劉曉雪 ，田冰 ，白晨

（1.北京工商大學(xué)，北京 100048；2.內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)科學(xué)院，呼和浩特 010031）

0 引言

隨著全球食糖市場(chǎng)供求形勢(shì)由2016/2017年的供給短缺轉(zhuǎn)向2017/2018年的供給過(guò)剩，受供給過(guò)剩預(yù)期影響，全球糖價(jià)自2016年9月開(kāi)始了一輪大幅度下跌，從2016年24.1美分/磅跌至2018年8月10美分/磅以下的水平，創(chuàng)10年國(guó)際食糖價(jià)格低位，跌幅高達(dá)59%。國(guó)際食糖主產(chǎn)國(guó)印度和泰國(guó)等均虧損嚴(yán)重，巴西食糖利潤(rùn)率也創(chuàng)10年低位。隨著國(guó)際糖價(jià)下滑，在已經(jīng)實(shí)施貿(mào)易保障措施的情況下，我國(guó)食糖市場(chǎng)仍然受到劇烈沖擊，柳州糖價(jià)從2016年4月份的6 770元/t跌至2018年12月份的5 005元/t，跌幅26%，產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了價(jià)格急劇下滑、制糖企業(yè)大面積虧損、糖農(nóng)糖料款兌付滯后等局面。如何應(yīng)對(duì)國(guó)際食糖市場(chǎng)的沖擊，化解產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)，找準(zhǔn)國(guó)內(nèi)糖業(yè)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題，解決我國(guó)糖業(yè)“成本居高難下”和“國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力弱”的困局，探尋國(guó)內(nèi)糖業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、增效降本的可行之路，就成為本文研究的重要切入點(diǎn)。

1 2018年糖料產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)與問(wèn)題

1.1 2018年糖料產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)

2017/2018 年糖料與食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)“產(chǎn)量增、需求穩(wěn)、進(jìn)口增、行業(yè)虧損且產(chǎn)業(yè)脆弱”的總體特征，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是糖料與食糖產(chǎn)量小幅增產(chǎn)，國(guó)內(nèi)產(chǎn)不足需下前期庫(kù)存和進(jìn)口使得供給寬松。在2015/2016年食糖減產(chǎn)到870.19萬(wàn)噸后 （這是14年以來(lái)的低位水平），2016/2017年和2017/2018年我國(guó)糖料與食糖產(chǎn)業(yè)連續(xù)兩年恢復(fù)性增產(chǎn)。2017/2018年全國(guó)食糖產(chǎn)量為1 031.04萬(wàn)噸[1]，較上年度928.82萬(wàn)噸增加了11.01%。其中，產(chǎn)甘蔗糖916.07萬(wàn)噸，較上年度增加11.16%，占食糖產(chǎn)量的88.85%；產(chǎn)甜菜糖114.97萬(wàn)噸，較上年度增加9.80%，占食糖產(chǎn)量的11.15%。同期全國(guó)食糖消費(fèi)量為1 510萬(wàn)噸，同比基本持平。食糖消費(fèi)結(jié)構(gòu)略有變化，民用消費(fèi)和工業(yè)消費(fèi)比例為42%∶58%[2]，民用消費(fèi)比例有所上升。僅從產(chǎn)量和消費(fèi)量來(lái)看，產(chǎn)不足需479萬(wàn)噸，然而上年末690萬(wàn)噸的國(guó)家儲(chǔ)備以及工業(yè)庫(kù)存，使得國(guó)內(nèi)食糖供給寬松有余211萬(wàn)噸。食糖進(jìn)口和形形色色的非正規(guī)渠道進(jìn)口食糖，加劇了2017/2018年食糖供給寬松的程度。

