楊瀟 郭惠敏 王玉潔 王昭暉

農(nóng)村留守兒童的出現(xiàn)是中國“城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、公共服務(wù)不均等、社會保障不完善等問題的深刻反映”。自黨的十九大報告提出要健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系以來，各地更加重視農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)。根據(jù)陜西省民政廳的數(shù)據(jù)：2016年8月，陜西省首次摸排確定農(nóng)村留守兒童人數(shù)為248417人；2017年9月底，陜西省共有不滿16周歲的農(nóng)村留守兒童224339人； 2018年7月，不滿16周歲的農(nóng)村留守兒童為138590人（雷肖霄，2017：1）。

留守兒童之所以被冠以“留守”的標(biāo)簽，是建立在“留守狀態(tài)對兒童的生活、學(xué)習(xí)、人際交往等有影響”這一認知的基礎(chǔ)上，與其監(jiān)護及各種“關(guān)愛缺失”、照顧體系和保護體系破碎有很大關(guān)系。目前，農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作已經(jīng)從關(guān)注階段進入到系統(tǒng)治理的階段，針對農(nóng)村留守兒童關(guān)愛體系的構(gòu)建已經(jīng)成為當(dāng)前工作的重點（李紅，2015：7）。因此，深入探討留守兒童的關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題，積極推進和完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作已成為當(dāng)務(wù)之急。本研究聚焦該問題，基于對陜西省典型地市的調(diào)查進行分析。

一、文獻綜述

留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護能力、不滿十六周歲的未成年人（國務(wù)院，2016：1）。留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系是以關(guān)愛農(nóng)村留守兒童為宗旨，以促進其健康成長為目的，通過整合和協(xié)調(diào)政府、社會、學(xué)校、家庭等各方資源和力量構(gòu)建的一個系統(tǒng)化的關(guān)愛服務(wù)網(wǎng)絡(luò)（魏漢武，2017：157-160），基本構(gòu)成要素包括：關(guān)愛機制、關(guān)愛網(wǎng)絡(luò)、關(guān)愛陣地、關(guān)愛隊伍、關(guān)愛活動等（全國婦聯(lián)，2014：27-32）。

（一）留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)成效研究

2011年12月，全國婦聯(lián)等四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展全國農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系試點工作的通知》，全國范圍內(nèi)共確定了9個省的18個縣作為農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系試點，在“調(diào)研—試點—總結(jié)—推廣”的行政化模式下，具有較強地方特色的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和模式開始呈現(xiàn)（黃誠，2013：128-133）。

根據(jù)試點地區(qū)的自查評估，留守兒童關(guān)愛服務(wù)取得成效：第一，關(guān)愛服務(wù)機制初步建立，各試點縣相繼出臺相關(guān)政策，完善制度保障。第二，留守兒童關(guān)愛隊伍不斷擴大，學(xué)校教師、代理家長、志愿者組織和專業(yè)團隊形成了龐大的關(guān)愛隊伍。第三，試點地區(qū)開展了常態(tài)化的、形式多樣的關(guān)愛活動（石蘭月，2016：91-95）。

（二）留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系存在問題研究

（1）缺乏對留守兒童的科學(xué)認識，將該群體“標(biāo)簽化”甚至“污名化”。人們在日常生活中將留守兒童視為問題兒童，對該群體存在著嚴重的固有印象，這樣不利于留守兒童的健康成長，也不利于留守兒童關(guān)愛服務(wù)活動的順利開展（曾蓉、儲節(jié)旺，2012：62-64）。

（2）關(guān)愛服務(wù)對象“失公”，留守兒童不具有與其他兒童同等的受教育權(quán)、生存發(fā)展權(quán)等。這體現(xiàn)在留守兒童不僅物質(zhì)貧窮，更重要的是精神貧窮，表現(xiàn)為精神缺“愛”、心理缺“疏”、學(xué)習(xí)缺“導(dǎo)”、安全缺“護”、經(jīng)濟缺“援”、生活缺“助”等六個方面（黃鐵苗、徐常建，2018：64-68）。

（3）關(guān)愛服務(wù)主體不到位。表現(xiàn)為家庭撫育功能弱化，學(xué)校關(guān)愛能力有限，社區(qū)照顧功能發(fā)揮不足，政府相關(guān)責(zé)任落實不到位等幾個方面（常亞瓊，2016：13）。

