文_李國(guó)慶

日本是世界上城市化水平最高的國(guó)家之一，其城市地區(qū)面積為12255平方公里，僅占國(guó)土總面積的3.29%，卻集聚著80%以上的人口。20世紀(jì)80年代，隨著全球化迅猛發(fā)展，日本的經(jīng)濟(jì)中樞管理功能出現(xiàn)東京一極集中現(xiàn)象，即除了人口從農(nóng)村或地方城市流入東京之外，大阪和名古屋兩大城市圈的人口也向東京流動(dòng)，包括東京都、千葉縣、神奈川縣和琦玉縣在內(nèi)的一都三縣構(gòu)成的東京圈人口高達(dá)3592萬(wàn)人，占全國(guó)人口的28.3%，形成了一個(gè)巨大的城市復(fù)合體，是世界上最大的人口集中地區(qū)。

另一方面，“東京一極集中”也被稱為“東京問(wèn)題”，一極集中不僅阻礙了日本各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、生活領(lǐng)域的均衡發(fā)展，同時(shí)也給東京圈自身的資源環(huán)境改善帶來(lái)了巨大困難，國(guó)土資源與人類活動(dòng)的相互關(guān)系失去平衡，停車場(chǎng)問(wèn)題就是“東京問(wèn)題”之一。面對(duì)公共停車場(chǎng)空間資源匱乏問(wèn)題，日本很早就開(kāi)啟了依法建設(shè)與治理進(jìn)程，最終實(shí)現(xiàn)了停車場(chǎng)的有效治理，停車井然有序，促進(jìn)了城市治理。

停車場(chǎng)建設(shè)與管理的法治化進(jìn)程

1957年，日本高速增長(zhǎng)的第三個(gè)年頭，日本即出臺(tái)了《停車場(chǎng)法》。這部法律是一部關(guān)于停車場(chǎng)建設(shè)與管理的基本法，其基本原則可以歸納為以下四點(diǎn)。一是大力發(fā)展固定停車位建設(shè)，規(guī)定了建筑物的機(jī)動(dòng)車停車位配建指標(biāo)，促使固定停車位達(dá)到60%以上，是日本占比最大的停車位類型。二是鼓勵(lì)建設(shè)路外停車場(chǎng)，指定停車場(chǎng)建設(shè)用地。要保障道路交通順暢，必須減少路側(cè)停車?！锻＼噲?chǎng)法》規(guī)定在交通量顯著增長(zhǎng)的商業(yè)區(qū)、居住區(qū)和工業(yè)區(qū)域，建筑主管部門(mén)要在城市詳規(guī)中規(guī)劃出停車場(chǎng)建設(shè)用地，建設(shè)用地必須位于路外空間，以周邊500米為服務(wù)半徑，分散布局中等規(guī)模的停車場(chǎng)。中等規(guī)模停車場(chǎng)接近居民住所，又不易引發(fā)交通堵塞。停車場(chǎng)采用立體形式以有效利用空間，日本首個(gè)城市規(guī)劃停車場(chǎng)就是由日本道路公團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、緊鄰日本皇居的日比谷停車場(chǎng)。但是這種規(guī)劃停車場(chǎng)類型占比并不大，僅占停車位的約2%。三是限制和規(guī)范路側(cè)停車場(chǎng)。停車法對(duì)路側(cè)停車場(chǎng)的責(zé)任人、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)用途做了具體規(guī)定。路側(cè)停車場(chǎng)一般位于繁華地帶，是居民外出臨時(shí)停車的應(yīng)急設(shè)施。日本路側(cè)咪表停車限制時(shí)間一般為60分鐘，超時(shí)屬于違章停車，以提高停車周轉(zhuǎn)率。四是確定了地方政府主導(dǎo)公共停車場(chǎng)建設(shè)，輔以委托社會(huì)力量采用特許經(jīng)營(yíng)方式建設(shè)停車場(chǎng)的方針。

日本停車治理的另一部重要法律是1962年出臺(tái)的《確保汽車保管場(chǎng)所法》和《確保汽車保管場(chǎng)所施行令》，統(tǒng)稱為“車庫(kù)法”。車庫(kù)法出臺(tái)的時(shí)代背景是當(dāng)時(shí)即將開(kāi)幕的東京奧運(yùn)會(huì)。奧運(yùn)會(huì)是日本結(jié)束戰(zhàn)后復(fù)興時(shí)期跨入世界發(fā)達(dá)國(guó)家行列的標(biāo)志性事件，因而需要向全世界展示日本良好的社會(huì)風(fēng)貌。隨著20世紀(jì)60年代高速增長(zhǎng)的持續(xù)，日本汽車數(shù)量不斷增加，首都高速公路與新干線等交通設(shè)施陸續(xù)修建，停車問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，占用道路亂停車問(wèn)題十分突出。車庫(kù)法最根本的目標(biāo)是確立“購(gòu)車自備車位”原則，機(jī)動(dòng)車車主有義務(wù)確保車輛的保管場(chǎng)所即固定停車位，沒(méi)有固定車位，不能上汽車牌照。車主在當(dāng)?shù)鼐焓疝k理新車注冊(cè)登記、變更登記以及轉(zhuǎn)移登記時(shí)，必須提供泊位證和停車位平面圖紙作為車庫(kù)證明。日本的車窗上也因此比中國(guó)多了一個(gè)標(biāo)簽，就是泊車位圖簽。