二是國(guó)內(nèi)糖價(jià)以下跌為主，后呈低位震蕩態(tài)勢(shì)。貿(mào)易保障措施下正規(guī)進(jìn)口糖可控，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中略增。2017年10月至2018年7月，國(guó)內(nèi)糖價(jià)以下跌為主，最低7月份柳州糖價(jià)跌至5 170元/t；2018年8月至12月，在5 000～5 300元/t的區(qū)間內(nèi)震蕩為主。2018年國(guó)內(nèi)糖價(jià)由1月2日的6 245元/t下跌至12月28日的5 055元/t，全年跌幅為19.06%。主要是由于國(guó)際增產(chǎn)引發(fā)國(guó)際供給過(guò)剩與國(guó)內(nèi)增產(chǎn)雙重疊加，而用糖企業(yè)多采取“隨采隨用”方式使得國(guó)內(nèi)食糖銷(xiāo)售形勢(shì)嚴(yán)峻[3]。2017年5月22日，我國(guó)對(duì)配額外食糖進(jìn)口實(shí)行3年貿(mào)易保障措施，即配額外食糖進(jìn)口除了征收50%的關(guān)稅之外，增收貿(mào)易保障稅（第一年45%、第二年40%、第三年35%）[4]。2018年8月1日起，我國(guó)取消不適用保障措施名單[5]，即2017年5月22日至2018年7月31日不適用保障關(guān)稅的發(fā)展中國(guó)家，于2018年8月1日起同樣征收保障關(guān)稅。保障關(guān)稅使得我國(guó)正規(guī)進(jìn)口可控、有序。按照榨季來(lái)看，2017/2018年我國(guó)食糖進(jìn)口量243萬(wàn)噸，較上年增加15萬(wàn)噸，增幅6.6%；按照自然年度來(lái)看，2018年我國(guó)食糖總進(jìn)口量279.55萬(wàn)噸[6]，較上年增加50.5萬(wàn)噸，增幅22.05%。同時(shí)利益驅(qū)動(dòng)下存在非正規(guī)進(jìn)口糖流入。

三是國(guó)際糖價(jià)以震蕩下行為主、后反彈回落。2017年4季度國(guó)際糖市在14～15美分/磅之間區(qū)間震蕩，2018年1月至8月以震蕩下行為主，8月22日盤(pán)中至9.91美分/磅，創(chuàng)10年來(lái)低位；9月至10月出現(xiàn)反彈，期間在10月24日達(dá)到14.24美分/磅的高位；之后11—12月市場(chǎng)以回落為主，12月31日收于12.04美分/磅。前3個(gè)季度先后受印度和泰國(guó)大幅增產(chǎn)引起的全球供給充裕預(yù)期、美元升值、巴西雷亞爾貶值、中美貿(mào)易戰(zhàn)、印度出口政策等因素影響，國(guó)際糖價(jià)持續(xù)下跌；9—10月份，受巴西和歐盟干旱天氣的憂慮、原油價(jià)格提振、巴西雷亞爾升值以及股市回升、巴西食糖減產(chǎn)、歐盟和印度病蟲(chóng)害致使食糖產(chǎn)量下降等因素影響，國(guó)際糖價(jià)有所回升；11—12月，受巴西產(chǎn)糖量高于預(yù)期、油價(jià)下跌、巴西雷亞爾貶值和股市下跌等因素影響，國(guó)際糖價(jià)下滑。

四是糖農(nóng)增收、糖企虧損，產(chǎn)業(yè)鏈中存在脆弱風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。因開(kāi)榨時(shí)糖價(jià)高位，2017/2018年全國(guó)糖料收購(gòu)價(jià)與上年基本持平，糖農(nóng)增收39.1億元，糖企虧損19.2億元[2]；實(shí)現(xiàn)財(cái)政稅收30.2億元，同比減少4.1億元。由于糖企虧損，糖料款兌付遲緩，產(chǎn)業(yè)鏈比較脆弱、存在不穩(wěn)定因素，風(fēng)險(xiǎn)可能傳遞到2018/2019年。

1.2 2018年糖料產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題

1.2.1 國(guó)內(nèi)制糖企業(yè)大面積虧損，產(chǎn)業(yè)安全再次面臨生存挑戰(zhàn)

2017/2018 年以來(lái)，國(guó)內(nèi)糖價(jià)低于大多數(shù)甘蔗糖廠的成本線，出現(xiàn)了農(nóng)民收入基本穩(wěn)定而制糖企業(yè)虧損19.2億元的局面。在實(shí)行貿(mào)易保障措施的背景下，我國(guó)制糖企業(yè)出現(xiàn)大面積虧損，“產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)”累積，產(chǎn)業(yè)安全再次面臨生存挑戰(zhàn)。盡管2018/2019年全球糖業(yè)供給朝小幅過(guò)?；蚱胶廪D(zhuǎn)向，然而，國(guó)內(nèi)仍然承壓690萬(wàn)噸的儲(chǔ)備糖和工業(yè)庫(kù)存。2018/2019年國(guó)際糖價(jià)在11～15美分/磅區(qū)間震蕩可能較大，需要警惕國(guó)內(nèi)糖企繼續(xù)大面積虧損、糖料款兌付延遲以及食糖虧損向糖料產(chǎn)業(yè)傳導(dǎo)影響2018/2019年的農(nóng)民收入，這一點(diǎn)將集中承壓體現(xiàn)在2018/2019年，風(fēng)險(xiǎn)累積和集聚加劇了2018/2019年的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)類(lèi)似于2014/2015年的糖業(yè)形勢(shì)，行業(yè)發(fā)展信心普遍受到影響。