（4）關(guān)愛與服務(wù)資源不足。具體表現(xiàn)在：一是經(jīng)費、資源投入不足。二是專業(yè)師資短缺。三是“軟件”（制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序、管理）缺失或不完善。四是提供關(guān)愛的活動不穩(wěn)定、不可持續(xù)（盧國良，2010：48-52）。

（三）健全留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系的對策研究

（1）優(yōu)化社會環(huán)境。一些研究者提出，應(yīng)提高社會聯(lián)動、充分發(fā)揮基層組織、運用志愿者資源、完善相關(guān)法律法規(guī)，讓建設(shè)留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系成為社會共識（王瑾，2017：27-29）。

（2）創(chuàng)新兒童關(guān)愛主體。有研究者強調(diào)新時期婦聯(lián)組織對于留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系發(fā)展的重要作用（李笑恬，2014：117-120）。有研究者認為要為留守兒童提供有效的關(guān)愛服務(wù)必須定位好家庭的基礎(chǔ)性角色，加強家庭能力建設(shè)，通過改善家庭生態(tài)系統(tǒng)間接關(guān)愛留守兒童（楊匯泉，2016：37-44）。有研究者提出應(yīng)依托學(xué)校作為主要陣地，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會各界的積極參與，明確家長的教育法律責(zé)任，構(gòu)建農(nóng)村留守兒童教育關(guān)愛服務(wù)體系（李祥、韋衛(wèi)，2016：131-136）。有研究者認為在構(gòu)建特殊兒童教育關(guān)愛服務(wù)體系中，要堅持政府主導(dǎo)，釋放學(xué)校活力，發(fā)揮社區(qū)功能，重視家庭責(zé)任（劉禮蘭，2016：74-76）。

（3）優(yōu)化留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系運行機制。第一，法律機制，包括構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的法律機制、尊重和保障留守兒童與農(nóng)民工權(quán)利的法律機制和化解留守兒童與農(nóng)民工問題社會矛盾的法律機制。第二，經(jīng)濟機制，主要是指加大各級政府的財政支持力度，多渠道解決留守兒童教育經(jīng)費投入。第三，行政機制，主要是指健全行政決策、管理、協(xié)調(diào)、激勵、監(jiān)督機制（盧國良、唐添翼，2011：43-45）。

二、數(shù)據(jù)來源與樣本基本信息

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究采用問卷調(diào)查法、訪談法收集相關(guān)資料和數(shù)據(jù)。問卷調(diào)查通過分層抽樣的方法抽取咸陽市下轄3個縣、市的兒童作為調(diào)查對象，共計發(fā)放問卷668份，回收有效問卷587份，有效回收率88%；其中發(fā)放中學(xué)生問卷340份，回收有效問卷309份，有效回收率91%；發(fā)放小學(xué)生問卷328份，回收278份，有效回收率85%。通過問卷調(diào)查主要了解留守兒童的生存狀況。訪談對象主要是政府部門及相關(guān)機構(gòu)的工作人員，目的是了解當(dāng)?shù)亓羰貎和P(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀、存在問題的原因及完善路徑等。

（二）樣本基本信息

（1）調(diào)查對象的基本信息

本次調(diào)查對象中，男生349人，占比為59%，女生235人，占比為40%，缺失3人；年齡分布在7-16歲，其中10-14歲的兒童共有475人，占總樣本的81%；調(diào)查樣本中，留守兒童329名，占比為56%，非留守兒童258名，占比為44%；獨生子女有118位，占比為20%，有1個兄弟姐妹的調(diào)查對象有356人，占比為60.6%，有2個、3個、4個兄弟姐妹的分別有74人、16人、22人，占比分別為12.6%、2.7%、3.7%。

（2）監(jiān)護人的基本情況

監(jiān)護人的基本情況見表1。從監(jiān)護人受教育狀況來看，留守兒童和非留守兒童的監(jiān)護人之間存在顯著差異，留守兒童監(jiān)護人中未上過學(xué)、小學(xué)畢業(yè)的比例明顯高于非留守兒童，留守兒童監(jiān)護人的學(xué)歷水平較低。

從監(jiān)護人的年齡分布來看，留守兒童和非留守兒童監(jiān)護人年齡存在顯著性差異：非留守兒童監(jiān)護人年齡集中分布在30～50歲區(qū)間上的比例明顯高于留守兒童，而留守兒童監(jiān)護人年齡分布在50歲以上的比例明顯高于非留守兒童，說明隔代監(jiān)護仍是留守兒童監(jiān)護的主要特征。

