貴州省高級(jí)人民法院課題組

行政訴訟法的修訂及立案登記制的推行，行政案件受案范圍大幅擴(kuò)大，立案條件進(jìn)一步放寬。這是貫徹黨的十八大以來(lái)歷次全會(huì)精神，全面推進(jìn)依法治國(guó)的一項(xiàng)重大舉措，是深入推進(jìn)依法行政和加快法治政府建設(shè)的重大制度創(chuàng)新，是建設(shè)公正高效權(quán)威中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的重大實(shí)踐成果。但由于立法上的缺陷、工作機(jī)制不完善、法治不統(tǒng)一等因素，各地法院對(duì)行政訴訟受案范圍的審查和把握仍存在較大差異。本課題組通過(guò)對(duì)貴州省2013年至2017年涉及受案范圍的920件（研究數(shù)據(jù)與案例主要來(lái)源于中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)）行政訴訟案件的系統(tǒng)整理，深入分析當(dāng)前有關(guān)司法理念、實(shí)務(wù)把握以及立法完善等突出問(wèn)題，提出解決相關(guān)問(wèn)題的措施，以期能夠積極有效地推動(dòng)進(jìn)一步保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。

一、新行政訴訟法實(shí)施前后受理案件的變化情況及特點(diǎn)

行政訴訟受案范圍主要是指人民法院受理行政爭(zhēng)議案件的范圍，即人民法院可以受理什么樣的案件，又有什么樣的案件不能受理，哪些行政行為可以予以司法審查，哪些行政行為不能被司法審查。因此，行政訴訟的受案范圍又稱(chēng)為“行政審判權(quán)范圍”或者“可訴行為范圍”。〔1〕馬懷德：《行政訴訟法學(xué)》（第三版），北京大學(xué)出版社2012年版，第39頁(yè)。作為人民法院受理案件和解決爭(zhēng)議標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，〔2〕前引〔1〕，馬懷德書(shū)，第40頁(yè)。受案范圍是本次行政訴訟法修訂的重要內(nèi)容之一，受案范圍的擴(kuò)大在行政訴訟實(shí)踐中體現(xiàn)得尤為明顯。2013年至2017年，貴州省登錄于中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中涉及受案范圍的一審、二審行政訴訟文書(shū)共計(jì)1195份，經(jīng)過(guò)逐一篩選、整理，總計(jì)獲得符合本課題研究方向與研究目的的裁判文書(shū)920份?！?〕篩選與整理的920份裁判文書(shū)方式為：首先，選定“行政案件”，并將地域確定為“貴州省”；其次，在“搜索”引擎的“高級(jí)檢索中”，設(shè)置“理由”的關(guān)鍵詞為“受案范圍”，“裁判日期”為“2013年1月1日—2017年12月31日”。檢索獲得的1195份文書(shū)中，重復(fù)文書(shū)54份，“無(wú)效”文書(shū)為221份（此處“無(wú)效”情形包含：（1）文書(shū)“受案范圍”指的是行政復(fù)議受案范圍，如（2017）黔行終761號(hào)行政裁定書(shū)；（2）一并提起的行政賠償訴訟，如（2016）黔06行終21號(hào)行政裁定書(shū) ；（3）裁判理由實(shí)質(zhì)上并非受案范圍，如（2017）黔05行終144號(hào)行政裁定書(shū)以及單純的法條羅列等）。雖然所獲得的數(shù)據(jù)并不能完全涵蓋貴州省2013年至2015年涉及受案范圍的所有行政訴訟案件，但從群案分析的角度來(lái)看，此份數(shù)據(jù)已經(jīng)能夠體現(xiàn)出行政訴訟案件受案范圍的基本特征，存在的主要問(wèn)題等。http://wenshu.court.gov.cn/Index，最后訪問(wèn)時(shí)間2018年2月27日。（見(jiàn)圖1）

圖1 2013年—2017年涉受案范圍案件數(shù)

通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析，基本特點(diǎn)如下：

（一）案件數(shù)量逐年遞增，且增幅明顯

2013年至2017年，貴州省全省法院審結(jié)的涉受案范圍的案件，從6件遞增至487件，案件數(shù)量同比增幅明顯。（見(jiàn)圖2）

圖2 2013年—2017年涉受案范圍案件同比增長(zhǎng)倍數(shù)

以新行政訴訟法實(shí)施的2015年5月1日為時(shí)間分界點(diǎn)，2013年1月1日至2015年4月31日，全省法院已經(jīng)審結(jié)的涉受案范圍行政訴訟案件為77件，2015年5月1日至2017年12月31日為843件（見(jiàn)圖3）。對(duì)比新行政訴訟法實(shí)施前后涉受案范圍行政案件數(shù)量的增長(zhǎng)幅度較大，且行政訴訟法實(shí)施后受理案件呈現(xiàn)“井噴”之勢(shì)，對(duì)涉受案范圍的立法修改，已經(jīng)在司法實(shí)務(wù)中得到了迅速直接的體現(xiàn)。

圖3 2015年5月1日新行政訴訟法實(shí)施前后涉受案范圍案件數(shù)對(duì)比

（二）訴求范圍廣泛，但集中度高

訴求范圍較為廣泛，主要集中于行政批復(fù)、身份關(guān)系、協(xié)議、函等類(lèi)別中。如行政批復(fù)類(lèi)，包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地批復(fù)、征地批復(fù)、土地使用前出讓批復(fù)等；訴請(qǐng)身份關(guān)系確認(rèn)，包括開(kāi)除公職工作、確認(rèn)退休身份、職級(jí)晉升、工作招錄等；事故責(zé)任認(rèn)定及復(fù)核，包括火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定、交通事故責(zé)任認(rèn)定等及對(duì)相關(guān)認(rèn)定結(jié)果的復(fù)核意見(jiàn)；行政給付類(lèi)，主要集中于征收補(bǔ)償款的支付與發(fā)放；協(xié)議類(lèi)，包括征收補(bǔ)償協(xié)議、拆遷安置協(xié)議、承包經(jīng)營(yíng)合同、委托培養(yǎng)協(xié)議等。（見(jiàn)圖4）

圖4 2013年-2017年涉受案范圍案件爭(zhēng)議點(diǎn)