1.2.2 甘蔗機(jī)收水平明顯偏低，人工成本增長(zhǎng)快且占糖料成本一半以上

近幾年，全國(guó)甘蔗綜合機(jī)械化水平明顯提升，然而甘蔗機(jī)收仍不到全國(guó)的5%，廣東湛江因地貌平坦，全位于15度以下坡地、水旱田，便于集中連片，實(shí)行機(jī)械化作業(yè)。據(jù)湛江市糖協(xié)統(tǒng)計(jì)，2017/2018年湛江市甘蔗機(jī)收率為4%，高于同期廣西甘蔗機(jī)械化水平。廣西2017/2018年，已建成“雙高”基地機(jī)收水平達(dá)到15.1%[7]。云南省2017年機(jī)收不到1%。而在甘蔗生產(chǎn)成本中，勞動(dòng)力成本占全部成本的51%（根據(jù)國(guó)家發(fā)改委《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》2018年計(jì)算），還有增加態(tài)勢(shì)，高且重的勞動(dòng)強(qiáng)度使得青壯年勞動(dòng)力不愿意砍蔗，一方面甘蔗收獲人工成本成為影響糖業(yè)成本的制約因素，另一方面，砍收時(shí)還存在嚴(yán)重的勞動(dòng)力短缺。

1.2.3 糖料土地成本被低估，成為制約糖業(yè)可持續(xù)發(fā)展瓶頸難題

在當(dāng)前糖料成本的統(tǒng)計(jì)中，2017年我國(guó)甘蔗土地成本為4 494元/hm2，廣西為3 954.3元/hm2，該數(shù)據(jù)和作者調(diào)研數(shù)據(jù)偏差較大，廣西大部分土地地租由2010年的6 000～7 500元/hm2上漲到現(xiàn)在的12 000～15 000元/hm2。這意味著在甘蔗成本中，土地成本嚴(yán)重低估10 950元/hm2，影響對(duì)我國(guó)糖業(yè)可持續(xù)發(fā)展的判斷。土地成本（租金）是成本的剛性制約，具有不可逆的特征。在我國(guó)已充分意識(shí)到通過(guò)機(jī)收水平提升降低勞動(dòng)力成本的情況下，需要盡快重視土地成本對(duì)糖料成本的剛性制約，如果不重塑糖廠與農(nóng)戶(hù)發(fā)展模式，微薄的農(nóng)業(yè)收益很難承擔(dān)高昂的土地租金回報(bào)。目前這一成本能夠維持生產(chǎn)，與廣西“雙高基地”存在補(bǔ)貼有直接關(guān)系[8]。一旦取消補(bǔ)貼卻無(wú)相應(yīng)政策跟進(jìn)，在糖價(jià)不高的條件下，甘蔗種植將出現(xiàn)斷崖式下跌，全行業(yè)虧損[9]。未來(lái)解決租金問(wèn)題，只有考慮土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)期化（引入第三方信托機(jī)制）或者重塑糖廠與農(nóng)戶(hù)發(fā)展模式，以此降低土地租金對(duì)食糖成本的影響。

1.2.4 糖料產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力不足，制糖成本與世界主要食糖出口國(guó)差距較大

