楊海炳 張林 袁蔡燕

白塔湖國(guó)家濕地公園保護(hù)中存在的問(wèn)題與對(duì)策

楊海炳1張林2袁蔡燕3

（1 浙江省諸暨市白塔湖濕地生態(tài)研究所 311800；2 國(guó)家林業(yè)和草原局華東調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州 310019；3 浙江省諸暨市自然資源和規(guī)劃局 311800）

分析了白塔湖國(guó)家濕地公園保護(hù)中存在的濕地管理涉及部門(mén)多而協(xié)調(diào)難、濕地生態(tài)補(bǔ)償尚未到位、濕地保護(hù)與周邊社區(qū)發(fā)展存在矛盾等問(wèn)題，提出了加強(qiáng)對(duì)白塔湖濕地公園保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)、妥善處理公園內(nèi)集體土地的權(quán)益關(guān)系、開(kāi)展和諧社區(qū)共建等對(duì)策，為今后濕地和各類(lèi)自然保護(hù)地的管理提供參考。

濕地公園；保護(hù)；對(duì)策；白塔湖

1 白塔湖濕地公園簡(jiǎn)況

白塔湖濕地公園位于浙江省諸暨市東北部，浦陽(yáng)江與楓橋江交匯處，是浦陽(yáng)江水系面積最大的河流濕地，蘊(yùn)藏著豐富的生物資源，是諸暨北部重要的生態(tài)屏障。公園涉及店口、山下湖2個(gè)鎮(zhèn)9個(gè)村，規(guī)劃面積856 hm2；于2008年7月創(chuàng)建省級(jí)濕地公園，2009年12月被列入第三批國(guó)家濕地公園建設(shè)試點(diǎn)；2015年12月，通過(guò)國(guó)家濕地公園試點(diǎn)驗(yàn)收，成為紹興市首個(gè)國(guó)家濕地公園。

2 白塔湖濕地公園保護(hù)的主要成效

2.1 主要做法

2.1.1成立專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)

2008年8月，諸暨市委、市政府設(shè)立白塔湖生態(tài)濕地保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書(shū)記和市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，林業(yè)局等18個(gè)部門(mén)和店口鎮(zhèn)等4個(gè)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)任組員，下設(shè)辦公室，從各相關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員集中辦公。2015年設(shè)立白塔湖國(guó)家濕地公園管委會(huì)，為市政府正科級(jí)派出機(jī)構(gòu)。

2.1.2實(shí)施各類(lèi)保護(hù)項(xiàng)目

在白塔湖設(shè)立了省級(jí)濕地公園后，開(kāi)展了一系列的集中整治行動(dòng)，關(guān)停周邊上千只小銅爐；關(guān)停搬遷45家畜禽養(yǎng)殖戶(hù)；結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)白塔湖周邊農(nóng)村生活污水統(tǒng)一用管網(wǎng)收集，輸送到終端凈化處理；清淤河道疏通水系，加快白塔湖水體的流動(dòng)等。持續(xù)實(shí)施八期濕地生態(tài)修復(fù)工程，三期島岸綠化工程，一期河道整治工程；推動(dòng)退耕還濕還湖，土地休耕，恢復(fù)自然植被；向公園流轉(zhuǎn)集體所有土地231.56hm2。2012年以來(lái)，累計(jì)直接用于白塔湖濕地公園生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的資金8308.43萬(wàn)元，完成清淤93.18萬(wàn)m3，埋設(shè)松木護(hù)岸樁55.96萬(wàn)根。

2.1.3優(yōu)化行政區(qū)劃建制

2019年6月，根據(jù)省政府批復(fù)，諸暨市調(diào)整了部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)的行政區(qū)劃，撤銷(xiāo)店口鎮(zhèn)和阮市鎮(zhèn)建制，組建店口鎮(zhèn)。此次行政區(qū)劃調(diào)整，對(duì)白塔湖公園濕地的生態(tài)保護(hù)有極大的促進(jìn)作用。調(diào)整前，濕地公園涉及店口、阮市、山下湖三個(gè)鎮(zhèn)，調(diào)整后變成只有店口、山下湖二個(gè)鎮(zhèn)，且店口鎮(zhèn)管轄面積占公園的94.0%。新組建的店口鎮(zhèn)政府高度重視白塔湖公園的保護(hù)，單獨(dú)成立湖濱分中心，將何家山頭、金家站、朱家站、七里、白瀝畈等環(huán)白塔湖的村落全部納入其中，有利于發(fā)揮鎮(zhèn)鄉(xiāng)屬地管理在公園濕地保護(hù)中的作用。

