韶關(guān)市城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)探析

曾保根

(韶關(guān)學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 韶關(guān)512005)

2014年，韶關(guān)市委市政府印發(fā)了《韶關(guān)市貫徹落實(shí)〈中共韶關(guān)市委、韶關(guān)市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見〉的工作方案》 （以下簡稱《工作方案》）。《工作方案》將“以芙蓉新區(qū)為龍頭加快城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)、以縣城為重點(diǎn)加快中小城市發(fā)展、圍繞提升綜合承載能力加強(qiáng)城鎮(zhèn)功能設(shè)施建設(shè)”[1]三項(xiàng)內(nèi)容，視為韶關(guān)市“十三五”期間推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。經(jīng)過近五年建設(shè)，韶關(guān)市城鎮(zhèn)常住人口比重為55.5%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率45.14%[2]，成效顯著。然而，韶關(guān)市在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，也催生了諸多社會(huì)問題。其中，失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)顯得尤為突出和迫切，成為制約韶關(guān)市進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要因素。

一、失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)的必要性

加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是韶關(guān)市“十三五”期間實(shí)現(xiàn)該市國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，是持續(xù)推進(jìn)我市新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的重要舉措。此舉有利于貫徹落實(shí)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)支持農(nóng)村”的發(fā)展方針；有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，打造區(qū)域性人力、財(cái)力和物力等服務(wù)中心，強(qiáng)化周邊農(nóng)村就業(yè)和產(chǎn)業(yè)的集聚能力，助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展；有利于促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)良性轉(zhuǎn)移，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)產(chǎn)品的需求量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的增產(chǎn)增收。然而，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和就業(yè)等多個(gè)方面帶來了顛覆性改變，直接影響到他們后續(xù)的謀生手段和生活質(zhì)量。因而，為失地農(nóng)民建立健全社會(huì)保障體系則顯得尤為迫切和至關(guān)重要。

（一）失地農(nóng)民的謀生手段比較單一

失地農(nóng)民凸顯的最大問題就是謀生手段比較單一。課題組通過訪談、座談和問卷調(diào)查等多種研究方法，對(duì)韶關(guān)市芙蓉新區(qū)100戶失地家庭進(jìn)行了3年的跟蹤調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)之前，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本上擁有約人均2畝田地。謀生手段主要是農(nóng)作物種植；農(nóng)閑時(shí)期，在市區(qū)周邊打點(diǎn)散工補(bǔ)貼家用。城鎮(zhèn)化建設(shè)之后，農(nóng)民的土地被征收了，失地農(nóng)民成為了無業(yè)居民。由于缺乏專業(yè)技能，年齡偏大（指45歲以上）的失地農(nóng)民難以在就業(yè)大軍中應(yīng)聘到一份體面的全職工作，年輕一點(diǎn)（指45歲以下）的失地農(nóng)民則選擇到珠三角打工掙錢；又因?yàn)楂@得了一筆較為豐厚的征地補(bǔ)償，很多年齡偏大的失地農(nóng)民喪失了奮斗目標(biāo)，不愿去打散工，大部分人選擇了打打牌、喝喝茶的逍遙生活模式。

（二）失地農(nóng)民的社會(huì)適應(yīng)能力亟待提高

失地農(nóng)民的社會(huì)適應(yīng)能力，也是城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中凸顯的另一個(gè)主要問題。為了了解韶關(guān)市失地農(nóng)民入城后的社會(huì)適應(yīng)能力，課題組于2016年1-3月份對(duì)韶關(guān)市曲江區(qū)沙溪鎮(zhèn)開展了專題調(diào)研。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民入城后的文化適應(yīng)能力較弱；心理適應(yīng)能力亟待提高；身份適應(yīng)存在困境[3]。具體說來，與城市居民相比，失地農(nóng)民所投入的業(yè)余文化時(shí)間明顯偏少，業(yè)余生活較為單調(diào)，在業(yè)余文化活動(dòng)方面的支出費(fèi)用明顯不足；又由于思維模式、情感表達(dá)方式、人際交往模式等諸多差異，失地農(nóng)民在主動(dòng)融入城市居民的生活圈方面仍顯得有差距和障礙；失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)尚不健全，這一群體不能像城市居民那樣享有均等化的公共服務(wù)。

以上問題說明，城鎮(zhèn)化建設(shè)與失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)需要同步部署、配套推進(jìn)，從而為失地農(nóng)民構(gòu)建一張可靠的社會(huì)保障網(wǎng)。