（三）裁定駁回比例高，起訴人勝訴率低

涉受案范圍案件一審結(jié)案方式主要包含：（1）裁定不予受理；（2）裁定不予立案；（3）裁定駁回起訴?！?〕為方便司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，課題組將“裁定不予受理”簡(jiǎn)稱(chēng)為“不予受理”；將“裁定不予立案”簡(jiǎn)稱(chēng)為“不予立案”；將“裁定駁回起訴”簡(jiǎn)稱(chēng)為“裁駁”。而此類(lèi)案件上訴后的裁判方式則主要為：（1）維持原裁定，即維持前述一審的三種裁定結(jié)果；（2）撤銷(xiāo)原裁定，指令予以立案，或指令予以受理，或指令繼續(xù)審理；〔5〕司法數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析中，“撤銷(xiāo)原裁定，指令予以立案或指令予以受理”簡(jiǎn)稱(chēng)為“改判，予以立案”；“撤銷(xiāo)原裁定，指令繼續(xù)審理”簡(jiǎn)稱(chēng)為“改判，繼續(xù)審理”。（3）裁定撤銷(xiāo)原判決，駁回起訴?！?〕司法數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析中簡(jiǎn)稱(chēng)為“改判，裁駁”。以行政裁定書(shū)為例，在統(tǒng)計(jì)整理的920件案件中，裁定駁回起訴475件（包含裁定駁回起訴470件和二審改判裁定駁回起訴5件兩種情形），裁定不予立案159件，裁定不予受理69件，三種裁判方式合計(jì)占比達(dá)到72%。很明顯，對(duì)于涉及受案范圍的行政爭(zhēng)議，起訴人提起訴爭(zhēng)后得到法院認(rèn)可的案件數(shù)量少，勝訴率較低（見(jiàn)圖5）。

圖5 2013年-2017年涉受案范圍案件裁判結(jié)果

裁定駁回起訴案件475件，占比52%，反映出起訴人的訴請(qǐng)雖經(jīng)登記立案順利進(jìn)入司法審查范圍，但經(jīng)行政審判庭專(zhuān)門(mén)審查后仍被“請(qǐng)”出了法院的大門(mén)。這在一定程度上表明，因立案登記制的推行，立案庭與行政審判庭對(duì)受案范圍的審查存在反差，立案初審對(duì)受案范圍相對(duì)難以準(zhǔn)確把握。

（四）一審息訴服判率低，上訴案件多

涉及受案范圍的920件案件，一審448件，二審472件，即在這份司法數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中，涉及受案范圍的案件一審審結(jié)后上訴率達(dá)51%，一定程度上反映出超過(guò)一半以上的起訴人對(duì)于一審裁判結(jié)果不滿意，息訴服判率不高。

（五）地區(qū)分布不均，增幅差異明顯

從全省九個(gè)中級(jí)人民法院2013年至2017年涉及受案范圍的行政案件來(lái)看，地區(qū)分布不均衡的特點(diǎn)明顯。（見(jiàn)圖6）

圖6 2013年-2017年各地區(qū)涉受案范圍案件數(shù)對(duì)比

2013年至2017年，九個(gè)中級(jí)法院涉及受案范圍案件的增長(zhǎng)幅度也不均衡，尤其是自新行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，九個(gè)地區(qū)案件增幅差異進(jìn)一步加劇，一定程度上說(shuō)明各地法院把握尺度差異大。（見(jiàn)圖7）

圖7 2013年-2017年各地區(qū)涉受案范圍案件分布

二、當(dāng)前行政訴訟受案范圍存在問(wèn)題及原因分析

（一）法院受理案件大幅增加，法官辦案壓力加大

修訂前的行政訴訟法，對(duì)于受案范圍的把握和審查設(shè)置了四個(gè)面向，即主體要求：誰(shuí)的行為；客體要求：什么行為；行為類(lèi)別：哪些行為；權(quán)利種類(lèi)：哪些權(quán)利。新行政訴訟法做出了一定程度的擴(kuò)展和延伸。主體方面：新行政訴訟法擴(kuò)大了被告主體資格，除了行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員外，還包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，將原來(lái)國(guó)家行政擴(kuò)展至社會(huì)行政。如高等院校的被告主體資格，雖然此前存在一定爭(zhēng)議，但高等院校的學(xué)位制度管理行為應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟受案范圍，已基本形成一致意見(jiàn)；客體方面：將原來(lái)的“具體行政行為”修改為“行政行為”，從不同角度理解，包含作為與不作為、法律行為和事實(shí)行為、單方行為和雙方行為等，為規(guī)范性文件納入附帶性審查范圍預(yù)留了余地，也擴(kuò)大了受案范圍；行為類(lèi)別和權(quán)利種類(lèi)方面：可訴行政行為類(lèi)別由原來(lái)的八種擴(kuò)展至十二種，行為種類(lèi)界限相對(duì)較為清楚，可訴行政行為明顯增多；權(quán)利種類(lèi)擴(kuò)大為“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，公眾可以尋求行政訴訟救濟(jì)路徑的范圍得以擴(kuò)大。

受案范圍一擴(kuò)大，人民法院的行政訴訟案件應(yīng)聲大幅上升。2015年5月1日至2017年12月31日，貴州省全省法院共受理行政訴訟案件21726件，審結(jié)21378件，同比分別上升89%和86%，而涉及受案范圍的行政案件方面，2015年增長(zhǎng)了24倍，2016年增長(zhǎng)了47.4倍，2017年增長(zhǎng)了96.4倍。但司法改革后，法官數(shù)量減少，法官助理、書(shū)記員等司法輔助人員數(shù)量與質(zhì)量無(wú)法匹配，加上待遇低、工作強(qiáng)度大，隊(duì)伍不穩(wěn)定，在案件數(shù)量大幅增長(zhǎng)的情況下，司法力量不能同步跟進(jìn)，人民法院審查壓力加劇。

（二）司法理念不相適應(yīng)，受案范圍實(shí)質(zhì)門(mén)檻較高

從規(guī)范層面而言，新行政訴訟法從修訂到全面施行給予了社會(huì)半年的時(shí)間來(lái)“消化”和“吸收”。各級(jí)人民法院需要調(diào)整司法審查理念，更新司法認(rèn)知，增強(qiáng)司法力量，完善司法技巧等。行政機(jī)關(guān)及普通公眾同樣需要在這期間更新固有的司法理念，正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待法律修訂帶來(lái)的制度變化。

從對(duì)現(xiàn)有案例的分析來(lái)看，部分法院解讀法條的視角較為保守，完全以文字表述作為法律依據(jù)，即第12條中有明確表述的，則認(rèn)可其屬于受案范圍，反之則猶疑不定，最終基本傾向于認(rèn)定不屬于受案范圍。如（2016）黔26行終1號(hào)案，原告訴請(qǐng)撤銷(xiāo)被告要求其拆除廣告牌而作出的《限期拆除通知》。一審法院認(rèn)為《限期拆除通知》是具有行政管理性質(zhì)的行政強(qiáng)制措施，不具有可訴性，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍?！?〕詳見(jiàn)黔東南苗族侗族自治州中級(jí)人民法院（2016）黔26行終1號(hào)行政裁定書(shū)。該案雖然經(jīng)二審法院改判，但一審法院對(duì)于受案范圍的審查理念和思路，更多地停留于對(duì)新行政訴訟法文義層面的保守解讀中，無(wú)法面對(duì)多樣化的訴求，切實(shí)做到結(jié)合體系解釋、目的解釋、法理解釋等方法，真正做好受案范圍的審查工作，從而保護(hù)起訴人訴權(quán)，發(fā)揮行政審判監(jiān)督職能。