2018年12月31 日，我國(guó)柳州糖價(jià)（5 055元/t）比巴西進(jìn)口糖完稅價(jià)（12.38美分/磅，配額內(nèi)3 300元/t）高出1 755元/t。我國(guó)糖價(jià)與巴西、泰國(guó)進(jìn)口糖的差異反映了制糖成本的差距。2016/2017年廣西食糖不含稅銷(xiāo)售成本5 299元、完稅成本6 299元/t（數(shù)據(jù)來(lái)源于《廣西糖業(yè)年報(bào)》），為印度、巴西、泰國(guó)食糖生產(chǎn)成本的1.53倍、2.70倍、1.83倍，我國(guó)糖業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。其中，原料成本占78.78%，加工成本占21.22%。居高不下的制糖成本受到糖料成本和加工成本兩個(gè)環(huán)節(jié)的制約。生產(chǎn)規(guī)模小，基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力先天不足導(dǎo)致糖料成本偏高（內(nèi)蒙古甜菜因70%實(shí)行了機(jī)收，甜菜成本較甘蔗成本低10 500元/hm2）[10]，這是我國(guó)糖業(yè)短期內(nèi)的現(xiàn)實(shí)。從食糖成本來(lái)看，食糖競(jìng)爭(zhēng)力除了受糖料收購(gòu)價(jià)制約外，還受制糖企業(yè)效率的影響。制糖企業(yè)規(guī)模偏小，行業(yè)創(chuàng)新能力不足，企業(yè)杠桿率高、閑置產(chǎn)能較多，生產(chǎn)能力和噸糖耗蔗量指標(biāo)有待提升。比如2016/2017年我國(guó)噸糖耗蔗量約為8.4 t，明顯高于澳大利亞的水平。綜合原料成本和制糖企業(yè)加工環(huán)節(jié)，原料和制糖成本偏高，大大擠占了糖農(nóng)和糖廠的利潤(rùn)空間，我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)抵御市場(chǎng)變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。

1.2.5 甜菜自育品種進(jìn)展顯著，甜菜種子加工分級(jí)與丸?；录夹g(shù)不過(guò)關(guān)制約推廣

我國(guó)甜菜育種科研工作取得較大突破，近年陸續(xù)有自育單粒新品種審定，但由于種質(zhì)資源匱乏，品種根形與整齊度、塊根產(chǎn)量等與國(guó)外品種仍存在差距。目前我國(guó)甜菜生產(chǎn)中，大面積推廣應(yīng)用的機(jī)械精量直播和紙筒育苗移栽所需種子均為丸?；聠瘟Ｐ头N子，國(guó)內(nèi)自育審定的遺傳單粒種產(chǎn)量、質(zhì)量表現(xiàn)不錯(cuò)，但由于我們甜菜種子加工分級(jí)與丸?；录夹g(shù)不過(guò)關(guān)，種子加工設(shè)備落后，丸?；庸ず蠓N子發(fā)芽率達(dá)不到95%以上，嚴(yán)重制約了國(guó)產(chǎn)自育品種的推廣應(yīng)用，造成目前生產(chǎn)中使用的丸粒化種子均引自國(guó)外[11]。

2 2019年糖料產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)分析

（1）糖料面積穩(wěn)中略增，2018/2019年產(chǎn)糖量預(yù)計(jì)為1 050萬(wàn)噸～1 055萬(wàn)噸。

2018/2019 年，我國(guó)糖料種植面積穩(wěn)中略增，種植面積由上年137.6萬(wàn)公頃增加到146.07萬(wàn)公頃[12]，增幅6.15%。其中，甘蔗種植面積約為121.8萬(wàn)公頃，增加1.45%；甜菜種植面積約為24.27萬(wàn)公頃，大約增加38%。在2018/2019年糖料種植面積穩(wěn)中略增影響下，2018/2019年食糖產(chǎn)量微增20萬(wàn)噸～25萬(wàn)噸的可能較大，估計(jì)產(chǎn)糖量約為1 050萬(wàn)噸～1 055萬(wàn)噸。一旦遭遇不利氣候產(chǎn)糖量可能比估計(jì)值下滑。