二、韶關(guān)市失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)的主要問題

誠然，韶關(guān)市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，非常重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)，也出臺(tái)了相應(yīng)的社會(huì)保障政策。然而，失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)的范圍、力度和效果仍存在亟待完善的環(huán)節(jié)。

（一）失地農(nóng)民未能及時(shí)納入養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍

征地之初，當(dāng)?shù)卣块T承諾給失地農(nóng)民購買養(yǎng)老保險(xiǎn)，將他們納入養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。當(dāng)時(shí)政府部門提出了“三個(gè)一點(diǎn)”的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金解決方案，亦即“個(gè)人出一點(diǎn)、集體出一點(diǎn)、政府出一點(diǎn)”，并設(shè)置了10檔次的養(yǎng)老資金繳納標(biāo)準(zhǔn)；其中，政府部門為失地農(nóng)民每人每月繳納60元，其余由村集體和農(nóng)民自行負(fù)擔(dān)。由于現(xiàn)實(shí)操作過程中存在方方面面的實(shí)際問題，政府、村集體和農(nóng)民三方并未對(duì)該方案達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣L達(dá)9年（2007-2016）未給失地農(nóng)民購買養(yǎng)老保險(xiǎn)。直到2017年，芙蓉新區(qū)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題才得到解決。然而，當(dāng)?shù)卣诮缍B(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象的時(shí)候，規(guī)定了三個(gè)條件：一是必須是新村安置對(duì)象；二是年滿16周歲，即2000年10月31日以前出生的村民，三是必須是在世的村民[4]。這就意味著2007年-2016年之間去世的成年人不納入養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，無形中人為縮減了養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象的范圍。

（二）失地農(nóng)民的社會(huì)保障效力明顯不夠

韶關(guān)市相關(guān)政策規(guī)定：自2013年開始，政府在征地中向失地農(nóng)民單列計(jì)提養(yǎng)老保障資金，由原來的每人每月50元提高至每人每月110元，并連續(xù)繳納15年。這意味著韶關(guān)市政府需要向每位失地農(nóng)民購買19800元的養(yǎng)老保障金。按照退休金“基本金55元+繳款總額除以139個(gè)月”的計(jì)算辦法，退休老人（男性60歲、女性55歲以上）可領(lǐng)取約每月197元的退休金。另外，近年來當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)為男性60歲、女性55歲以上的老人發(fā)放每月150元的生活補(bǔ)貼。也就是說，芙蓉新區(qū)達(dá)到退休年齡的失地老人每月可領(lǐng)取約347元的退休金。很明顯，每月300多元養(yǎng)老保障金的保證功能不顯著，保障效力明顯不夠。況且，村委會(huì)每月150元的生活補(bǔ)貼缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，一旦村集體經(jīng)濟(jì)遇到瓶頸，不景氣，補(bǔ)貼可能就發(fā)不下去了。如果僅靠每月197元的養(yǎng)老保險(xiǎn)，失地農(nóng)民的養(yǎng)老資金顯得捉襟見肘。

（三）失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系亟待健全完善

失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)應(yīng)該是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。它包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)等多項(xiàng)保障內(nèi)容。但從目前芙蓉新城失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)來看，當(dāng)?shù)卣饕袚?dān)著失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)購買責(zé)任，而醫(yī)療保險(xiǎn)資金主要由失地農(nóng)民自行解決。相關(guān)征地政策文件也未明確界定失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障等敏感問題。有學(xué)者認(rèn)為：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，1畝的征地補(bǔ)償費(fèi)用也只夠維持其7年的生活[5]。暫且不論這一論點(diǎn)是否科學(xué)準(zhǔn)確；不過，它非?？陀^地指出了失地農(nóng)民后續(xù)生活的嚴(yán)峻性，也間接說明了健全完善的社會(huì)保障體系建設(shè)對(duì)保障失地農(nóng)民未來生活質(zhì)量的重要性。

三、制約韶關(guān)市失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)的主要原因

制約韶關(guān)市失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)的主要原因有很多，既有理念重視程度的原因，又有政府公共財(cái)力的原因，還有征地審批程序失當(dāng)?shù)仍颉?/p>

