我國中央銀行獨(dú)立性的國際對(duì)比與制度完善

駱婉琦

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210037）

2018年3月，第十三屆全國人大一次會(huì)議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，將銀保監(jiān)會(huì)重要法律法規(guī)草案和微觀審慎監(jiān)管制度的擬訂權(quán)劃歸央行，同時(shí)，我國監(jiān)管體制的頂層設(shè)計(jì)——金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的辦公室設(shè)在央行，央行權(quán)力放大，中央銀行獨(dú)立性問題再度引起關(guān)注。

1 中央銀行獨(dú)立性的國際比較

中央銀行的獨(dú)立性是指中央銀行履行職責(zé)時(shí)的獨(dú)立程度，本質(zhì)是中央銀行和政府之間的關(guān)系。中央銀行獨(dú)立性主要包含三個(gè)方面：①人事獨(dú)立性，指政府在中央銀行人事任命過程中的權(quán)力和影響；②政策獨(dú)立性，指自主確定貨幣政策目標(biāo)，獨(dú)立制定和執(zhí)行貨幣政策；③財(cái)務(wù)獨(dú)立性，主要看中央銀行是否依靠財(cái)政撥款，是否須向政府提供融資。下文從這三個(gè)方面對(duì)比隸屬不同部門的中央銀行模式。

1.1 對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)的央行模式，獨(dú)立性強(qiáng)

美國聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行屬于世界各國獨(dú)立性最強(qiáng)的央行，美國《1935年銀行法》規(guī)定美聯(lián)儲(chǔ)僅對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)，受國會(huì)監(jiān)督。人事獨(dú)立性方面，美聯(lián)儲(chǔ)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)的7名理事由參議院同意后總統(tǒng)任命，任期14年，期滿不得連任，每兩年更換一名理事，任期錯(cuò)開。這樣，即使連任的總統(tǒng)也無法在人事上絕對(duì)地控制美聯(lián)儲(chǔ)。財(cái)務(wù)獨(dú)立性方面，美聯(lián)儲(chǔ)的資本金以股份形式為會(huì)員銀行認(rèn)購，認(rèn)購數(shù)額、轉(zhuǎn)讓或抵押行為受到嚴(yán)格限制。美聯(lián)儲(chǔ)的所有經(jīng)費(fèi)自行解決，資金來源于持有政府債券、對(duì)銀行貼現(xiàn)的收入，不依靠財(cái)政撥款。美聯(lián)儲(chǔ)只能在公開市場上間接地買賣政府債券，僅在特殊情況下，美聯(lián)儲(chǔ)才接受特別債券抵押，向財(cái)政提供有限的短期借款。政策獨(dú)立性方面，穩(wěn)定物價(jià)是首位目標(biāo)，兼顧充分就業(yè)和適度的利率水平。美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立決定聯(lián)邦基金目標(biāo)利率、公開市場操作、存款準(zhǔn)備金率等工具，并對(duì)貨幣政策的執(zhí)行效果負(fù)責(zé)，其他機(jī)構(gòu)無權(quán)干涉。

1.2 隸屬財(cái)政的央行模式，獨(dú)立性較強(qiáng)

日本銀行受財(cái)政部門控制，但實(shí)際獨(dú)立性較強(qiáng)。人事獨(dú)立性方面，日本銀行的最高決策機(jī)構(gòu)——政策委員會(huì)的9名委員經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)后由內(nèi)閣任命，任期5年，可連任。監(jiān)事和參事分別由內(nèi)閣和財(cái)政大臣任命。日本銀行行長多是財(cái)務(wù)省出身的慣例在近幾任才有所轉(zhuǎn)變。財(cái)務(wù)獨(dú)立性方面，政府持有總股份的55%，其余為私有股份。日本銀行的年度預(yù)算須經(jīng)大藏省審核、國會(huì)批準(zhǔn)。日本銀行的剩余利潤上交財(cái)政，經(jīng)營虧損也由國庫款項(xiàng)彌補(bǔ)。日本銀行原則上不向政府提供長期貸款，也不認(rèn)購長期政府債券，但短期公債則大部分由日本銀行認(rèn)購。政策獨(dú)立性方面，維護(hù)物價(jià)穩(wěn)定是日本銀行貨幣政策的目標(biāo)，并要保障貨幣政策的透明度，獨(dú)自決定利率和金融調(diào)節(jié)等一切重大金融政策。政府對(duì)日本銀行開展“合規(guī)性檢查”，可派代表于政策委員會(huì)的例會(huì)提案，但是沒有表決權(quán)。