（2）食糖消費(fèi)基本平穩(wěn)，糖價(jià)震蕩運(yùn)行下進(jìn)口量仍然較大。

2018年我國(guó)食品工業(yè)平穩(wěn)增長(zhǎng)，1—11月份國(guó)內(nèi)7類(lèi)主要含糖食品累計(jì)產(chǎn)量呈“五增二減”態(tài)勢(shì)，較去年形勢(shì)嚴(yán)峻。從增幅來(lái)看，主要含糖食品增幅由高到低排序?yàn)椋核賰雒酌媸称罚?0.17%）＞糖果（6.87%）＞碳酸飲料（6.11%）＞乳制品（3.6%）＞果蔬汁飲料（0.29%）＞罐頭（-1.87%）＞冷凍飲品類(lèi)（-7.18%）。 累計(jì)同比增長(zhǎng)速度最快的是速凍米面食品類(lèi)，其次是糖果類(lèi)。預(yù)計(jì)2018/2019榨季我國(guó)食糖消費(fèi)大概率呈現(xiàn)“總量穩(wěn)定、渠道庫(kù)存低位”的特征[6]。從含糖食品的生產(chǎn)慣性、居民消費(fèi)需求等角度判斷，2018/2019榨季食品制造行業(yè)主要產(chǎn)品的產(chǎn)量增速或出現(xiàn)明顯回升，甜度需求增加明顯。從淀粉糖等高倍甜味劑對(duì)白糖的替代程度來(lái)看，果葡糖漿仍然是替代主力，產(chǎn)能的持續(xù)擴(kuò)張或使得其與白糖的價(jià)差維持替代條件。考慮到淀粉糖的替代，2018/2019年食糖消費(fèi)估計(jì)為1 490萬(wàn)噸～1 500萬(wàn)噸，大致平穩(wěn)。盡管巴西、泰國(guó)等生產(chǎn)成本明顯低于我國(guó)，貿(mào)易保障措施下進(jìn)口食糖“按需、有序、平穩(wěn)、可控”，2019年進(jìn)口糖300萬(wàn)噸以?xún)?nèi)的可能較大。

（3）國(guó)內(nèi)食糖市場(chǎng)產(chǎn)增需穩(wěn)，明面供給偏緊、實(shí)際供給寬松，糖價(jià)震蕩運(yùn)行可能較大。

根據(jù)2018/2019年供需平衡表預(yù)計(jì)，庫(kù)存710萬(wàn)噸，假設(shè)進(jìn)口300萬(wàn)噸、產(chǎn)量為1 050萬(wàn)噸、消費(fèi)量為1 500萬(wàn)噸，僅從國(guó)內(nèi)食糖產(chǎn)量和消費(fèi)量來(lái)看，食糖產(chǎn)量略小于需求，考慮到前期庫(kù)存和正規(guī)進(jìn)口量、隱性的非正規(guī)渠道進(jìn)口量，國(guó)內(nèi)食糖市場(chǎng)供給寬松。因此，考慮到國(guó)際糖市供給小幅過(guò)?；蜈呌谄胶饪赡茌^大，以及國(guó)內(nèi)食糖市場(chǎng)的供求格局，國(guó)內(nèi)糖價(jià)低位震蕩后企穩(wěn)的可能較大。

（4）糖料低位震蕩后企穩(wěn)預(yù)期下糖農(nóng)收益下滑而糖企繼續(xù)虧損，產(chǎn)業(yè)狀況取決于糖價(jià)走勢(shì)與產(chǎn)業(yè)政策。

在糖料低位震蕩后企穩(wěn)預(yù)期下，鑒于廣西、廣東、海南糖料收購(gòu)價(jià)下調(diào)，云南、內(nèi)蒙古和新疆維穩(wěn)的情況下，糖農(nóng)收益下滑、糖價(jià)低位震蕩后企穩(wěn)使得制糖企業(yè)虧損加劇，因此，2018/2019年制糖企業(yè)收益可能差于2017/2018年，為避免糖料款兌付延遲或“打白條”現(xiàn)象，應(yīng)盡快解決企業(yè)融資難問(wèn)題、適度降稅以及出臺(tái)產(chǎn)業(yè)支持政策可以適度緩解糖料產(chǎn)業(yè)困境。

（5）全球食糖市場(chǎng)2018/2019年供給小幅過(guò)剩，2019/2020年度可能轉(zhuǎn)為供給短缺。

ISO預(yù)估2018/2019榨季全球食糖供應(yīng)過(guò)剩217萬(wàn)噸，因巴西、印度、巴基斯坦和歐盟的產(chǎn)量預(yù)估下調(diào)，全球產(chǎn)量預(yù)估至1.8049億噸，其稱(chēng)2019/2020榨季全球糖市將面臨約200萬(wàn)噸的供應(yīng)短缺，糖市供應(yīng)短缺階段將提前到來(lái)。荷蘭合作銀行（Rabobank）將2018/2019榨季食糖供應(yīng)過(guò)剩預(yù)估由450萬(wàn)噸大幅縮減至50萬(wàn)噸，主要考慮到印度、泰國(guó)等主產(chǎn)國(guó)將減產(chǎn)。未來(lái)國(guó)際市場(chǎng)重點(diǎn)關(guān)注印度、巴西、泰國(guó)的產(chǎn)糖和政策狀況，印度被巴西起訴到WTO的進(jìn)展也影響著糖業(yè)發(fā)展，雷亞爾、美元、石油價(jià)格變動(dòng)對(duì)巴西糖產(chǎn)量也有影響。