行政機(jī)關(guān)面對(duì)行政訴訟受案范圍修訂帶來(lái)的變化，也未能同步轉(zhuǎn)變司法理念，充分理解行政審判不再“維護(hù)”而是“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的立法目的和司法審查功能，對(duì)于受案范圍的擴(kuò)大，存在一定程度上的誤解和畏懼，擔(dān)心甚至害怕進(jìn)入司法審查程序。而普通社會(huì)大眾對(duì)于受案范圍修訂的變化，更多是從利己角度出發(fā)，不能完全正確理解和認(rèn)識(shí)受案范圍的否定性規(guī)定，對(duì)于行政審判的司法理念甚至還一度固守于“畏訴”、“厭訴”和“信訪不信訴”的傳統(tǒng)認(rèn)知中，越級(jí)訪、進(jìn)京訪、抱團(tuán)訪現(xiàn)象仍較大程度存在。

法院、行政機(jī)關(guān)以及普通大眾對(duì)受案范圍的認(rèn)知和新法變化的態(tài)度，折射出我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)大環(huán)境中司法理念的普遍不相適應(yīng)，基于保守化的法律解釋觀念和審查思路，受案范圍的實(shí)質(zhì)門(mén)檻仍然較高，大量爭(zhēng)議勢(shì)必會(huì)被擋在法院行政訴訟大門(mén)外，進(jìn)而也帶來(lái)是否賦予起訴人訴權(quán)、司法裁判能否給予起訴人合法權(quán)益保護(hù)、司法權(quán)如何監(jiān)督行政權(quán)的實(shí)務(wù)困惑。

（三）訴訟請(qǐng)求多樣化，與立法保護(hù)的限定性不相適應(yīng)

實(shí)踐中，輿論和公眾錯(cuò)誤解讀立案登記制，認(rèn)為登記制就是只要作為行政訴訟案件起訴到法院，法院就必須立案，并進(jìn)入行政審判程序。實(shí)行立案登記制后行政訴訟案件起訴數(shù)量大幅增長(zhǎng)，訴爭(zhēng)標(biāo)的與訴訟請(qǐng)求多種多樣。如（2016）黔行終482號(hào)案，原告以第三人與其近親屬約定不參加其紅白喜事，侵犯合法權(quán)益為由，訴請(qǐng)判令被告依法履行保護(hù)公民人身權(quán)的法定職責(zé)、收繳該協(xié)議并向其回復(fù)；〔8〕詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院（2016）黔行終482號(hào)行政裁定書(shū)。（2017）黔06行終49號(hào)案中，原告訴請(qǐng)判決確認(rèn)被告對(duì)其施行男扎術(shù)、造成損害的行為違法；〔9〕〔10〕詳見(jiàn)銅仁市中級(jí)人民法院（2017）黔06行終49號(hào)行政裁定書(shū)。（2017）黔行終224號(hào)案中，原告訴請(qǐng)被告對(duì)作為退伍軍人的原告進(jìn)行工作安置、支付退役士兵費(fèi)、生活費(fèi)用直至安置工作為止，并要求補(bǔ)交社會(huì)保險(xiǎn)；〔11〕詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院（2017）黔行終224號(hào)行政裁定書(shū)。(2017)黔03行終139號(hào)案的爭(zhēng)議則源于親子鑒定。

面對(duì)“多樣化”的訴請(qǐng)，無(wú)論是立法還是司法，對(duì)是否屬于受案范圍的認(rèn)識(shí)，仍然存在諸多不適應(yīng)。一是立法上存在明確的限定性排除規(guī)定，行政訴訟法第13條將部分行為排除在受案范圍外，且第（一）、（三）項(xiàng)均出現(xiàn)“等”字，給予了適用法律時(shí)的解釋空間和自由，實(shí)質(zhì)上增加了排除事項(xiàng)。二是雖然依法治國(guó)和社會(huì)治理需要司法全面性監(jiān)督行政，但現(xiàn)有司法環(huán)境中仍然難以做到完全的“有案必立”、全面審查和監(jiān)督，一定程度上也阻斷了新型的、多樣化訴求的審查之路。

對(duì)立案登記制的錯(cuò)誤解讀也帶來(lái)訴訟行為的不理性，濫用訴權(quán)現(xiàn)象呈現(xiàn)抬頭之勢(shì)。如在征收行政行為中，不少被征收人在行政征收、行政征收補(bǔ)償訴訟之外，還會(huì)選擇就征收程序中公告、公示、評(píng)估、調(diào)查等事項(xiàng)逐一提起訴訟，某些被征收人甚至還通過(guò)政府信息公開(kāi)、行政復(fù)議等途徑“曲線救國(guó)”。此類(lèi)訴訟數(shù)量多，高度重復(fù)，人數(shù)眾多，導(dǎo)致同一項(xiàng)或者同一類(lèi)行政管理行為引發(fā)量大面廣的訴訟。如陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案?！?2〕《最高人民法院公報(bào)案例》，2015年第11期。法律規(guī)范無(wú)明文規(guī)定情況下，對(duì)于此類(lèi)案件是否為濫訴尚有爭(zhēng)議，不僅要有量的考量，更需要質(zhì)的認(rèn)定，保護(hù)訴權(quán)的立法目的與規(guī)制濫訴之間平衡難度大。

（四）裁判文書(shū)說(shuō)理不充分，缺乏司法嚴(yán)肅性

裁判文書(shū)對(duì)訴爭(zhēng)行為是否屬于受案范圍分析不夠充分，說(shuō)理簡(jiǎn)單化，甚至不說(shuō)理，缺乏論證性和說(shuō)服力。如，（2017）黔05行終267號(hào)案，說(shuō)理為：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第49條第1款第（四）項(xiàng)提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：(四)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄之規(guī)定，上訴人的起訴不屬于行政案件的受案范圍”；〔13〕詳見(jiàn)畢節(jié)市中級(jí)人民法院（2017）黔05行終267號(hào)行政裁定書(shū)。（2017）黔06行終49號(hào)案，說(shuō)理為：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第12條規(guī)定的受案范圍，起訴不屬人民法院行政訴訟的受案范圍”?！?4〕詳見(jiàn)前引〔9〕，銅仁市中級(jí)人民法院行政裁定書(shū)。