從監(jiān)護人身體狀況來看，留守兒童和非留守兒童監(jiān)護人的健康狀況存在顯著差異，表現(xiàn)為相比非留守兒童，留守兒童的監(jiān)護人非常健康和健康比例明顯較低，身體狀況較差。

三、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)需求狀況調(diào)查結(jié)果

（一）兒童生活習(xí)慣狀況

在兒童的生活習(xí)慣方面，主要調(diào)查了兒童是否按時吃飯、睡覺、鍛煉身體、是否挑食等情況，見表2。

結(jié)果表明，283名留守兒童按時吃飯，占比為86.02%，非留守兒童中有233人按時吃飯，占比為90.31%。就起床時間而言，大約70%的留守兒童和非留守兒童都會在早晨5-7點之間起床。就鍛煉身體而言，38.91%的留守兒童每天鍛煉少于30分鐘，而非留守兒童的這一比例僅有29.84%。以上各項均不具有統(tǒng)計學(xué)上的顯著差異。

表1：監(jiān)護人的基本情況

表2：兒童生活習(xí)慣情況

變量 全部兒童 留守兒童 非留守兒童 卡方 P分組 頻數(shù) 占比% 頻數(shù) 占比% 頻數(shù) 占比%0.5-1小時 220 37.48 119 36.17 101 39.15 1-1.5小時 105 17.89 59 17.93 46 17.83 1.5-2小時 23 3.92 7 2.13 16 6.20 2小時以上 32 5.45 15 4.56 17 6.59缺失 2 0.34 1 0.30 1 0.39挑食情況21.132 ＜0.001***是345 58.77 220 66.87 125 48.45否240 40.89 107 32.52 133 51.55缺失 2 0.34 2 0.61 0 0

在睡覺時間方面，非留守兒童晚上10點之后睡覺的比例比留守兒童高13.56%。就挑食情況而言，留守兒童挑食比例為66.87%，而非留守兒童僅為48.45%。此兩項統(tǒng)計結(jié)果具有顯著差異。

(二)兒童身體健康狀況

兒童的健康狀況主要通過兒童健康自評、患病情況等來衡量，見表3。從健康自評狀況來看，留守兒童和非留守兒童的健康情況大致相同，在統(tǒng)計學(xué)上并不顯著。但是，留守兒童中不太健康和非常不健康的比重高于非留守兒童2%。在兩周患病率方面，留守兒童的患病率為48.63%，明顯高于非留守兒童的37.98%，兩者在統(tǒng)計學(xué)上具有顯著性差異。此外，留守兒童一年內(nèi)住院率為30.09%，非留守兒童為21.71%，相差8.38%，但兩者的差異在統(tǒng)計學(xué)上并不顯著。

就疫苗接種情況來看，留守兒童的接種占比低于非留守兒童的接種占比，盡管兩者在統(tǒng)計學(xué)上并不具有顯著性差異，但由此也能看出父母外出務(wù)工一定程度上影響了兒童公共衛(wèi)生服務(wù)的獲得。從醫(yī)療保險參保情況來看，非留守兒童參保率為60.85%，高于留守兒童參保率54.1%，但是兩者在統(tǒng)計學(xué)上并不顯著。

表3：兒童健康、接種、參保情況

變量 全部兒童 留守兒童 非留守兒童 卡方 P分組 頻數(shù) 占比 頻數(shù) 占比 頻數(shù) 占比155 26.41 99 30.09 56 21.71參保率2.221 0.136 335 57.07 178 54.10 157 60.85接種情況0.579 0.447 471 80.24 260 79.03 211 81.78

（三）兒童心理健康狀況

本 研究分別采用《小學(xué)生心理健康評定量表》和《心理健康診斷測驗》調(diào)查小學(xué)和中學(xué)階段兒童的心理健康狀況。

1.小學(xué)生心理健康狀況

本次調(diào)查共收回278份小學(xué)生問卷，其中有189名留守兒童，占比為68%，89名為非留守兒童，占比為32%。小學(xué)生心理健康狀況見表4。

表4顯示，從學(xué)習(xí)障礙、情緒障礙、性格缺陷、社會適應(yīng)障礙、品德缺陷、不良習(xí)慣、行為障礙以及特種障礙等方面來看，留守兒童的測試得分均高于非留守兒童。但t檢驗結(jié)果表明，留守兒童和非留守兒童僅在學(xué)習(xí)和社會適應(yīng)能力上具有統(tǒng)計學(xué)意義上的顯著差異。