2.2 白塔湖濕地公園保護(hù)成效

2.2.1濕地生態(tài)環(huán)境不斷改善

白塔湖濕地公園經(jīng)過(guò)近十年的保護(hù)與建設(shè)，濕地生態(tài)環(huán)境得到了改善，濕地生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性得到了加強(qiáng)。隨著濕地生態(tài)環(huán)境的改善和棲息地的擴(kuò)大，特別是河道清淤形成的圍堰和淺灘，蘆葦茂盛，隱蔽性強(qiáng)，人類(lèi)活動(dòng)干擾較少，成為了鳥(niǎo)類(lèi)良好的棲息地。2018年開(kāi)展的動(dòng)物調(diào)查結(jié)果顯示，鳥(niǎo)類(lèi)已達(dá)133種，比2012年調(diào)查時(shí)增加了16種，進(jìn)一步佐證白塔湖的生態(tài)環(huán)境正逐步改善。

2.2.2濕地水質(zhì)逐年改善

諸暨市環(huán)境監(jiān)測(cè)站在白塔湖周邊設(shè)置有13個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)。根據(jù)其歷史監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2008年以前白塔湖水質(zhì)較差，局部處于Ⅴ類(lèi)-劣Ⅴ類(lèi)，主要超標(biāo)項(xiàng)目為總磷、總氮。而據(jù)2018年水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，白塔湖水質(zhì)已基本穩(wěn)定在Ⅲ類(lèi)水，符合五水共治考核要求。

2.2.3濕地生態(tài)旅游穩(wěn)步發(fā)展

從創(chuàng)建省級(jí)濕地公園開(kāi)始，白塔湖就確立了“保護(hù)優(yōu)先，合理利用，適時(shí)開(kāi)展生態(tài)旅游”的發(fā)展方針。白塔湖濕地公園于2013年7月正式開(kāi)園，經(jīng)過(guò)多年保護(hù)與建設(shè)，已經(jīng)成為浙江省生態(tài)文明教育基地、中國(guó)美院創(chuàng)作基地、浙江旅游職校實(shí)習(xí)基地、浙江省省級(jí)生態(tài)旅游區(qū)、浙江省科普教育基地、浙江十大“最美濕地”、3A級(jí)景區(qū)。2013年8月至2018年12月，白塔湖濕地公園累計(jì)接待游客43.38萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)門(mén)票收入1437.29萬(wàn)元。

2.2.4濕地保護(hù)助推周邊區(qū)域發(fā)展

白塔湖濕地公園積極維護(hù)濕地原住民的合法權(quán)益，對(duì)流轉(zhuǎn)給濕地公園的土地，租金比市場(chǎng)流轉(zhuǎn)價(jià)有所提高，租金一次性付清，讓利于原住民。原住民有穩(wěn)定的土地租金收益，可安心從事其它產(chǎn)業(yè)。濕地公園積極吸納周邊原住民到濕地公園就業(yè)，從事旅游接待、漁業(yè)生產(chǎn)等工作，進(jìn)一步減輕原住民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依賴(lài)。截止2017年12月底，白塔湖旅游公司有員工70人，其中戶(hù)籍屬于濕地公園范圍內(nèi)的有26人，占37.1%。此處，開(kāi)通109路和159路二條市區(qū)到白塔湖公園的景區(qū)公交線路，極大地方便了公園周邊原住民，徹底改變了朱家站、七里等村不通公交車(chē)的歷史。