某些裁判文書(shū)說(shuō)理邏輯混亂，如將訴訟請(qǐng)求是否明確具體，以及事實(shí)根據(jù)與法律依據(jù)、是否超過(guò)起訴期限等作為判定是否屬于受案范圍的理由之一。如，（2017）黔行終77號(hào)〔15〕詳見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院（2017）黔行終77號(hào)行政裁定書(shū)。案認(rèn)為：“第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，因該請(qǐng)求不明確、不具體，亦不屬于人民法院行政訴訟案件受案范圍”；（2017）黔06行終31號(hào)〔16〕詳見(jiàn)銅仁市中級(jí)人民法院（2017）黔06行終31號(hào)行政裁定書(shū)。案認(rèn)為：“未提供證據(jù)證明所修道路為政府有關(guān)部門(mén)指令性行為或簽訂有關(guān)行政協(xié)議，故本案不屬于行政訴訟的受案范圍”；（2017）黔04行終74號(hào)案認(rèn)為：“上訴人起訴無(wú)事實(shí)根據(jù)，依法不屬于人民法院的受案范圍”?！?7〕詳見(jiàn)安順市中級(jí)人民法院（2017）黔04行終74號(hào)行政裁定書(shū)。是否具有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)不屬于受案范圍審查事項(xiàng)，上述案件實(shí)質(zhì)混淆了受案范圍與案件實(shí)體審理內(nèi)容之間的區(qū)別。

法律文書(shū)的說(shuō)理不充分，一方面是因?yàn)榱⒎ㄒ?guī)范表述較為含糊，適用難度大。如行政訴訟法第12條的兜底條款、第13條中“等”字表述均較為含糊，且立法規(guī)范與現(xiàn)實(shí)需求之間存在差距，對(duì)法無(wú)明文規(guī)定的新型爭(zhēng)議能否受理，難以明確肯定或否定，預(yù)留較大裁量空間，給審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、說(shuō)理不夠留下隱患。另一方面是因?yàn)樗痉芰Σ蛔?，適用法律不到位。行政訴訟法修訂以前，案件數(shù)量少，行政審判法官少，立案部門(mén)很少配置業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的行政審判法官。立案登記制后，行政案件數(shù)量激增，立案審查難度也隨之增大。許多法院立案窗口工作人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)不夠，知識(shí)更新慢，難以準(zhǔn)確把握立案標(biāo)準(zhǔn)，加上其他類(lèi)型案件的立案和繁重的接待任務(wù)，難以在短時(shí)間內(nèi)提高案件立案審查水平。行政審判技能需要長(zhǎng)期實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)累積，思維差異與經(jīng)驗(yàn)匱乏導(dǎo)致法官業(yè)務(wù)水平參差不齊。

（五）立案受制較多，法院審查獨(dú)立性不強(qiáng)

行政訴訟的特殊性在于其解決的是管理者與被管理者之間的爭(zhēng)議和糾紛，因兩者在行政管理領(lǐng)域的特殊地位，天然帶有法律外的不平等性，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人和人民法院之間博弈不斷，利益權(quán)衡也始終貫穿整個(gè)訴訟過(guò)程。行政機(jī)關(guān)的天然優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致行政訴訟案件的復(fù)雜性和不確定性遠(yuǎn)超刑事和民事訴訟。〔18〕王振宇：《行政訴訟制度研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社 2012 年版，第 16 頁(yè)。

立案登記制實(shí)施以來(lái)，涉及地方政府作為被告的案件，各級(jí)法院立案時(shí)仍不免有所顧慮。比如對(duì)于符合立案條件、但涉及重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)或社會(huì)穩(wěn)定的敏感案件，立案法官在審查時(shí)往往要考慮案件的審執(zhí)效果，避免立案后將矛盾引至法院。立法規(guī)定的含糊與現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)，在長(zhǎng)期博弈與利益權(quán)衡中，部分人民法院不愿意受理行政案件，部分敏感、重大、疑難、涉穩(wěn)案件甚至不敢受理，能動(dòng)空間和開(kāi)放態(tài)度不夠，加劇了受案范圍審查的錯(cuò)位。

（六）同案不同判，影響了司法公信力

行政訴訟規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化欠缺，且不同程度受到行政權(quán)優(yōu)勢(shì)的影響，法官司法素質(zhì)亦參差不齊，不同地區(qū)法院裁判差異化明顯，甚至同一地區(qū)法院對(duì)相同類(lèi)型的案件也會(huì)出現(xiàn)不同的裁判，司法公信力不高。如涉及對(duì)內(nèi)部行政行為、抽象行政行為、公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他政治權(quán)利、行政公益訴訟、原告主體資格、被告主體資格等審查時(shí)，各地法院往往會(huì)形成不同的裁判結(jié)果。

行政訴訟案例的借鑒指導(dǎo)乏力現(xiàn)象明顯。如行政批復(fù)、事故責(zé)任認(rèn)定、內(nèi)部行為等的審查，公報(bào)案例、指導(dǎo)案例、典型案例以及《人民司法》所刊載的案例中均有涉及（見(jiàn)表1）。

表1 涉及受案范圍的部分公報(bào)案例、指導(dǎo)案例、典型案例和《人民司法·案例》

作為成文法國(guó)家，我國(guó)已有司法案例中的裁判理由及觀點(diǎn)并不具備“法律性”。實(shí)務(wù)工作中，當(dāng)一種新類(lèi)型行為或者受訴人民法院未曾遇見(jiàn)的行為被作為行政糾紛提起訴訟時(shí)，如果難以查詢到明確的法律或司法解釋規(guī)定，或者對(duì)規(guī)定理解有分歧，法官會(huì)自然而然地尋求同類(lèi)案例，尤其是上級(jí)法院的案例，然后結(jié)合法律規(guī)范自我斟酌和裁量。大部分情況下，受訴法院會(huì)選擇部分吸收已有案例的裁判理由，并作出相同的裁判結(jié)果。這種隱晦適用的尷尬境遇，導(dǎo)致受訴法院在借鑒或者照搬已有案例時(shí)謹(jǐn)小慎微，甚至保守機(jī)械。如，事故責(zé)任認(rèn)定行為，《最高人民法院公報(bào)》中發(fā)布的羅倫富不服道路交通事故責(zé)任認(rèn)定案認(rèn)為：“道路交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安交通管理機(jī)關(guān)依照道路交通有關(guān)法律授權(quán)，針對(duì)造成交通事故的行為作出的，確定肇事者責(zé)任大小，影響當(dāng)事人權(quán)利的一種行政確認(rèn)行為。該行為直接關(guān)系到當(dāng)事人是否構(gòu)成犯罪以及應(yīng)否被追究刑事責(zé)任，同時(shí)也涉及當(dāng)事人是否承擔(dān)民事賠償責(zé)任或能否得到民事賠償?shù)葐?wèn)題，應(yīng)當(dāng)說(shuō)交通事故責(zé)任認(rèn)定直接影響了交通事故各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，應(yīng)該屬于行政訴訟法的受案范圍?！薄?9〕詳見(jiàn)《最高人民法院公報(bào)》，2002年第5期。但本課題分析的920份裁判文書(shū)中，涉及事故責(zé)任認(rèn)定的10件案件均認(rèn)定不屬于行政訴訟受案范圍。

