委托代理理論下鄉(xiāng)村治理新體系建構(gòu)
——以南充市雙龍橋村為例

唐 敏 陳小愛

（西華師范大學政治與行政學院 四川 南充 637009）

本文運用委托代理理論，從治理主體出發(fā)分析鄉(xiāng)村治理面臨的諸多困境，以雙龍橋村的成功實踐為例，提出構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，這對鄉(xiāng)村治理至關(guān)重要。

1 理論前提：政治委托代理理論的闡述

委托代理理論的出現(xiàn)始于經(jīng)濟學領(lǐng)域。20世紀30年代，美國經(jīng)濟學家伯利和米恩斯提出“所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離”的命題假設(shè)；1937年，科斯在 《企業(yè)的性質(zhì)》中第一次提出了交易費用學說，委托代理理論初具雛形。直至上世紀90年代后，以佩爾森、貝斯利等為代表的學者開始運用委托代理理論來分析政治選舉、公共政策等問題，極大地豐富了政治領(lǐng)域的委托代理理論。國內(nèi)關(guān)于該理論的闡述始于2001年彼得B.博斯馬、王國華和孫春霞的 《現(xiàn)代公共管理的理論與實踐——以荷蘭為例》一文，他們對委托代理理論的缺陷進行探討并以荷蘭的公共組織實踐為例。其后，委托代理理論又用于分析“集權(quán)—分權(quán)”模式、民主政治中的關(guān)系、政府信用問題、政府預算、行政腐敗、公民權(quán)利以及權(quán)力監(jiān)督體系等，至此，委托代理理論從更廣的層面逐步進入了中國政治領(lǐng)域。

將經(jīng)濟領(lǐng)域的委托代理運用于政治領(lǐng)域就形成了政治委托代理理論，其實質(zhì)是一種契約理論。在契約中，基于委托人和代理人雙方信息非對稱、理性經(jīng)濟人假設(shè)、權(quán)力和權(quán)利相分離的前提，委托人將權(quán)力和權(quán)利給予代理人而形成了委托代理關(guān)系，其任務(wù)是研究“如何在信息非對稱和委托人與代理人利益相互沖突的前提下來實現(xiàn)雙方利益最大化的問題”[1]。通過對政治(治理)過程中各個主體和各種委托代理關(guān)系的研究揭示各種委托代理問題，集中表現(xiàn)為代理人危機問題(委托人和代理人雙方的信息非對稱博弈)。一方面，委托人將權(quán)力和權(quán)利交付于代理人，由于知識能力等方面的原因，委托人獲取代理人的信息極其有限，作為獨立個體，在獲取代理收益的同時繼續(xù)追求額外收益的代理人可能出現(xiàn)失德的行為；另一方面，在鄉(xiāng)村治理過程中，很多政治過程都是通過代理人內(nèi)部進行，排除了委托人的參與，缺乏透明度，造成委托人的不信任，影響參與的積極性和主動性。在我國，無論是中央政府還是地方政府，甚至是村一級的村民委員會，都是代表著人民行使權(quán)力的[1]。所以，運用政治委托代理理論分析鄉(xiāng)村治理是具有共通性的。它作為一種理論分析工具，為我們提供了這樣一種思路：如何分析并解決政治(治理)過程中的委托代理危機問題來實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

2 問題分析：基于治理主體間的委托代理關(guān)系

在村民自治的30余年里，基層治理得到了突破性發(fā)展，但廣大鄉(xiāng)村“基層政權(quán)—農(nóng)村”行政指令式的治理體系在本質(zhì)上未曾改變，使村莊陷入半行政化狀態(tài)，鄉(xiāng)村民主現(xiàn)代化建設(shè)受阻。