日本政府制定的誘導(dǎo)性住房標(biāo)準(zhǔn)，是將以集合公寓為主的城市居住類型和獨(dú)棟住宅為主的郊外型住宅作為主流的居住模式。與此相對(duì)應(yīng)，日本車庫(kù)法規(guī)定獨(dú)門(mén)獨(dú)院的住宅或者停在院內(nèi)的停車位，或者停放在附近的公共停車場(chǎng)。對(duì)于快速增長(zhǎng)的高層公寓，日本規(guī)定公寓樓必須保障一戶一車位、商住樓一戶多車位的標(biāo)準(zhǔn)配建停車位。這一規(guī)定與日本人的居住方式相吻合。日本家庭的居住形態(tài)受家庭生活周期、成員變動(dòng)、收入狀況以及工作地點(diǎn)等多種因素的影響，城市居民一生中要多次更換住宅，基本模式是從第一期的“公司宿舍”或“公租住房”遷往第二期的政府住宅公團(tuán)或民間的出租住房，然后進(jìn)入第三期購(gòu)買住宅公團(tuán)或民間公寓，在第四期住進(jìn)獨(dú)棟住宅，到達(dá)居住的最高理想境界。在人口密度極高的大城市追求獨(dú)棟住宅與日本傳統(tǒng)的家庭文化有關(guān)，日本文化中具有強(qiáng)烈的“家”意識(shí)，而住房尤其是宅基地是最重要的家產(chǎn)，是家制度的重要構(gòu)成因素，獲得獨(dú)棟住宅是日本人最重要的人生目標(biāo)之一。政府遵循這一傳統(tǒng)文化心理，將解決住房的責(zé)任誘導(dǎo)到私人領(lǐng)域，鼓勵(lì)、幫助私人自建或購(gòu)買自有住房。戰(zhàn)后日本住房政策的主流就是推行“自有住房政策”，正是由于這一政策因素，日本自有住房的比例高于德國(guó)、法國(guó)和意大利等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，也間接助推了固定停車位的建設(shè)。

車庫(kù)法對(duì)固定停車位作了嚴(yán)格界定，防止可能出現(xiàn)的弄虛作假行為。第一，車庫(kù)法規(guī)定機(jī)動(dòng)車固定車位應(yīng)位于停車場(chǎng)、空地、道路以外的場(chǎng)所。第二，停車位位置應(yīng)當(dāng)是距離車主的住所2公里以內(nèi)。第三，車庫(kù)應(yīng)當(dāng)是從機(jī)動(dòng)車可以通行的道路自由進(jìn)入，車位面積可以完全容納下車輛，從而確保了停車位的真實(shí)可靠性。第四，車位需要具有使用權(quán)，使用權(quán)可以租賃也可以自有產(chǎn)權(quán)。在日本，戶均停車費(fèi)每月超過(guò)1萬(wàn)日元（約合600元人民幣）。

除固定停車位之外，日本對(duì)于出行停車位也有明確規(guī)定，針對(duì)隨意停車問(wèn)題制定了相應(yīng)法律條款。其核心內(nèi)容是為避免把道路當(dāng)作車輛的保管場(chǎng)所，禁止將機(jī)動(dòng)車在道路上的同一個(gè)位置連續(xù)停放12小時(shí)以上，禁止夜間將機(jī)動(dòng)車在道路上的同一位置連續(xù)停放8小時(shí)以上。這項(xiàng)監(jiān)督工作是動(dòng)員退休人員作為交通協(xié)管員實(shí)施的，違者會(huì)被記錄下來(lái)并處以罰款。

城市疏導(dǎo)停車問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)與啟示

日本不僅制定了停車場(chǎng)法和車庫(kù)法等靜態(tài)交通法律嚴(yán)格治理停車場(chǎng)秩序，同時(shí)還出臺(tái)了一系列措施疏導(dǎo)停車難問(wèn)題。

首先需要提到的是，日本的停車產(chǎn)業(yè)非常發(fā)達(dá)，在東京、大阪、名古屋等特大城市，雖然面積狹小、人口密度極高，但是公共停車位供給充分，地下停車、地上高層塔庫(kù)式立體停車場(chǎng)等形式多種多樣，停車業(yè)已經(jīng)成長(zhǎng)為成熟的靜態(tài)交通產(chǎn)業(yè)，有效提高了城市寸土寸金的土地利用效率。政府采用特許經(jīng)營(yíng)的方式鼓勵(lì)社會(huì)力量參與停車位的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，有效滿足了停車需求。這些停車場(chǎng)均已采用ETC、視頻識(shí)別等智能技術(shù)管理，不再使用傳統(tǒng)刷卡、取票的出入口控制方式，大大提高了停車位的使用效率和便捷性。