（七）立法不完善，實(shí)務(wù)區(qū)分把握立案范圍難度大

行政訴訟法就受案范圍的規(guī)定較為模糊，無(wú)論是肯定式列舉還是否定性排除，均存在不夠具體的問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件，加大了司法審查難度。而司法解釋亦存在不到位、不相適應(yīng)等問(wèn)題。

新司法解釋中關(guān)于受案范圍否定性列舉的部分排除項(xiàng)之間存在交集，且未完全涵蓋現(xiàn)有司法案例中已經(jīng)涉及的行為類(lèi)型，實(shí)務(wù)中如何準(zhǔn)確區(qū)分和適用仍然面臨挑戰(zhàn)。相較于2000年司法解釋?zhuān)滤痉ń忉尩?條第2款新增列舉五項(xiàng)行為，即內(nèi)部行為、過(guò)程性行為、協(xié)助執(zhí)行行為、內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督行為和信訪辦理行為，在司法實(shí)務(wù)案例中均有涉及。過(guò)程性行為在《關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》以及《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中已有規(guī)定。協(xié)助執(zhí)行行為系吸收《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)實(shí)施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復(fù)》內(nèi)容。信訪辦理行為系吸收《最高人民法院關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)〈信訪條例〉處理信訪事項(xiàng)的行為提起行政訴訟、人民法院是否受理的復(fù)函》內(nèi)容。

司法解釋及實(shí)務(wù)審判將內(nèi)部行為、過(guò)程性行為、行政指導(dǎo)行為排除在受案范圍之外，主要是這三類(lèi)行為本身對(duì)公眾的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，與同在此款中的第（十）項(xiàng)〔20〕第（十）項(xiàng)原文為：“（十）對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”。存在交集和重合。對(duì)此應(yīng)如何判斷和區(qū)分，并無(wú)明確一致的規(guī)定和意見(jiàn)。而事故責(zé)任認(rèn)定行為、行政證明行為以及具有公共事務(wù)管理職能的組織對(duì)其工作人員開(kāi)除公職的行為等，在新司法解釋中并未提及，留下了“灰色空間”。

修訂后的受案范圍主要存在以下問(wèn)題：一是受案范圍的確定方式，將大多數(shù)并未明確列舉的行政行為納入灰色地帶，難以真正納入受案范圍；二是行政行為概念模糊不清，必然需要行政審判法官具體確定個(gè)案爭(zhēng)議的行為類(lèi)型或?qū)傩?，客觀上增加了案件審理的困難。三是行政訴訟受案范圍在法律規(guī)范層面并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)大。如公務(wù)員招錄、開(kāi)除、辭退等管理行為的可訴性依然沒(méi)有得到肯定，公民的勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、環(huán)境權(quán)等新型權(quán)利的可訴性仍然有待解釋。四是未將涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的禁止令、阻止令等臨時(shí)性保護(hù)強(qiáng)制措施納入受案范圍。

三、解決行政案件受案范圍相關(guān)問(wèn)題的對(duì)策及建議

（一）堅(jiān)持法治思維，樹(shù)立正確司法理念

長(zhǎng)期以來(lái)，人民法院處于內(nèi)部行政化和外部地方化的司法環(huán)境，行政訴訟“立案難”，人民群眾就難以棄訪從訴。我們既要看到我國(guó)行政訴訟從無(wú)到有、不斷進(jìn)步的歷史，又要跟上時(shí)代的趨勢(shì)和步伐，堅(jiān)持正確原則，樹(shù)立正確理念，推動(dòng)行政訴訟立法更加完善，司法更加公平。一是立法部門(mén)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治思維，樹(shù)立正確立法理念，著眼于人民群眾訴權(quán)的保護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的法治理念，不斷完善受案范圍的立法。二是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立依法行政、服務(wù)行政、陽(yáng)光行政的理念，堅(jiān)持法治思維。三是司法部門(mén)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變固有司法理念，要堅(jiān)持人民主體地位，踐行全心全意為人民服務(wù)根本宗旨，按照加強(qiáng)人權(quán)法治保障的要求完善和發(fā)展行政訴訟制度，切實(shí)保障人民群眾的訴訟權(quán)利，為人民群眾提供更便捷、更高效、更優(yōu)質(zhì)的司法救濟(jì)，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多元司法需求，切實(shí)保證人民群眾有更多的獲得感和幸福感。擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，是解決“民告官”立案難的一項(xiàng)重大體制機(jī)制改革，必須保證這項(xiàng)制度落地生根，實(shí)現(xiàn)行政訴訟制度保障人民群眾合法權(quán)益的基本宗旨。要堅(jiān)持行政訴訟監(jiān)督依法行政。行政訴訟不僅是司法監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政的制度設(shè)計(jì)，也是人民法院化解社會(huì)矛盾的有效機(jī)制，還是國(guó)家治理體系逐步制度化、科學(xué)化、法治化、程序化的重要指標(biāo)?！?1〕江必新：《修改行政訴訟法的基本遵循》，載《光明日?qǐng)?bào)》2014年4月28日第007版。要通過(guò)依法擴(kuò)大受案范圍，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，確保行政權(quán)規(guī)范運(yùn)行在“制度籠子”里。要始終強(qiáng)調(diào)合法性審查原則，確保行政訴訟法律效果、社會(huì)效果和政治效果的統(tǒng)一。要堅(jiān)守中立裁判原則，公平對(duì)待雙方當(dāng)事人，樹(shù)立法治意識(shí)和對(duì)司法審查的信心，改變行政機(jī)關(guān)作為管理者的應(yīng)訴心態(tài)，平等保護(hù)原被告訴訟權(quán)利。要敢于擔(dān)當(dāng)，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，不受案外因素的影響，排除外來(lái)壓力，依法作出裁判，守住司法這道防線。