3 白塔湖濕地公園保護(hù)存在的問(wèn)題

3.1 濕地公園管理涉及部門(mén)多、協(xié)調(diào)難

濕地公園保護(hù)工作涉及的部門(mén)眾多，諸暨市濕地保護(hù)管理委員會(huì)涉及單位有12個(gè)，各部門(mén)按照相應(yīng)職責(zé)履行保護(hù)任務(wù)，但缺少?gòu)?qiáng)有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，忽略了濕地保護(hù)的復(fù)雜性。同時(shí)，公園涉及2個(gè)鎮(zhèn)、9個(gè)村和1個(gè)旅游公司，相關(guān)單位對(duì)保護(hù)濕地的理念不一致，在濕地保護(hù)工程推進(jìn)、打擊破壞濕地違法行為等工作的協(xié)調(diào)上，有待進(jìn)一步改善。

3.2 濕地生態(tài)補(bǔ)償尚未到位

白塔湖濕地公園在劃定范圍邊界時(shí)，總體依據(jù)地形地貌、水系等因素綜合考慮，將事關(guān)濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性的各類(lèi)用地都劃入了公園范圍，公園面積856hm2。其中除了269.29hm2的國(guó)有河道和10.39hm2的國(guó)有土地外，其余576.32hm2土地的性質(zhì)全部為村集體所有，占土地總面積的67.33%，比例偏高。除少量耕地由村集體保留，用作機(jī)動(dòng)田外，大部分耕地和坑塘水面已承包到戶(hù)。

集體所有土地中，已流轉(zhuǎn)為由濕地公園管理的有219.91hm2，其余由原住民自行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但除了耕地地力補(bǔ)償外，尚無(wú)其它任何生態(tài)補(bǔ)償措施。農(nóng)民擁有承包土地的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)使用方向與濕地公園生態(tài)保護(hù)方向不一致時(shí)，往往會(huì)產(chǎn)生矛盾，需要在生態(tài)保護(hù)和維護(hù)原住民權(quán)益中找到平衡點(diǎn)。

3.3 濕地公園保護(hù)與周邊社區(qū)發(fā)展存在矛盾

白塔湖濕地公園生態(tài)環(huán)境的改善，所產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會(huì)效益，最大的受益者是白塔湖周邊的原住民。但是時(shí)代在發(fā)展，原住民的需求也在不斷的發(fā)生變化。隨著人口的自然增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原住民對(duì)改善居住條件的需求十分迫切。新批宅基地、農(nóng)村公路等基礎(chǔ)設(shè)施都需要新增用地，但是受地形限制，只能向白塔湖濕地內(nèi)延伸。

白塔湖創(chuàng)建省級(jí)濕地公園后，保護(hù)力度逐漸加大，采取的禁止新設(shè)立工業(yè)企業(yè)、關(guān)停搬遷畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、禁養(yǎng)珍珠等管控措施，制約了公園周邊農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。白塔湖部分原住民認(rèn)為建設(shè)濕地公園并未帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的好處，反而是他們?yōu)楸Ｗo(hù)白塔湖作出了犧牲。

公眾對(duì)濕地的生態(tài)價(jià)值以及在可持續(xù)發(fā)展中所起的重要性尚未有足夠認(rèn)識(shí)，客觀上白塔湖濕地作為周邊鎮(zhèn)村原住民生產(chǎn)生活場(chǎng)所，存在著開(kāi)發(fā)與保護(hù)誰(shuí)優(yōu)先的爭(zhēng)論。一味強(qiáng)調(diào)濕地要加強(qiáng)保護(hù)，忽略原住民發(fā)展的需求，是一種脫離實(shí)際的理想主義，不利于濕地保護(hù)的可持續(xù)，需要在發(fā)展與保護(hù)中尋找平衡點(diǎn)。

4 對(duì)策

4.1 加強(qiáng)對(duì)白塔湖濕地公園保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)

將白塔湖濕地公園保護(hù)工作列入諸暨市委、市政府對(duì)部門(mén)（鎮(zhèn)鄉(xiāng)）的考核體系；充分利用諸暨市濕地保護(hù)管理委員會(huì)這一平臺(tái)，協(xié)調(diào)白塔湖濕地公園保護(hù)相關(guān)工作；定期對(duì)白塔湖濕地公園的保護(hù)成效進(jìn)行評(píng)估；對(duì)保護(hù)工作成效顯著的單位和個(gè)人予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