（一）對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)的重視程度不夠

芙蓉新區(qū)轄區(qū)政府以每畝6萬元的標(biāo)準(zhǔn)征收農(nóng)民土地；以每畝2000元的標(biāo)準(zhǔn)提取社會(huì)保障費(fèi)用。從芙蓉新區(qū)征地情況來看，當(dāng)?shù)卣畬?duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，未能將土地這一重要的生產(chǎn)要素視為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的重要生存資本。因而，在土地征收過程中，未能充分考慮到失地農(nóng)民的可持續(xù)性發(fā)展因素，未能設(shè)身處地地考慮他們的長遠(yuǎn)生存壓力和潛在的生活成本。即便每畝2000元的社會(huì)保障資金全部用于為失地農(nóng)民購買社會(huì)保障項(xiàng)目，其標(biāo)準(zhǔn)也是不高的。究其根源，當(dāng)?shù)卣块T將自身單位視為理性經(jīng)濟(jì)人，在征地過程中，盡可能謀求政府部門的利益最大化，未能給予失地農(nóng)民恰當(dāng)?shù)暮侠硌a(bǔ)償。這也契合了當(dāng)前國內(nèi)的土地財(cái)政趨勢，很多地方政府將征地視為撬動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP的重要杠桿。副局長透露，目前他們實(shí)際計(jì)提的社會(huì)保障資金只有2900多萬元，還差1億左右的資金缺口，缺口相當(dāng)巨大。

（三）征地審批程序失當(dāng)導(dǎo)致社會(huì)保障資金不到位

《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》 （國發(fā)〔2006〕31號(hào)）明確規(guī)定：社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地[6]?！蛾P(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》 （勞社部發(fā)〔2007〕14號(hào)）又明確規(guī)定：被征地農(nóng)民社會(huì)保障對(duì)象、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)以及費(fèi)用籌集辦法等情況，要納入征地報(bào)批前告知、聽證等程序，維護(hù)被征地農(nóng)民知情、參與等民主權(quán)利[7]。然而，芙蓉新城征地過程未能嚴(yán)格按照國家規(guī)定的相關(guān)征地審批要求和條件，反而采取了“先上車，后買票”的違規(guī)方式。失地農(nóng)民的社會(huì)保障資金沒有得到落實(shí)，但征地審批流程卻順利通過了，這是明顯的違規(guī)操作。征地完成后，還出現(xiàn)政府部門與失地農(nóng)民之間討價(jià)還價(jià)的現(xiàn)象，存在長達(dá)9年未兌現(xiàn)養(yǎng)老資金的違法現(xiàn)象；甚至在審核養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象的時(shí)候，還存在大打折扣的現(xiàn)象，等等。如果當(dāng)?shù)卣谡鞯貙徟潭壬弦婪ㄒ酪?guī)，公事公辦，則完全可以杜絕社會(huì)保障資金不到位的情況。

（二）政府用于社會(huì)保障資金的公共財(cái)力缺口巨大

課題組通過訪談相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)獲知，2007年至2016年的9年期間，韶關(guān)市政府對(duì)芙蓉新區(qū)的征地?cái)?shù)量累計(jì)2萬多畝，涉及失地農(nóng)民7000多人。按照2013年韶關(guān)市規(guī)定的每人每月110元養(yǎng)老保障最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，最低繳納15年，亦即當(dāng)?shù)卣o每位失地農(nóng)民繳納19800元的養(yǎng)老保障金。如果按7000名失地農(nóng)民人數(shù)來算，政府總共需要向失地農(nóng)民繳納138600000元養(yǎng)老保險(xiǎn)金。據(jù)征地轄區(qū)人社局一位

四、韶關(guān)市失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)的對(duì)策思考

城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中，妥善解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，是關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要舉措。政府部門應(yīng)該從轉(zhuǎn)變理念、規(guī)范征地審批程序、加大財(cái)政投入、拓寬就業(yè)培訓(xùn)等多重途徑，夯實(shí)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)。

（一）高度重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)

長期以來，我國農(nóng)村的社會(huì)保障體系建設(shè)較為滯后。自2000年以來，黨和國家陸續(xù)出臺(tái)了系列政策文件，逐步強(qiáng)化了農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。但整體看來，農(nóng)民的社會(huì)保障理念和意識(shí)還是比較淡薄。芙蓉新區(qū)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題之所以長達(dá)9年懸而未決，這與當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣?huì)保障意識(shí)淡薄有著密切聯(lián)系。征地之初，當(dāng)?shù)卣c失地農(nóng)民商談了養(yǎng)老保險(xiǎn)方案，但由于村集體和失地農(nóng)民的反對(duì)而告一段落。失地農(nóng)民尚未意識(shí)到社會(huì)保障體系對(duì)他們今后可持續(xù)發(fā)展的重要影響。