（二）適應(yīng)依法治國(guó)需求，完善受案范圍立法

立案登記制下，行政訴訟案件蜂擁而入。對(duì)諸如內(nèi)部行政行為、抽象行政行為、公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他政治權(quán)利、行政公益訴訟、原告主體資格、被告主體資格等涉及受案范圍的若干疑難問(wèn)題審查，始終成為行政審判的首要難題。此類(lèi)訴爭(zhēng)是否應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍，是否應(yīng)當(dāng)給予公民、法人或者其他組織相應(yīng)的司法救濟(jì)的路徑，應(yīng)當(dāng)如何解決此類(lèi)爭(zhēng)議，有效保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政等問(wèn)題，需要從立法上進(jìn)行完善。一是應(yīng)當(dāng)完善受案范圍的確定方式，即運(yùn)用肯定概括與否定列舉的方式，真正從實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大受案范圍。我國(guó)行政訴訟受案范圍現(xiàn)行的確定方式屬概括、列舉相結(jié)合，但由于列舉中既有肯定也有否定，肯定列舉在司法實(shí)踐中更多地成為法院拒絕受理案件的依據(jù)，實(shí)質(zhì)上架空了概括方式所設(shè)定的范圍，把一些應(yīng)該進(jìn)入司法程序的案件排除在外，出現(xiàn)大量權(quán)利救濟(jì)的空白?，F(xiàn)有情況下，行政訴訟的方向是擴(kuò)大受案范圍，應(yīng)當(dāng)對(duì)受案范圍采取肯定概括加否定列舉的方式，除否定列舉所排除的事項(xiàng)外，凡是實(shí)際影響公民權(quán)益的所有行政行為都應(yīng)納入行政訴訟受案范圍保護(hù)。這種設(shè)置，能夠避免肯定列舉與肯定概括之間的矛盾，保障概括的抽象標(biāo)準(zhǔn)成為一個(gè)原則；同時(shí)還可避免列舉難以窮盡并且標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一的缺陷，使受案范圍更加明確，利于法院實(shí)踐把握，保證行政相對(duì)人的合法權(quán)益得到充分救濟(jì)。通過(guò)健全行政法制，提升法院裁判能力，可以適應(yīng)概括式受案范圍。二是應(yīng)當(dāng)有選擇地將傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)中排除在外的行政行為納入收案范圍。如內(nèi)部行政行為。由于公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間具有內(nèi)部附屬關(guān)系，不可將所有的內(nèi)部行政行為都納入行政訴訟的受案范圍，但對(duì)于涉及行政機(jī)關(guān)工作人員重要基本權(quán)利的部分內(nèi)部行政行為，如對(duì)公務(wù)員實(shí)施的開(kāi)除、辭退、解聘三類(lèi)行政處分行為應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍，賦予相對(duì)人提起行政訴訟的權(quán)利。又如部分抽象行政行為。按照我國(guó)國(guó)情，結(jié)合行政權(quán)、司法權(quán)的各自特點(diǎn)，不宜將所有的抽象行政行為均納入行政訴訟受案范圍，但對(duì)于其中層級(jí)相對(duì)較低的規(guī)章及其他規(guī)范性文件，由于數(shù)量多、范圍廣、影響大，可以納入行政訴訟受案范圍。

（三）準(zhǔn)確把握立法精神，改變審查模式

要徹底解決告狀無(wú)門(mén)的問(wèn)題，就必須準(zhǔn)確理解和把握立法精神，依法立案登記，避免案外因素影響案件的受理。一是在受案范圍的理解上，探索借鑒國(guó)外“可以審查的假定”模式，即所有的行政行為原則上都假定屬于能夠進(jìn)行司法審查的行為，而并不需要法律的明文規(guī)定?！霸诜捎幸?guī)定時(shí)，按照法律的規(guī)定進(jìn)行法定的審查。在法律無(wú)規(guī)定時(shí)，進(jìn)行非法定的審查。不能審查的行政行為只是例外”?！?2〕王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下），中國(guó)法制出版社 2005 年版，第 599 頁(yè)。與新政訴訟法確立的“立案登記制”比較起來(lái)，可以審查的假定更為高階，在此種模式下，法院對(duì)于受案范圍的把握主要來(lái)源于法律規(guī)范中的否定性排除事項(xiàng)?？v觀國(guó)外關(guān)于起訴條件的立法，法院在起訴受理階段的審查也只是形式審查，并不涉及其真實(shí)性。仔細(xì)分析和解讀新司法解釋?zhuān)?條第1款明確規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。相較于新行政訴訟法第2條的規(guī)定，此款解釋并未要求行政行為侵犯起訴人合法權(quán)益時(shí)才能提起訴訟，只要對(duì)行政行為不服，則可以提起訴訟，隱含著所有的行政行為原則上都屬于司法審查的受案范圍。這樣的解釋實(shí)質(zhì)上已經(jīng)體現(xiàn)了可以審查的假定理念。司法實(shí)務(wù)中，可以審查的假定實(shí)際上也有體現(xiàn)。如本課題所研究和分析的920起關(guān)于受案范圍的案例中，以裁定或者判決改判駁回起訴的475件，在判決中就受案范圍作出認(rèn)定的163件，兩者總計(jì)占比69%，這其中不少案件進(jìn)行了開(kāi)庭審理程序，在充分聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上作出是否屬于受案范圍的判斷。這種經(jīng)過(guò)實(shí)體審查作出裁判明確受案范圍的程序，就是可以審查的假定的要求，以這種模式進(jìn)行受案范圍的審查，較好地實(shí)現(xiàn)了“法無(wú)明文規(guī)定即受理”的司法觀念更新，能更有效地保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，也更符合新行政訴訟法的立法原意。二是在立案的具體操作層面上，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)受理的案件，必須依法受理，以充分保證原告方的訴權(quán)。但同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)適當(dāng)性、必要性和實(shí)效性，綜合考慮司法能力、司法救濟(jì)權(quán)利類(lèi)型、司法介入時(shí)機(jī)等相關(guān)情況。首先要正確理解新行政訴訟法設(shè)立的起訴條件內(nèi)涵和形式審查標(biāo)準(zhǔn)，既不增設(shè)起訴條件，也不限縮受案范圍，排除任何權(quán)力機(jī)關(guān)直接或隱性的干預(yù)。對(duì)于當(dāng)場(chǎng)能夠判定符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)登記立案；對(duì)于當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)先接受起訴狀予以登記，進(jìn)行審查并限期作出決定。其次要完善立案庭和行政審判庭之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，立案部門(mén)要加大訴訟引導(dǎo)，讓原告正確確定被告和訴訟請(qǐng)求，選擇適當(dāng)?shù)男姓袨椋苊獠枚g回起訴比例過(guò)高，防范程序空轉(zhuǎn)和反復(fù)訴訟，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)裁定不予立案的案件直接裁定不予立案，節(jié)約審判資源。最后要加大釋明引導(dǎo)力度，糾正部分當(dāng)事人任意起訴的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)當(dāng)事人理性表達(dá)訴求，及時(shí)制止不合法、不適當(dāng)?shù)男袨?，避免纏訴鬧訪行為的發(fā)生。對(duì)不屬于法院行政訴訟受案范圍的，要釋明并提出合理建議，與有關(guān)部門(mén)密切配合，幫助當(dāng)事人有效化解矛盾糾紛。三是根據(jù)新行政訴訟法第52條的規(guī)定，人民法院還應(yīng)當(dāng)做好“飛躍起訴”〔23〕前引〔22〕，江必新文。的應(yīng)對(duì)工作，規(guī)范好此類(lèi)起訴情形的立案程序，對(duì)于“認(rèn)為符合起訴條件的”，應(yīng)當(dāng)立案、審理，或者指定其他下級(jí)人民法院立案、審理，確保當(dāng)事人的行政訴權(quán)得到依法保護(hù)。