從生產(chǎn)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，種植模式逐漸向甘蔗高產(chǎn)高糖良種及全膜覆蓋、減施化肥農(nóng)藥、病蟲(chóng)害綠色精準(zhǔn)防控、水肥藥一體化的輕簡(jiǎn)增效技術(shù)轉(zhuǎn)變。廣西、云南、廣東和海南這些區(qū)域都正下大力氣推行平地與丘陵山地機(jī)械化模式，并探索小型、中型和大型機(jī)械化收獲模式與示范推廣。這些舉措切實(shí)降低了甘蔗生產(chǎn)成本，支撐了甘蔗產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。并選擇代表區(qū)域示范甘蔗全程機(jī)械化技術(shù)，逐漸探索糖料產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2018年甜菜產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)幾個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：一是由多種模式種植逐漸轉(zhuǎn)向機(jī)械化作業(yè)模式；二是甜菜栽培過(guò)程中由普通化肥投入逐漸轉(zhuǎn)向甜菜專(zhuān)用肥，甜菜專(zhuān)用肥的使用面積逐漸增加；三是栽培過(guò)程中節(jié)水節(jié)肥特征明顯，逐漸轉(zhuǎn)向滴灌和機(jī)械化作業(yè)結(jié)合的滴灌甜菜節(jié)本增效綜合栽培技術(shù)模式。

3 2019年糖料產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策建議

糖料產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及到我國(guó)邊境地區(qū)4 000萬(wàn)糖農(nóng)的切身利益，也是所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要保障，戰(zhàn)略地位顯著。中共中央高度重視糖業(yè)發(fā)展，2019年中央一號(hào)文件就糖業(yè)問(wèn)題專(zhuān)門(mén)指出，在提質(zhì)增效基礎(chǔ)上，鞏固棉花、油料、糖料等生產(chǎn)能力。將糖料蔗“雙高”基地建設(shè)范圍覆蓋到劃定的所有保護(hù)區(qū)。

3.1 盡快出臺(tái)糖料生產(chǎn)扶持、保障政策措施，穩(wěn)定我國(guó)糖業(yè)的生產(chǎn)能力

相關(guān)部門(mén)盡快構(gòu)建短期糖業(yè)解困舉措、中長(zhǎng)期以目標(biāo)價(jià)格[13]為核心的糖料生產(chǎn)扶持政策體系，穩(wěn)定我國(guó)糖業(yè)的生產(chǎn)能力并優(yōu)化供給保障機(jī)制。由于糖企虧損可能加劇，糖業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈脆弱，糖料與食糖產(chǎn)業(yè)亟需構(gòu)建“組合拳”，穩(wěn)定“生產(chǎn)者利益”和“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。該政策體系應(yīng)考慮生產(chǎn)者利益穩(wěn)定機(jī)制、目標(biāo)價(jià)格、收入保險(xiǎn)多策并舉，即短期盡快通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等措施穩(wěn)定“生產(chǎn)者利益”，穩(wěn)定糖業(yè)基本保障能力，提升糖企糖料款兌付能力；中期試行“目標(biāo)價(jià)格政策或者生產(chǎn)者補(bǔ)貼”[14]，構(gòu)建糖業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策基礎(chǔ)；長(zhǎng)期試行“收入保險(xiǎn)”或者“價(jià)格保險(xiǎn)”，條件成熟時(shí)可借助“保險(xiǎn)+期權(quán)”或者“保險(xiǎn)+期貨”的模式通過(guò)期權(quán)保費(fèi)補(bǔ)貼構(gòu)筑糖業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)保障工程。