2.1 自下而上的委托代理關(guān)系：村民—村委會。在我國，一切權(quán)力都來自于人民，所以村民是鄉(xiāng)村治理體系中的“最初委托人”。村民通過直接選舉的方式將管理村務(wù)的部分自治權(quán)力委托給村民委員會代為行使，形成村民—村委會的委托代理關(guān)系。在治理過程中，由于村委會成員比普通村民擁有更多的能力、知識和信息優(yōu)勢，在獲取代理收益的同時仍會盡可能追求自身利益最大化，從而導致村級治理必然面臨兩個問題。一方面，代理人為獨占代理收益導致鄉(xiāng)村橫向治理主體缺失，治理能力不足。在現(xiàn)存的廣大農(nóng)村地區(qū)，村委會幾乎包攬一切村級事務(wù)成為常態(tài)，村務(wù)治理能力也十分不足，如2009年前，雙龍橋村委會工作人員年齡偏大，工作方式陳舊，村務(wù)資金、信息公開度低，村支部和村委會成員固化。另一方面，代理人失德，村級監(jiān)督機制缺失。村委會是基層群眾自治組織，作為代理人的村委會擁有信息優(yōu)勢，而作為委托人的村民卻沒有能力約束其行為，代理人在治理中就可以暗箱操作，損害委托人權(quán)益，出現(xiàn)失德行為，如貪污腐敗、權(quán)力異化、效率低下等。要規(guī)避代理人失德危機，建立村級監(jiān)督機制就顯得必不可少。

2.2 自上而下的委托代理關(guān)系：村委會—村民。將村務(wù)具體操作和落實的權(quán)力委托于村民個體形成了村兩委—村民之間的委托代理關(guān)系。村民自治的落腳點依然在于村民個體，我們要建設(shè)的是屬于廣大農(nóng)民的鄉(xiāng)村。換言之，村民是鄉(xiāng)村治理體系的“最終代理人”。由于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，市場經(jīng)濟理念向鄉(xiāng)村社會滲透，傳統(tǒng)村民互助團體逐漸走向衰落，村民個體化傾向加強，逐漸呈現(xiàn)出游離于團體外的狀態(tài)，組織化程度低，缺乏集體認同感和凝聚力。在無代理收益或者代理收益甚微時往往表現(xiàn)出參與自治積極性不高、主動性不強的狀態(tài)。究其原因，從領(lǐng)導組織這個角度來看，基層黨組織在村級治理中并沒有發(fā)揮實際上的領(lǐng)導核心作用，無法將黨中央的影響力擴散到廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，面對鄉(xiāng)村個體化現(xiàn)象，無法有力地整合鄉(xiāng)村社會資本、提高農(nóng)民的組織化程度，更無法保障村民自治的順利開展。如雙龍橋建新村前，地域分散，大多數(shù)村民在外務(wù)工，整個村莊呈現(xiàn)空心化狀態(tài)，留守者僅是老人和兒童，村民大會、黨員大會召開時，往往是寥寥數(shù)人。在選舉村委會成員時，往往是無所謂的心態(tài)，村民村務(wù)參與冷漠。

3 實踐創(chuàng)新：維系鄉(xiāng)村治理新體系的探索

治理擁有的“管理機制是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是自上而下和單一的”[2]。雙龍橋新村的建設(shè)是基于村民自愿由政府引導促成的。在實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟繁榮后，著力村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最后在新村運作中，集中突出多元社會組織的村級治理，形成了“一核心(基層黨組織領(lǐng)導)一監(jiān)督(村監(jiān)委)”的多元鄉(xiāng)村治理新體系。

3.1 確立了農(nóng)村基層黨組織的核心領(lǐng)導地位?！班l(xiāng)村振興”著重提出要確立農(nóng)村基層黨組織的核心領(lǐng)導地位。雙龍橋村響應國家政策，最先確立了基層黨組織的核心領(lǐng)導地位，真正地從實踐層面使其成為鄉(xiāng)村治理的基石。首先，完善了基層黨組織的設(shè)置。雙龍橋村在引進的臺灣企業(yè)中設(shè)置了黨組織，擴大了覆蓋面，改變了以往一村一支部的局面，加強了黨組織的凝聚力。其次，整頓了軟弱渙散的村黨組織。下派駐村第一書記，重新選舉年輕化黨組織成員，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化辦公，制定明確的 《村支部書記工作條例》，提高工作效率。再次，壯大了農(nóng)村青年黨員隊伍，發(fā)揮先鋒模范作用。一方面，鼓勵返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的青年向黨組織靠攏，全村共有35名黨員，13名流動黨員，1名預備黨員；另一方面，以“農(nóng)民夜?！睘檩d體，以時政學習、廚藝探討、創(chuàng)業(yè)培訓、法律宣講等為學習內(nèi)容，積極發(fā)揮黨員帶頭作用，豐富村民業(yè)余生活。最后，形成了基層服務(wù)型黨組織，為群眾辦實事，辦好事。黨組織在民生方面做出了巨大貢獻，水電氣視訊全面通達，幼兒園、醫(yī)療衛(wèi)生、計生服務(wù)、農(nóng)家書屋、農(nóng)家超市、便民中心等全面配套。