其次是駐車換乘（park and ride）的出行習(xí)慣得以普及，形成了理性的城市通勤交通結(jié)構(gòu)。以東京都為例，由于以23個(gè)市區(qū)為代表的大城市停車費(fèi)用高昂，日本人大多采用駐車換乘的出勤方式，即在車站附近建有停車場(chǎng)，人們把車從郊外的住宅開(kāi)到軌道交通車站停車場(chǎng)停放，換乘公共軌道交通進(jìn)城上班。日本流行“ride and kiss”的說(shuō)法，意思是家庭主婦每天開(kāi)車到軌道交通車站，親吻送別丈夫上班。這種始于北美和歐洲的通勤方式被日本拿來(lái)解決停車空間不足問(wèn)題，緩解了市區(qū)的停車位緊張狀況。

而人們?cè)敢怦v車換乘的前提條件是發(fā)達(dá)的城市軌道交通。日本大力發(fā)展高速、準(zhǔn)時(shí)、舒適、安全的公共交通，提高公共交通出行率。高速公路網(wǎng)建設(shè)是城市一體化發(fā)展的前提條件。20世紀(jì)60年代，東京、川崎和橫濱三個(gè)市區(qū)相互連接起來(lái)成為一個(gè)整體，并開(kāi)始向東部臨海地區(qū)擴(kuò)展。70年代后，郊外鐵路沿線的地區(qū)逐步連成一片，東京都內(nèi)方圓50公里區(qū)域全部變?yōu)槭袇^(qū)。1985年以后，從東京到千葉縣之間的臨海地區(qū)也連接起來(lái)。道路建設(shè)在與人口的郊區(qū)化和新城計(jì)劃相對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化副都心功能和培育功能核心城市，改善連接機(jī)場(chǎng)的交通路線。為了使新宿、池袋和澀谷三個(gè)副都心的業(yè)務(wù)集聚能力進(jìn)一步提高，強(qiáng)化都心與副都心、副都心相互之間、居住區(qū)與副都心之間的軌道銜接。為增強(qiáng)上野、淺草、錦絲町、龜戶、大崎地區(qū)的活力，增強(qiáng)副都心的功能，在這一地區(qū)大力發(fā)展軌道交通。與此同時(shí)還建設(shè)了有助于培育川崎、立川、八王子、大宮、浦和等商務(wù)中心區(qū)的軌道，使軌道交通規(guī)劃與1985年首都改造計(jì)劃提出的培育副都心政策相對(duì)應(yīng)。

再次是停車屬于靜態(tài)交通范疇，和開(kāi)車一樣有嚴(yán)格的法律依據(jù)。日本人具有強(qiáng)烈的遵守法律、崇尚信用的道德意識(shí)。日本沒(méi)有專門(mén)的交通警察，人們憑借公共意識(shí)自覺(jué)遵守交通法規(guī)。

綜上所述，日本在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期汽車迅速普及過(guò)程中也曾遭遇過(guò)嚴(yán)峻的停車難的問(wèn)題，停車設(shè)施不足，個(gè)人的停車需求與落后的停車資源供給形成了尖銳矛盾。但是以1964年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)為契機(jī)，日本建立起完善的停車法律體系，確立了“購(gòu)車自備停車位”的基本原則，同時(shí)對(duì)固定停車位、規(guī)劃停車場(chǎng)和路側(cè)停車場(chǎng)制定了極其嚴(yán)格的法律規(guī)定。在從源頭堵住亂停車現(xiàn)象的同時(shí)，以從中央到各級(jí)地方自治體為主體，動(dòng)員社會(huì)力量參與，發(fā)展停車技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)的智能化。與此相并行大力發(fā)展準(zhǔn)時(shí)高效的公共軌道交通，與駐車換乘的綠色出行方式相結(jié)合，成功破解了城市停車場(chǎng)不足的難題。

借鑒日本的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)的城市規(guī)劃需要加大力度適應(yīng)快速發(fā)展的汽車社會(huì)，通過(guò)城市更新確保充足的小區(qū)固定停車位和城市公共停車設(shè)施，規(guī)范路側(cè)停車場(chǎng)，彌補(bǔ)車位失衡缺口，在包括主城區(qū)和郊區(qū)全市域范圍內(nèi)均衡配置停車資源。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)一方面需要實(shí)施強(qiáng)力的供給側(cè)改革，大力發(fā)展停車產(chǎn)業(yè)，利用智能技術(shù)手段提高有限的停車空間的使用效率，另一方面需要加速發(fā)展軌道交通，建立連接主城區(qū)與近郊的駐車換乘通勤方式，減少主城區(qū)的停車需求。

停車場(chǎng)建設(shè)的根本目標(biāo)是要使個(gè)人層面的交通出行需求和公共層面的良好停車秩序需求得到高效調(diào)節(jié)，在滿足居民駕車出行需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)良好的靜態(tài)交通環(huán)境。除了城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)與技術(shù)手段之外，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)同樣有賴于嚴(yán)格的法律手段的運(yùn)用和自覺(jué)遵守公共秩序的公眾意識(shí)的養(yǎng)成。