1.3 隸屬中央政府的央行模式，獨(dú)立性較弱

中國是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家的典型，中國人民銀行在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)。人事獨(dú)立性方面，《中國人民銀行法》規(guī)定中國人民銀行行長由國務(wù)院任命，行長的罷免權(quán)在政府，任期與全國人大的選舉周期一樣，貨幣政策委員會(huì)的全部委員均由行政任命，除一名金融專家外，其余均為政府官員。財(cái)務(wù)獨(dú)立性方面，中國人民銀行由國家出資，財(cái)政部享有出資收益權(quán)。人行的預(yù)算經(jīng)財(cái)政部審核納入中央預(yù)算。人行不得向政府直接融資，但法律中并沒有明確間接融資的相應(yīng)法律責(zé)任，實(shí)際操作中人行的再貸款泛化。政策獨(dú)立性方面，貨幣政策的首要目標(biāo)是穩(wěn)定幣值，同時(shí)以促經(jīng)濟(jì)增長為終極目標(biāo)，貨幣政策委員會(huì)提出政策建議，由國務(wù)院批準(zhǔn)，人行控制公開市場操作、存款資本金和再貼現(xiàn)三項(xiàng)貨幣政策工具。

2 中國人民銀行獨(dú)立性的問題

2.1 政策目標(biāo)多重性

《中國人民銀行法》明確“貨幣政策目標(biāo)是保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長”。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論中穩(wěn)定物價(jià)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就存在矛盾。實(shí)際上，貨幣價(jià)值穩(wěn)定目標(biāo)時(shí)常讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，貨幣政策成為政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段。除了受到政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)的約束，人行的政策目標(biāo)也受到地方政府和金融機(jī)構(gòu)的間接影響，被支持國企改革、促進(jìn)資本市場發(fā)展、助力小微企業(yè)融資等各種目標(biāo)裹挾，地方政府與銀行“倒逼”人行，進(jìn)行目標(biāo)置換，進(jìn)一步降低人民銀行的目標(biāo)獨(dú)立性。

2.2 貨幣政策效率低下

我國貨幣政策的決策權(quán)在國務(wù)院，重要工具如貨幣供應(yīng)量、利率、匯率等的調(diào)整都需國務(wù)院批準(zhǔn)，貨幣政策的提案難免受制于政府意志。對(duì)于人行控制的公開市場操作、存款準(zhǔn)備金和再貼現(xiàn)三項(xiàng)工具，一是受我國金融市場發(fā)展局限性的影響，國債、票據(jù)貼現(xiàn)等金融工具的規(guī)模小、流動(dòng)性不足，導(dǎo)致貨幣政策實(shí)施效果不佳；另一方面是商業(yè)銀行及地方政府對(duì)于損害其利益的貨幣政策，不積極配合推行或采取保護(hù)措施，造成貨幣政策的時(shí)滯，障低了貨幣政策的執(zhí)行效率。

2.3 人民銀行透明度不足

一是貨幣政策的透明度不足，包括數(shù)據(jù)公布滯后；金融數(shù)據(jù)不夠全面；公布內(nèi)容局限于對(duì)當(dāng)前形式的報(bào)告，缺少對(duì)未來的預(yù)測。二是人行與政府間的財(cái)務(wù)關(guān)系不透明，人行以隱蔽的方式向政府提供間接貸款。如政府以政策性貸款為由，要求商業(yè)銀行對(duì)向貧困地區(qū)、虧損國企、福利性基建、中小企業(yè)等發(fā)放貸款，而這一類貸款因其天然的補(bǔ)助性質(zhì)而違約率高，這部分壞賬積累到一定程度時(shí)，只有由人行通過提供緊急貸款、收購壞賬等方式變相承擔(dān)。

3 中國人民銀行的制度完善

3.1 人行與政府權(quán)責(zé)明晰

要加強(qiáng)實(shí)際獨(dú)立性，就必須明晰人行與政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的權(quán)責(zé)關(guān)系。第一，通過立法使中國人民銀行從隸屬于政府轉(zhuǎn)向直接對(duì)全國人大負(fù)責(zé)，重新設(shè)計(jì)人行人事任免條款，剝離政府對(duì)人行官員的任命權(quán)，要求人行與政府最高決策層的任期錯(cuò)開。其次，穩(wěn)定物價(jià)應(yīng)被確認(rèn)為人行的唯一目標(biāo)，并賦予人民銀行貨幣政策的決策權(quán)，將貨幣政策決策權(quán)設(shè)在貨幣政策委員會(huì)。同時(shí)，人行需對(duì)政策效果負(fù)責(zé)。法律上約束政府利用貨幣政策達(dá)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治目的，禁止政府依賴于央行的間接融資，應(yīng)努力提高自身預(yù)算和執(zhí)行能力，從參與者轉(zhuǎn)向監(jiān)督央行的政策推行效果，人行與政府權(quán)力相互制約。

3.2 發(fā)展金融市場

完善人民銀行的獨(dú)立性不可一蹴而就，也不宜操之過急，完備的金融體系是人行貨幣政策有效傳導(dǎo)的基礎(chǔ)。在金融業(yè)改革的當(dāng)下，通過發(fā)展金融市場特別是貨幣市場,謹(jǐn)慎推行利率市場化,規(guī)范促進(jìn)抵押品市場發(fā)展，使人民銀行的貨幣政策操作以及貨幣政策傳導(dǎo)不過度依賴國有商業(yè)銀行,拓寬再貼現(xiàn)、公開市場業(yè)務(wù)的操作空間。

在我國金融監(jiān)管體系變革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)中國人民銀行的實(shí)際獨(dú)立性，提高人行履行職能、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的有效性。