3.2 全力改善糖料種植基礎(chǔ)條件，以機(jī)械收獲為核心著力降低生產(chǎn)成本

首先，鼓勵(lì)不以顯著增加地租為代價(jià)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)以社會(huì)化服務(wù)將小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)接。鼓勵(lì)種植大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)化合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展規(guī)模連片種植時(shí)，將不以顯著增加地租為代價(jià)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式作為優(yōu)先鼓勵(lì)重點(diǎn)。從主產(chǎn)區(qū)尋找一些成功案例，作為重要推廣示范樣式，對(duì)規(guī)模種植給予項(xiàng)目?jī)A斜。加快土地整治工作，將小塊土地集中起來(lái)連片生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。切實(shí)落實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，有條件的地區(qū)加快推進(jìn)“小塊并大塊”的土地整治工作[8]。

其次，著力推動(dòng)甘蔗生產(chǎn)全程機(jī)械化[4]。結(jié)合2018年12月12日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議有關(guān)精神，提升甘蔗作物機(jī)械化種采收水平。對(duì)開(kāi)展深耕深松、機(jī)播機(jī)收等按規(guī)定給予補(bǔ)助。對(duì)購(gòu)買(mǎi)國(guó)內(nèi)外農(nóng)機(jī)產(chǎn)品一視同仁，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展抵押貸款，鼓勵(lì)地方給予貼息支持。引導(dǎo)有條件的地方率先基本實(shí)現(xiàn)主要甘蔗生產(chǎn)全程機(jī)械化。聚焦弱項(xiàng)短板加快農(nóng)機(jī)裝備創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。鼓勵(lì)大型企業(yè)向成套設(shè)備集成轉(zhuǎn)變。抓緊解決主要經(jīng)濟(jì)作物薄弱環(huán)節(jié)“無(wú)機(jī)可用”問(wèn)題。提高農(nóng)機(jī)裝備質(zhì)量。探索“企業(yè)+合作社+基地”等研發(fā)生產(chǎn)新模式。改善農(nóng)機(jī)作業(yè)基礎(chǔ)條件。推動(dòng)農(nóng)田地塊小并大、短并長(zhǎng)、彎變直和互聯(lián)互通，支持丘陵山區(qū)農(nóng)田“宜機(jī)化”改造。積極發(fā)展農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)。培育農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)戶(hù)、合作社等，鼓勵(lì)農(nóng)機(jī)服務(wù)主體與家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶(hù)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等建立機(jī)具共享的生產(chǎn)聯(lián)合體。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)機(jī)作業(yè)”，促進(jìn)智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.3 加快甜菜種子丸粒化加工技術(shù)與加工設(shè)備的引進(jìn)與研發(fā)

國(guó)家立項(xiàng)支持，加快甜菜種子加工包衣及丸粒化技術(shù)與種子加工設(shè)備的引進(jìn)和研發(fā)速度，促進(jìn)甜菜國(guó)產(chǎn)自育優(yōu)良品種的推廣種植；改變國(guó)外品種一統(tǒng)甜菜生產(chǎn)的局面，確保我國(guó)甜菜生產(chǎn)中甜菜種子的數(shù)量安全和質(zhì)量安全。

3.4 盡快構(gòu)建統(tǒng)籌糖廠與農(nóng)戶(hù)利益銜接的機(jī)制，探索土地改革新模式

土地地租剛性增長(zhǎng)的問(wèn)題，可以考慮引入第三方國(guó)家信托機(jī)制，協(xié)助搭建糖廠與農(nóng)戶(hù)的長(zhǎng)期契約（或合作關(guān)系），或者鼓勵(lì)糖廠以自建基地的形式嘗試糖廠與小農(nóng)戶(hù)利益統(tǒng)籌的試點(diǎn)，將“訂單農(nóng)業(yè)”真正落到實(shí)處。一方面有利于機(jī)械收獲的推進(jìn)，另一方面有助于減少地租成本攀升對(duì)制糖企業(yè)利益的制約。

3.5 繼續(xù)嚴(yán)打食糖走私，防護(hù)利用好3年貿(mào)易保障措施

實(shí)行貿(mào)易保障措施后，要避免進(jìn)口糖減少的部分被非正規(guī)進(jìn)口（走私）的替代，因此，繼續(xù)通過(guò)海關(guān)牽頭，聯(lián)合公安、商務(wù)、工商、稅務(wù)等部門(mén)，嚴(yán)厲打擊走私，避免走私形式更為隱蔽復(fù)雜多元化，鞏固貿(mào)易保障措施對(duì)糖業(yè)帶來(lái)的3年難得的發(fā)展機(jī)遇。