（四）把好立案標(biāo)準(zhǔn)，防范訴權(quán)濫用

現(xiàn)階段，要高度重視當(dāng)事人濫用訴權(quán)的現(xiàn)象，在堅(jiān)持有案必立、有訴必理的前提下，嚴(yán)格防控虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴等行為。對(duì)一些如政府信息公開(kāi)、投訴舉報(bào)等重點(diǎn)領(lǐng)域存在的訴權(quán)濫用，特別要嚴(yán)格把握受案條件，規(guī)范和引導(dǎo)當(dāng)事人正確行使訴訟權(quán)利。要針對(duì)受理和審判情況加強(qiáng)調(diào)研，定期向各級(jí)政府通報(bào)案件受理情況和裁判結(jié)果等信息，向被告單位提出工作建議。適時(shí)開(kāi)展座談會(huì)、聯(lián)席會(huì)，與行政機(jī)關(guān)交流行政執(zhí)法和審判中存在的問(wèn)題和難題，避免不規(guī)范執(zhí)法引發(fā)行政訴訟案件。針對(duì)審理工作中發(fā)現(xiàn)的重要問(wèn)題，向行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議書(shū)，引起行政機(jī)關(guān)的理解和重視，促進(jìn)他們不斷改善行政執(zhí)法行為，創(chuàng)造良好的行政審判司法環(huán)境。對(duì)于濫用訴權(quán)的行為，可以探索制定懲治這類(lèi)行為的規(guī)范性指導(dǎo)意見(jiàn)，明確對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴等濫用訴權(quán)行為的界定標(biāo)準(zhǔn)和懲治措施。如訴權(quán)濫用者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)方當(dāng)事人的訴訟支出、賠償對(duì)方直接經(jīng)濟(jì)損失，法院還可以視情節(jié)輕重對(duì)其進(jìn)行罰款等，進(jìn)一步加大懲治力度，提高訴權(quán)濫用的成本。還可以通過(guò)設(shè)立訴訟誠(chéng)信檔案、建立失信黑名單制度，擠壓失信當(dāng)事人的社會(huì)生活空間。比如對(duì)那些以同一事實(shí)理由通過(guò)變換訴請(qǐng)方式多次起訴的、或者對(duì)于裁定不予受理的多件案件發(fā)現(xiàn)明顯惡意濫用訴權(quán)的當(dāng)事人，可以大膽納入黑名單，并向社會(huì)公示。

（五）完善判例指導(dǎo)，統(tǒng)一裁判尺度

我國(guó)司法判例不具有法律適用效力，但案例的重大指導(dǎo)作用不容忽視。近年來(lái)，最高人民法院定期發(fā)布指導(dǎo)性案例，各省高院也經(jīng)常編輯典型案例，指導(dǎo)轄區(qū)法院審判實(shí)踐。這種個(gè)案的解釋功能對(duì)司法實(shí)務(wù)具有明顯的指引作用。因?yàn)榉商烊痪哂幸欢笮院统橄笮?，面?duì)社會(huì)變化萬(wàn)千的糾紛類(lèi)型與請(qǐng)求，作為法律技術(shù)操作員的法官，根據(jù)糾紛與訴求，正確找法用法，才能定紛止?fàn)帲詮乃痉▽?shí)務(wù)工作角度來(lái)說(shuō)，法律解釋一直存在。如，新行政訴訟法第12條給出了屬于受案范圍的事項(xiàng)，第13條列舉了不屬于受案范圍的事項(xiàng)，但司法解釋在吸收實(shí)務(wù)案例裁判思路的基礎(chǔ)上，就屬于受案范圍的行政行為進(jìn)行了一定程序的擴(kuò)展，即“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，該解釋將新行政訴訟法第2條關(guān)于行政行為概念的規(guī)定進(jìn)行了一定程度的延伸，同時(shí)將第13條不屬于受案范圍的事項(xiàng)由4項(xiàng)增加到9項(xiàng)。這種從個(gè)案裁判中進(jìn)行總結(jié)，并最終上升為具有普遍約束力的司法解釋?zhuān)褪欠ㄔ涸趥€(gè)案中解釋功能的展現(xiàn)。法院在行政訴訟個(gè)案中對(duì)法律的解釋是法律解釋的常態(tài)，具有廣闊的空間，并且是第一位的法律解釋?！?4〕葉必豐：《法院在行政訴訟個(gè)案中對(duì)法律的解釋——以行政訴訟的受案范圍為視角》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期。新司法解釋雖然新增羅列了5種排除情形，但就本課題分析中所涉案例里出現(xiàn)的，如事故責(zé)任認(rèn)定行為（交通事故責(zé)任認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定等）、投訴舉報(bào)行為、行政證明行為（死亡證明、出生證明等）、學(xué)籍學(xué)位管理行為等卻并未羅列。如前所述，這些爭(zhēng)議事項(xiàng)在最高人民法院公布的公報(bào)案例、指導(dǎo)案例以及《人民司法·案例》中均有刊載。因此，對(duì)于涉及這些爭(zhēng)議事項(xiàng)的審查，以及超越這些爭(zhēng)議事項(xiàng)的新類(lèi)型的事項(xiàng)審查，應(yīng)當(dāng)改變固有思維，重視案例研究與指導(dǎo)，積極正確發(fā)揮人民法院在個(gè)案中的解釋功能。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確，對(duì)于最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例，下級(jí)人民法院必須參照?qǐng)?zhí)行。如果相同類(lèi)型的案件出現(xiàn)與發(fā)布的案例相反的裁判，應(yīng)當(dāng)通過(guò)審判監(jiān)督程序予以糾正。

