◎彭 鵬 謝建軍

新中國(guó)成立之初，國(guó)家建立了城鄉(xiāng)二元戶籍制度，改革開(kāi)放后為了加快人口流動(dòng)刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，該制度逐漸被打破。九十年代，國(guó)家為了深化改革進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)活力取消了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，同時(shí)，沿海地區(qū)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)人口離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工。但是農(nóng)業(yè)人口向市民轉(zhuǎn)化的腳步遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上農(nóng)民流動(dòng)的速度。目前農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)容易、轉(zhuǎn)化難的局面并未得到緩解。在新形勢(shì)下，為了更好地推進(jìn)城市化進(jìn)程，政府應(yīng)當(dāng)以戶籍新政策為導(dǎo)向，下大力解決農(nóng)民市民化問(wèn)題。

一、戶籍制度改革背景下農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的新情境

改革開(kāi)放后，國(guó)家在小城鎮(zhèn)進(jìn)行了戶籍松綁，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)人員和長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)經(jīng)商、務(wù)工的人員及其家屬在所在城鎮(zhèn)落戶并享受城鎮(zhèn)居民權(quán)利，這類(lèi)人員被稱為“非農(nóng)業(yè)人口”。本世紀(jì)后，東部沿海地區(qū)對(duì)勞動(dòng)力和科技人才的需求日益強(qiáng)烈，為了加快人員流動(dòng)，各省相繼對(duì)戶籍制度進(jìn)行了更深一步的松綁。2014年國(guó)家決定用居民戶口代替舊有的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移迎來(lái)了新的契機(jī)。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和新農(nóng)村建設(shè)給農(nóng)業(yè)人口的流動(dòng)轉(zhuǎn)移設(shè)置了新背景。目前中央政府致力推進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展進(jìn)步，讓所有公民都能夠享受改革開(kāi)放帶來(lái)的紅利，引導(dǎo)資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜，給予農(nóng)村地區(qū)足夠的“外力”支持。城鎮(zhèn)化的發(fā)展由過(guò)去的重視“量變”轉(zhuǎn)為重視“質(zhì)變”。新型的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略不僅僅要求城市城鄉(xiāng)格局，市政建設(shè)等硬件設(shè)施一體化，還注重人口流動(dòng)管理一體化。農(nóng)村人口基數(shù)大、流動(dòng)性強(qiáng)，如果不能建立有效的渠道保證人口順利的流動(dòng)，將會(huì)嚴(yán)重阻礙農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展建設(shè)，延緩城鄉(xiāng)融合。我國(guó)工業(yè)的迅速發(fā)展使得城鎮(zhèn)地區(qū)需要大量的勞動(dòng)力，而在農(nóng)村地區(qū)隨著收割機(jī)等機(jī)械設(shè)備的推廣使用，勞動(dòng)力得到了較大的解放。因此加強(qiáng)農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移和流動(dòng)具有一石二鳥(niǎo)的作用：既可以緩解城市用工荒又可以為農(nóng)村閑置勞動(dòng)力提供工作崗位。表面上看新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展對(duì)象、區(qū)域都不同，但一體化發(fā)展戰(zhàn)略使得城鎮(zhèn)和農(nóng)村形成了“一體兩面”的關(guān)系，如何將兩者統(tǒng)一到一個(gè)平臺(tái)上，將直接影響農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移速度和質(zhì)量。

目前我國(guó)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展在新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化兩大引擎的帶動(dòng)下高速前進(jìn)。新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展正在實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的作用效果。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化使得城鎮(zhèn)和農(nóng)村在就業(yè)、教育、醫(yī)療保障、空間資源等諸多方面實(shí)現(xiàn)深度融合。戶籍管理上，用居民戶口代替農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，實(shí)現(xiàn)身份上的平等?？臻g格局上，消除城、鄉(xiāng)兩個(gè)空間在制度、政策上的阻礙，使得所有人可以在城、鄉(xiāng)間自由切換。公共服務(wù)上，更加科學(xué)合理地分配資源。社會(huì)管理上，借助于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)實(shí)現(xiàn)人走社保走，人到社保到，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)更加高效合理的人口管理。

二、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與市民化的幾個(gè)常態(tài)性問(wèn)題

