大以來(lái)，簡(jiǎn)政放權(quán)改革以前所未有的力度在推進(jìn)，中央和地方的職能范圍都在持續(xù)縮小，縱向?qū)蛹?jí)間的職能配置也發(fā)生了較大變化，各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)改革都在深入推進(jìn)。這些努力都為人員總量控制甚至“減少”提供了基礎(chǔ)。當(dāng)然，從目前公開(kāi)的數(shù)據(jù)看，雖然職能結(jié)構(gòu)已發(fā)生了巨大變化，但是相應(yīng)地，人員總量規(guī)模和結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性變化尚未顯現(xiàn)，可能需要一個(gè)時(shí)間周期。因此，要更加突出政府職能轉(zhuǎn)變的根本性作用。

黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家職能體系。這就為未來(lái)的改革指明了方向和道路。當(dāng)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系構(gòu)建起來(lái)并相對(duì)穩(wěn)定后，人員總量規(guī)模也將相對(duì)穩(wěn)定下來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)人員規(guī)?？偭康目刂谱饔脤p少。

第三，機(jī)構(gòu)編制評(píng)估是人員總量控制的有效手段。長(zhǎng)期以來(lái)，編制管理的主要特點(diǎn)是經(jīng)驗(yàn)式的管理，管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平并不高。對(duì)于人員規(guī)?？刂贫裕瑱C(jī)構(gòu)編制評(píng)估是個(gè)重要的手段。特別是對(duì)于部門(mén)履職情況的評(píng)估，能為職能配置、職能調(diào)整以及人員配置提供基本依據(jù)。下一步，機(jī)構(gòu)編制評(píng)估的重點(diǎn)是構(gòu)建起科學(xué)的評(píng)估體系、評(píng)估指標(biāo)。

第四，統(tǒng)籌使用各類(lèi)編制資源。黨的十九大報(bào)告首次提出“兩個(gè)統(tǒng)籌”的思路，要求統(tǒng)籌考慮各類(lèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，統(tǒng)籌考慮各類(lèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置在改革方案及實(shí)施中已有明確呈現(xiàn)。而統(tǒng)籌考慮各類(lèi)編制資源，尚在政策設(shè)計(jì)階段。我們建議，一是進(jìn)一步明確統(tǒng)籌主體及權(quán)限。建議明確由省級(jí)統(tǒng)籌省和省以下編制使用的權(quán)限，包括跨市縣、跨層級(jí)、跨部門(mén)統(tǒng)籌調(diào)劑使用編制的權(quán)力。目前，行政編制審批權(quán)限由中央集中行使，建議中央層面適當(dāng)放權(quán)，不要管得過(guò)多過(guò)細(xì)。二是進(jìn)一步明確統(tǒng)籌各類(lèi)編制的具體內(nèi)容。目前，編制類(lèi)型很多，除行政編制、事業(yè)編制外，還包括參公編制、政法專(zhuān)項(xiàng)編制、公安現(xiàn)役編制、兩委人員編制、援派機(jī)動(dòng)編制、駐外編制、派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員編制、工勤人員編制等，類(lèi)型多，管理主體不同。建議整合各類(lèi)行政編制的名稱(chēng)，中央部門(mén)明確為國(guó)家編制，省和省以下明確為地方編制；建議政法專(zhuān)項(xiàng)編制不再專(zhuān)項(xiàng)管理，可以考慮打通使用；建議加大參公編制改革力度；軍轉(zhuǎn)干部實(shí)行編制單列管理。在當(dāng)前事業(yè)單位改革的大背景下，建議允許行政編制和事業(yè)編制按一定比例置換，破解由于人員身份、人員劃轉(zhuǎn)問(wèn)題阻滯事業(yè)單位改革進(jìn)程的問(wèn)題。

第五，盡快推動(dòng)編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。首先，建議中央盡快制定出臺(tái)編制標(biāo)準(zhǔn)體系，地方按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。2016年，中央編辦印發(fā)了《關(guān)于建立健全事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系的意見(jiàn)》，提出力爭(zhēng)用5至10年的時(shí)間，逐步形成涵蓋基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域、科學(xué)規(guī)范的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系。該《意見(jiàn)》提出，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，包括公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會(huì)服務(wù)、農(nóng)林水利環(huán)保、其他6大類(lèi)25個(gè)全國(guó)性標(biāo)準(zhǔn)和地方性標(biāo)準(zhǔn)。而目前，已經(jīng)制定出臺(tái)的僅有4部標(biāo)準(zhǔn)，分別是《中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)》《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)》《縣鎮(zhèn)衛(wèi)生院機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)》《疾病預(yù)防控制中心機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)》，因此標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的路還很長(zhǎng)。其次，地方的探索創(chuàng)新也可以為編制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)提供基礎(chǔ)。如江蘇省重點(diǎn)制定了基本公共服務(wù)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，將標(biāo)準(zhǔn)分為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、環(huán)保、水利共7大類(lèi)，每一大類(lèi)再細(xì)分為若干小類(lèi)，如教育大類(lèi)分為學(xué)前教育、中小學(xué)、中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校、普通高等學(xué)校等10小類(lèi)。制定和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的重心是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高素質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年上半年，江蘇省已制定各類(lèi)事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)50余項(xiàng)，涵蓋事業(yè)編制總量的70%。

第六，完善編制管理方式方法，推進(jìn)編制管理法治化建設(shè)。黨的十九大報(bào)告明確要完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出：“制定中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例。研究制定機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)法。增強(qiáng)“三定”規(guī)定的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，完善黨政部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制規(guī)定。全面推行政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同“三定”規(guī)定有機(jī)銜接?！边@些都為人員總量管理指明了方向。而要實(shí)現(xiàn)總量控制，法治化是最根本的方式。