（六）強(qiáng)化法院審判職能，維護(hù)中立裁判

消除地方對(duì)司法的干擾，在行政訴訟中尤為重要。審理行政訴訟案件是否考慮行政區(qū)劃情況，各個(gè)國(guó)家的情形不同。西方國(guó)家更多強(qiáng)調(diào)法官獨(dú)立，而不是法院設(shè)置。但考慮我國(guó)行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，行政訴訟異地管轄是排除地方干擾的重要制度安排，新行政訴訟法和《關(guān)于人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件的指導(dǎo)意見(jiàn)》已有規(guī)定，各地法院紛紛推進(jìn)行政案件集中管轄改革，實(shí)踐中效果很好。貴州全省基層法院的行政訴訟案件已經(jīng)實(shí)現(xiàn)異地管轄，總體效果也很好，只是需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，拓展工作思路，解決集中管轄法院的行政審判人員配置等問(wèn)題。目前，各地交通條件大為改善，大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)發(fā)展迅速，可以探索將中院一審的行政訴訟案件，統(tǒng)一集中到幾個(gè)中心城市法院異地立案審理，并進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)設(shè)置跨行政區(qū)域的專(zhuān)門(mén)審理行政案件的行政法院，確保行政訴訟不受地方機(jī)關(guān)干擾。在現(xiàn)行法院結(jié)構(gòu)與制度中，面對(duì)量大面廣的訴訟案件，需要重新設(shè)置四級(jí)法院的職能定位，改變四級(jí)法院審理模式高度同質(zhì)化的現(xiàn)狀，避免同一糾紛在各級(jí)法院不同的訴訟環(huán)節(jié)反復(fù)進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定和法律適用審查?？傮w的功能定位應(yīng)當(dāng)是：一審法院重在化解矛盾、定紛止?fàn)?；二審法院重在辯法析理、兩審終審；再審法院重在審查監(jiān)督、有錯(cuò)必糾；最高人民法院重在統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，保證法律正確實(shí)施，梳理和維護(hù)司法權(quán)威，明確一、二審、再審的審理重點(diǎn)和裁判標(biāo)準(zhǔn)。建立一審、二審和再審階梯收費(fèi)制度和申請(qǐng)?jiān)賹彴讣蓭煆?qiáng)制代理制度，避免有限審判力量的無(wú)效耗費(fèi)。

（七）做好司法宣傳推介，彰顯裁判效果

完善的立法、公正的司法離不開(kāi)法治的宣傳與動(dòng)員，做好司法宣傳和推介工作也是推進(jìn)社會(huì)主義法治文化建設(shè)的需要。一方面引導(dǎo)公民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法；另一方面強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)和理念，自覺(jué)接受司法全面監(jiān)督。一是利用行政審判“白皮書(shū)”開(kāi)展司法宣傳推介。行政審判“白皮書(shū)”在司法審判的基礎(chǔ)上，分析和總結(jié)行政訴訟案件發(fā)展態(tài)勢(shì)與審判質(zhì)效，尤其是行政機(jī)關(guān)敗訴情況與成因分析，以及依法行政的司法建議等調(diào)研成果，對(duì)于行政機(jī)關(guān)改變法治理念、提升法治水平、重視和加強(qiáng)依法行政具有極大的促進(jìn)作用。同時(shí)，行政審判白皮書(shū)的發(fā)布也有益于人民群眾了解和掌握司法態(tài)勢(shì)，樹(shù)立司法信心，增強(qiáng)司法信任。應(yīng)當(dāng)做好行政審判白皮書(shū)的調(diào)研、制作、宣傳和推薦工作，力求建立司法與行政、司法與人民群眾之間的良性互動(dòng)。二是利用案件審理以及典型案例發(fā)布做好法制宣傳。鑒于訴求的多樣化、新穎化，我們?cè)谧龊冒讣彶?、立案與審理工作的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)依托案件的審查、審理工作做好法制宣傳，爭(zhēng)取在立案、審理、宣判等過(guò)程中針對(duì)不同的訴求、不同類(lèi)型的案件以及涉及面廣或社會(huì)高度關(guān)注的典型案件，切實(shí)做好答疑解惑、明法釋理、以案釋法工作。就公眾關(guān)注度高、社會(huì)影響面廣、與百姓生活息息相關(guān)、具有普法教育意義的典型案件，形成常態(tài)化發(fā)布機(jī)制。三是利用新媒體開(kāi)展司法宣傳推介?？梢岳靡曨l、圖文、微博、微信、網(wǎng)絡(luò)、電視等時(shí)尚、互動(dòng)、便捷的形式搭建司法公開(kāi)傳播和民意溝通新平臺(tái)，對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行全面介紹，對(duì)群眾常見(jiàn)法律問(wèn)題進(jìn)行解讀，對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)法律問(wèn)題進(jìn)行剖析，有效回應(yīng)群眾期待。

（八）適應(yīng)變化趨勢(shì)，提升司法能力

行政訴訟案件類(lèi)型復(fù)雜，涉及管理領(lǐng)域多，行政法律關(guān)系龐雜，對(duì)行政法官找法、用法、釋法的能力要求高。針對(duì)行政訴訟案多人少的突出問(wèn)題，要加強(qiáng)行政訴訟隊(duì)伍建設(shè)。應(yīng)結(jié)合省以下人財(cái)物集中管理、法官員額制改革，科學(xué)配置行政訴訟人員比例，特別要招錄高素質(zhì)人才充實(shí)助理和書(shū)記員隊(duì)伍?，F(xiàn)有的法律框架下，雖然在送達(dá)等環(huán)節(jié)可以運(yùn)用信息化手段節(jié)省一定時(shí)間和精力，但并不能改變?cè)V訟的基本程序和模式，閱卷、質(zhì)證、庭審、報(bào)告及文書(shū)寫(xiě)作等并不能被其他手段替代。所以，案件數(shù)量大幅增加，提高輔助人員與法官的比例成為必然，否則辦案質(zhì)量和效率無(wú)法保證，這是一個(gè)客觀規(guī)律。司法能力的提升需要久久為功?，F(xiàn)階段，要招錄優(yōu)秀的人才充實(shí)審判隊(duì)伍，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)授課、研討、集中培訓(xùn)等多種方式，加強(qiáng)職業(yè)法官業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升能力素質(zhì)，提高執(zhí)業(yè)水平。同時(shí)，要加快建立科學(xué)的司法輔助人員職務(wù)序列和待遇機(jī)制，促進(jìn)整個(gè)法院隊(duì)伍適度穩(wěn)定。

行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大與法律規(guī)范的抽象性、不全面性，對(duì)于法院而言，既是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。人民法院應(yīng)當(dāng)采取主動(dòng)接納、理性審判、總結(jié)固化、創(chuàng)新突破的司法態(tài)度，真正擔(dān)當(dāng)起“保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)”的應(yīng)有職能，讓人民群眾在每一件行政案件裁判中感受到公平正義。