隨著新型城鎮(zhèn)化向縱深處推進(jìn)，未來(lái)會(huì)有大批的農(nóng)民前往城市工作生活。但我們也應(yīng)當(dāng)看到目前的人口城鎮(zhèn)化無(wú)論在規(guī)模還是質(zhì)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于空間城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化，部分深層次的問(wèn)題矛盾仍未解決，并出現(xiàn)常態(tài)化的發(fā)展趨勢(shì)。

（一）農(nóng)民工總量增長(zhǎng)速度逐年回落，有些農(nóng)業(yè)人口不愿意離開(kāi)農(nóng)村。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從2010年到2014年，農(nóng)民工數(shù)量出現(xiàn)了總量增加，增速下降的趨勢(shì)。城鎮(zhèn)化使得農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的格局——農(nóng)民工、居村農(nóng)民、失地農(nóng)民三者鼎立。部分農(nóng)村人不適應(yīng)城鎮(zhèn)生活也是導(dǎo)致農(nóng)民工增速回落的重要原因。許多農(nóng)民尤其是年齡偏大者不愿離開(kāi)農(nóng)村，過(guò)去，城市戶口的待遇要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于農(nóng)村戶口，因此農(nóng)民對(duì)城市充滿了向往。如今社會(huì)發(fā)展更加平衡，城市戶口的“附加值”正在大幅減少，而農(nóng)業(yè)戶口卻越來(lái)越“值錢(qián)”。一方面針對(duì)農(nóng)民實(shí)施的財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加，另一方面農(nóng)民的宅基地、承包地也存在巨大的升值空間。農(nóng)民更加慎重地看待城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口的附加值：留在農(nóng)村意味著擁有更多的經(jīng)濟(jì)利益，至少能守“根據(jù)地”—宅基地和承包地，進(jìn)城意味著“根據(jù)地”的喪失，“根據(jù)地”的喪失意味著風(fēng)險(xiǎn)的加大和不確定因素的增多。

（二）“城鎮(zhèn)指向”正在發(fā)生變化，一些農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)身。最近幾年城鄉(xiāng)一體化發(fā)展使得城鄉(xiāng)面貌的“城鎮(zhèn)指向”逐漸弱化。一方面，城市存在交通擁堵，環(huán)境嘈雜等社會(huì)問(wèn)題，這些問(wèn)題如果無(wú)法有效解決，就盲目地引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口前往城鎮(zhèn)居住，不僅不會(huì)促進(jìn)城市的發(fā)展反而會(huì)打破原有的城市生態(tài)平衡。另一方面，針對(duì)“三農(nóng)”的優(yōu)惠政策不斷出臺(tái)并落實(shí)。城鄉(xiāng)交流日益頻繁，城市的生活理念和方式逐漸影響農(nóng)村并使其發(fā)生質(zhì)變，當(dāng)進(jìn)城務(wù)工人員發(fā)現(xiàn)城市不再是“高大上”時(shí)，“城鎮(zhèn)指向”自然會(huì)被弱化。

（三）轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口任務(wù)沉重，大城市落戶問(wèn)題難以解決。農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移需要投入大量的人力物力，需要社會(huì)各界的協(xié)同合作。有關(guān)專家計(jì)算平均每個(gè)農(nóng)民工完成市民化需要13萬(wàn)元，但目前的大城市幾乎將農(nóng)業(yè)人口排斥在外，原因主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是城市自身的承載力有限；二是積分落戶制度相對(duì)嚴(yán)苛，目前的積分獲取往往與納稅、社保、城市貢獻(xiàn)有關(guān)，而以農(nóng)民工為主體的農(nóng)業(yè)人口幾乎不能滿足當(dāng)下的積分要求。大城市不僅在解決農(nóng)業(yè)人口落戶問(wèn)題上“有氣無(wú)力”，在為其提供公共服務(wù)上也面臨諸多難題，僅僅住房和教育已經(jīng)是農(nóng)民工難以翻越的兩座大山。醫(yī)療、就業(yè)等諸方面存在大量關(guān)卡阻礙了農(nóng)民工及其家屬享受城市公共服務(wù)。