這就要求政府部門從理念和意識(shí)層面，高度重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)。一方面，政府部門要加大對(duì)失地農(nóng)民自覺參與社會(huì)保障體系的宣傳教育。向失地農(nóng)民宣傳告知社會(huì)保障制度的作用和意義、現(xiàn)行政策規(guī)定，讓失地農(nóng)民清楚認(rèn)識(shí)到失地之后將會(huì)面臨哪些醫(yī)療、養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，以及參保后將會(huì)帶來哪些優(yōu)惠政策，促使他們積極主動(dòng)地參與社會(huì)保障體系。另一方面，政府部門也要徹底擯棄“與民爭利”的行政思維，將失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)上升到貫徹落實(shí)“三農(nóng)問題”的抓手，上升到構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的落腳點(diǎn)。將失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)視為居民實(shí)現(xiàn)共享改革成果的重要途徑。

（二）嚴(yán)格規(guī)范征地審批流程

從操作流程來看，韶關(guān)市政府在征地審批程序上存在很大的失當(dāng)行為。如果政府部門嚴(yán)格按照《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》 （國發(fā)〔2006〕31號(hào)）中第二條的相關(guān)規(guī)定和《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》 （勞社部發(fā)〔2007〕14號(hào)）第三條的相關(guān)規(guī)定，對(duì)被征收土地的所有申報(bào)材料進(jìn)行認(rèn)真審批，芙蓉新區(qū)的征地手續(xù)根本達(dá)不到審批條件。審批機(jī)關(guān)可退回申報(bào)材料，并責(zé)令當(dāng)?shù)氐恼鞯夭块T重新補(bǔ)齊失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障資金統(tǒng)計(jì)材料。也就不會(huì)出現(xiàn)失地農(nóng)民長期無法入保的現(xiàn)象。由此可見，政府部門必須強(qiáng)化“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”的執(zhí)法理念，狠抓征地審批流程的前置條件，從源頭上重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)。

（三）加大社保資金的公共財(cái)政投入

韶關(guān)市以每畝6萬元的標(biāo)準(zhǔn)征收農(nóng)民土地；每畝計(jì)提2000元作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障資金；按照每月110元的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為他們繳納保險(xiǎn)金?？陀^地說，上述標(biāo)準(zhǔn)過于偏低。國家頒布的2018年失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)最新政策規(guī)定，失地農(nóng)民退休后每月最高可以領(lǐng)取到2000元的退休金。誠然，就韶關(guān)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度而言，失地農(nóng)民不可能達(dá)到國家規(guī)定的每月2000元上限；但是，每月110元的繳納標(biāo)準(zhǔn)實(shí)在太低。實(shí)質(zhì)上，這些征地雖用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，但絕大部分征地屬于商業(yè)用地性質(zhì)，而非公共事業(yè)性質(zhì)用地。失地農(nóng)民應(yīng)該在城鎮(zhèn)化建設(shè)中共享改革帶來的紅利。政府或者可以大幅提高征地標(biāo)準(zhǔn)，將每畝土地的征收標(biāo)準(zhǔn)提高至8-10萬；或者可將每畝土地的養(yǎng)老金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)提高至15000-20000元。從而切實(shí)保障失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老資金來源。這是破解養(yǎng)老資金難題的最佳方案。退一萬步來講，即便土地征收標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)沒有較大的提升空間，政府也應(yīng)該為籌集失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障資金承擔(dān)托底責(zé)任，在政府公共財(cái)政結(jié)構(gòu)的再分配比例中進(jìn)行一定程度的調(diào)整和傾斜，確保失地農(nóng)民的社保資金投入。

（四）拓寬失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)渠道

俗話說：打鐵還需自身硬，技多不壓身。政府除了在社會(huì)保障資金方面給失地農(nóng)民提供堅(jiān)實(shí)后盾之外，還應(yīng)該建立和拓寬失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)渠道，為其培養(yǎng)新的勞動(dòng)技能，提升他們的再就業(yè)能力。其實(shí)，對(duì)失地農(nóng)民而言，最大的社會(huì)保障網(wǎng)就是讓他們重新練就一身好技術(shù)或好技能，以便能夠在新的社會(huì)環(huán)境中謀到一份合適工作，依托工作單位購買醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保障項(xiàng)目，從而真正化解養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)?shù)卣梢愿鶕?jù)不同失地農(nóng)民的文化層次、年齡階段、自身特長等具體實(shí)情，健全和拓寬再就業(yè)培訓(xùn)體系與渠道，有針對(duì)性地開設(shè)就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容，切實(shí)解決好失地農(nóng)民的再就業(yè)問題。