3.2 成立了村民監(jiān)督委員會，建立健全村務(wù)監(jiān)督機制。委托代理理論構(gòu)架下的治理體系無法避免村委會權(quán)力異化等問題，建立健全監(jiān)督機制是破解這一困境最根本的措施。一方面，以制度保障作為基礎(chǔ)。雙龍橋村制定了村務(wù)公開制度(關(guān)于黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)和集體資源、集體財產(chǎn)、集體資金公開的具體規(guī)定)、村委會工作報告制度(關(guān)于每季度、每半年、年終等向村民會議和村民代表大會報告工作的具體規(guī)定)與村民詢問質(zhì)詢制度(關(guān)于村民向村兩委詢問和質(zhì)詢的具體規(guī)定以及設(shè)立專門的接待日、舉行村情民意溝通互動會)；以明文制度的形式規(guī)定村委會必須定期報告工作以及村民擁有詢問、質(zhì)詢和監(jiān)督的權(quán)利。另一方面，以機構(gòu)保障為載體。成立了村民監(jiān)督委員會，制定了 《村監(jiān)督委員會工作職責》，以具體條例的方式規(guī)定了其工作的具體內(nèi)容。村監(jiān)委是由村民委托給村委會、村委會再委托給村監(jiān)委的權(quán)力和權(quán)利所構(gòu)成的委托代理關(guān)系鏈。村監(jiān)委既要全程監(jiān)督村務(wù)的決策執(zhí)行情況，又要及時收集反饋群眾建議。它的設(shè)立既能避免村委會代理人失德的危機，又能調(diào)動村民參與村務(wù)的主動性，強化村民主人翁意識和集體感。

3.3 夯實村委會的基礎(chǔ)性地位，支持多元社會組織協(xié)同參與。隨著鄉(xiāng)村社會差序格局的解體，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)走向具有現(xiàn)代團體格局成為一種應然選擇[3]。雙龍橋村的多元社會組織是在村委會引導、治理需要的前提下自主形成的，將村級公共服務(wù)事項委托給多元社會組織協(xié)同治理，形成了不同的委托代理關(guān)系鏈，在村務(wù)治理的整個過程中，它們都受基層黨組織的領(lǐng)導、村監(jiān)委的監(jiān)督，各司其職、分工明確，改變了以往村委會—村民的二元治理窘境，提高了鄉(xiāng)村治理效率。在經(jīng)濟方面，成立生產(chǎn)合作社，統(tǒng)籌管理鄉(xiāng)村旅游、企業(yè)經(jīng)營、自主創(chuàng)業(yè)等事項；成立勞務(wù)輸出合作社，解決勞動力閑置問題，實現(xiàn)村村資源共享。在文化教育方面，成立農(nóng)民夜校，設(shè)立農(nóng)家書屋，提高農(nóng)民的知識技能水平；成立老年活動中心，組織舞獅隊、舞蹈隊，老年團體精神生活富足；成立關(guān)心下一代委員會，在保護未成年人權(quán)益的同時，特別注重孩子的個性發(fā)展以及教育問題。在村務(wù)日常管理方面，成立業(yè)主委員會，建設(shè)村貌、維護村容以及管理村民日常生活。成立人民調(diào)解委員會，調(diào)解矛盾糾紛，宣傳法律法規(guī)和政策，教育公民遵紀守法，弘揚社會公德。