4.2 妥善處理濕地公園內(nèi)集體土地的權(quán)益關(guān)系

濕地公園具有典型的公益屬性，建設(shè)和投入應(yīng)堅(jiān)持政府為主，全社會(huì)共同參與的原則。白塔湖濕地公園因保持濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性的需要，將村集體土地劃入公園范圍，造成部分原住民利益受損，最根本的解決途徑是通過(guò)征收將公園紅線內(nèi)的土地由村集體所有逐步轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。因資金、土地征收政策的限制，造成暫時(shí)無(wú)法啟動(dòng)土地征收的，可先進(jìn)行集體土地的流轉(zhuǎn)，結(jié)合土地承包關(guān)系的調(diào)整，將土地從原住民手中流轉(zhuǎn)至濕地公園管理。

出臺(tái)濕地（自然保護(hù)地）集體土地權(quán)屬處置辦法，明確因生態(tài)保護(hù)等公共利益需要，可直接調(diào)整土地承包關(guān)系，并給予承包戶(hù)自主選擇權(quán)。可以提供調(diào)換同類(lèi)承包地、中止承包關(guān)系、流轉(zhuǎn)給村集體等選擇；鼓勵(lì)承包戶(hù)將承包地交還或流轉(zhuǎn)給村集體，或?qū)⒊邪厥褂脵?quán)捐贈(zèng)給濕地管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一用于生態(tài)保護(hù)。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，合理確定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，既尊重市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格，又考慮財(cái)政可承受能力。

4.3 開(kāi)展和諧社區(qū)共建

4.3.1統(tǒng)籌周邊社區(qū)新農(nóng)村建設(shè)

在濕地公園外設(shè)置農(nóng)民自建房集中安置點(diǎn)，引導(dǎo)濕地周邊原住民選擇異地安置。每年市政府單列建設(shè)用地指標(biāo)，專(zhuān)門(mén)用來(lái)保障濕地公園周邊原住民的新農(nóng)村建設(shè)用地需求。

4.3.2解決周邊社區(qū)交通出行不便的困擾

優(yōu)化擬實(shí)施的S310省道諸暨段走向，改成過(guò)境白塔湖濕地公園外圍，作為濕地公園同周邊鎮(zhèn)村的自然分隔帶，同時(shí)改善七里、朱家站等村的交通出行條件，提升濕地公園周邊原住民的獲得感。

4.3.3完善濕地保護(hù)成果共享機(jī)制

在濕地公園設(shè)置公益性崗位，吸收周邊社區(qū)中的剩余勞動(dòng)力，專(zhuān)門(mén)從事湖面保潔、綠化養(yǎng)護(hù)、日常巡邏管護(hù)等工作；對(duì)濕地公園旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)取得的門(mén)票收益按一定比例同周邊社區(qū)分享；鼓勵(lì)村集體和原住民參與濕地公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；對(duì)周邊社區(qū)濕地保護(hù)工作完成較好的，獎(jiǎng)勵(lì)一定數(shù)量的管護(hù)資金；白塔湖周邊9個(gè)村原住民在非游客高峰期可免費(fèi)游覽白塔湖等。

4.3.4設(shè)立濕地公園社區(qū)共建共管機(jī)制

擴(kuò)大白塔湖周邊社區(qū)、致力于白塔湖濕地保護(hù)的社會(huì)公益組織、相關(guān)企事業(yè)單位等參與濕地保護(hù)的途徑，建立信息通報(bào)和協(xié)商制度，鼓勵(lì)濕地原住民參與濕地保護(hù)工作。

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2019-06-12

楊海炳（1983－），男，浙江諸暨人，工程師，從事林業(yè)生態(tài)保護(hù)；郵箱：154029362@qq.com。

諸暨市白塔湖國(guó)家濕地公園管理委員會(huì)《諸暨白塔湖國(guó)家濕地公園總體規(guī)劃（修編）》項(xiàng)目

S759.9

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1004-7743（2019）04-0055-03