三、新常態(tài)下農(nóng)業(yè)人口市民化的一般進(jìn)路

目前新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)一體化成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)。我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口城市化是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)性工程，涉及的人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)體量是前所未有的，因此國(guó)際上可供學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)并不多。從時(shí)間上看，周期長(zhǎng)，時(shí)間跨度超過(guò)三十年，為了保證任務(wù)的完成我國(guó)每年要完成一千萬(wàn)的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移。政府應(yīng)當(dāng)多方調(diào)研，聽(tīng)取城市人口、農(nóng)村人口等多個(gè)階層的心聲，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等多方面綜合權(quán)衡，將各項(xiàng)政策落實(shí)到實(shí)處。

（一）多頭并進(jìn)，促進(jìn)更多的農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口向中小城市轉(zhuǎn)移。無(wú)論是上世紀(jì)的戶籍制度松綁還是此次戶籍制度改革都未能提出針對(duì)大城市農(nóng)業(yè)人口市民化的解決措施。而房?jī)r(jià)居高不下，日益收緊的購(gòu)房政策更是讓農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化雪上加霜。因此我國(guó)大城市還不具備大量吸納農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口市民化的能力，因此我們必須探索新路徑轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口。近些年來(lái)國(guó)家一直重視中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，這為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移指明了新方向：投入資源加強(qiáng)中小城鎮(zhèn)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)大城市流動(dòng)人口的分流，吸引農(nóng)業(yè)人口前往中小城市以及村鎮(zhèn)生活就業(yè)。目前大城市所能提供的公共資源和社會(huì)保障，中小城市基本也能提供，而且中小城市房?jī)r(jià)要低得多，農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口在中小城市的買(mǎi)房壓力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于大城市。因此應(yīng)當(dāng)支持中小城市在居住環(huán)境、就業(yè)崗位等方面進(jìn)一步發(fā)展，吸引更多的農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口。

（二）強(qiáng)化服務(wù)，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有均等化公共服務(wù)。公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化改革，勇于打破各項(xiàng)不平等制度，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展。改革過(guò)程中要格外注重對(duì)農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口的保障。政府有針對(duì)性的制定發(fā)展措施，有的放矢的提供公共服務(wù)：一要做好基本的公共服務(wù)，如社保、醫(yī)療、教育、技能培訓(xùn)等；二要做好流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)跟蹤管理，保證人走服務(wù)跟著走，人到服務(wù)跟著到；三要重視服務(wù)均等化，均等化不僅僅要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)間，也要體現(xiàn)在同一地區(qū)內(nèi)部居民間；四要有傾斜，政策的制定要充分考慮各地區(qū)的實(shí)際情況，引導(dǎo)資源流向中小城市以及農(nóng)村地區(qū)，提高其公共資源儲(chǔ)量，通過(guò)行政手段幫助中小城市以遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大城市的速度發(fā)展公共服務(wù)，幫助其迅速建立較為完善的公共服務(wù)體系，從而吸引農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口到中小城市或村鎮(zhèn)安家落戶。

（三）深化改革，完善農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的體制機(jī)制。我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，由中央政府設(shè)置轉(zhuǎn)移規(guī)劃并建立健全相關(guān)機(jī)制。一要加大對(duì)農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口合理權(quán)益的保護(hù)力度，讓農(nóng)民帶著土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益權(quán)進(jìn)城；二要分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本。對(duì)于政府而言應(yīng)當(dāng)積極為進(jìn)程農(nóng)民工提供社保、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)，因?yàn)檗r(nóng)民工進(jìn)城將直接刺激城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。建國(guó)以來(lái)國(guó)家推行農(nóng)村支持城市，農(nóng)業(yè)補(bǔ)助工業(yè)的發(fā)展策略，幾十年來(lái)該策略促進(jìn)了我國(guó)工業(yè)的發(fā)展，也誕生了一大批現(xiàn)代化程度極高的大中型城市，但這些發(fā)展也給農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民帶來(lái)了巨大的傷害。因此新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)更多考慮農(nóng)民的感受，尊重農(nóng)民的選擇。對(duì)于愿意進(jìn)城的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)積極推出各種政策幫助其更好的適應(yīng)城市生活，賦予他們與老市民同等的身份地位，給予其同等待遇。對(duì)于不愿進(jìn)城以及不愿放棄舊有身份的農(nóng)民，政府應(yīng)當(dāng)尊重其選擇，并加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的資源投入和政策扶持，提高其生活質(zhì)量，使其享有不差于城市的公共服務(wù)。