表4：小學(xué)生心理健康狀況

全部兒童 留守兒童 非留守兒童大于等于10分 1 1 0低于10分 277 188 89 P值 0.07行為障礙測試得分平均分 3.73 3.83 3.55大于等于10分 1 1 0低于10分 277 188 89 P值 0.30特種障礙測試得分平均分 2 2.02 1.96大于等于10分 0 0 0低于10分 287 189 89 P值 0.80

2.中學(xué)生心理健康狀況

調(diào)查共收回309份中學(xué)生問卷，其中有140名留守兒童，占比為45.31%，169名非留守兒童，占比為54.69%。在對量表進行效度測評后，效度條目測評得分高于7分者為無效問卷，進行剔除。最終，得到128份留守中學(xué)生問卷和160份非留守中學(xué)生問卷，共計288份問卷。中學(xué)生心理健康狀況見表5。

表5：中學(xué)生心理健康狀況

全部兒童 留守兒童 非留守兒童小于3分（偏低） 173 72 101 3-8分（中等） 112 54 58大于8分（偏高） 3 2 1 P值 0.406自責(zé)傾向得分平均分 5.14 5.18 5.11小于3分（偏低） 41 19 22 3-8分（中等） 219 97 122大于8分（偏高） 28 12 16 P值 0.956過敏傾向得分平均分 5.67 5.73 5.63小于3分（偏低） 31 11 20 3-8分（中等） 230 104 126大于8分（偏高） 27 13 14 P值 0.545身體癥狀得分平均分 5.35 5.64 5.11小于3分（偏低） 43 20 23 3-8分（中等） 211 88 123大于8分（偏高） 34 20 14 P值 0.168恐懼傾向得分平均分 3.05 3.66 2.56小于3分（偏低） 149 52 97 3-8分（中等） 125 66 59大于8分（偏高） 14 10 4 P值 0.001***沖動傾向得分平均分 3.28 3.48 3.13小于3分（偏低） 128 50 78 3-8分（中等） 154 75 79大于8分（偏高） 6 3 3 P值 0.258

由表5知，被調(diào)查兒童心理健康測試的總平均分為37.13分，留守兒童為39.36分，高于非留守兒童的35.38分。留守兒童中心理狀態(tài)正常的共有107人，非留守兒童共有147人；留守兒童心理狀態(tài)欠佳的有12人，非留守兒童有11人；心理問題傾向較為嚴重的兒童中，留守兒童有9人，非留守兒童有2人。t檢驗結(jié)果顯示：總體來看，非留守兒童與留守兒童在心理健康狀況上并不具有顯著差異，但留守兒童的學(xué)習(xí)焦慮和恐懼感顯著高于非留守兒童，存在一定心理障礙。

（四）兒童教育狀況

1.知識教育狀況

在知識教育方面，重點調(diào)查了兒童的學(xué)習(xí)成績、是否為班干部、是否留過級等方面的狀況，見表6。

表6：兒童知識教育狀況

表6顯示，留守兒童中學(xué)習(xí)成績“非常好”和“比較好”的共有123人，占比為37.39%，非留守兒童中學(xué)習(xí)成績“非常好”和“比較好”的共有118人，占比為45.74%，比例高于留守兒童，但在統(tǒng)計學(xué)上兩者的差異并不具有顯著性；留守兒童中擔(dān)任班干部的人數(shù)比非留守兒童低13.26%，兩者具有顯著差異；就學(xué)生留級來說，留守兒童中共有64人留過級，占比為19.45%，略高于非留守兒童的16.28%，差異并不顯著。

2.安全教育情況

兒童安全教育主要通過兒童近期是否受過意外傷害、兒童獲得安全知識的途徑來考察。

（1）兒童受到意外傷害情況。在調(diào)查對象中，共有221名兒童在近一年之內(nèi)受過意外傷害，其中包括142名留守兒童，79名非留守兒童。經(jīng)過卡方檢驗，P值為0.002，在統(tǒng)計學(xué)上具有顯著意義，說明相比非留守兒童，留守兒童更容易受到意外傷害。

（2）兒童獲取安全知識的途徑。具體見圖1。由圖1可知，兒童主要通過學(xué)校教育和家庭教育獲取安全知識，從社區(qū)、村委會獲取安全知識的人數(shù)最少，這與目前提倡建立多主體參與的留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系存在較大差距。

3.兒童的法律意識及維權(quán)情況

調(diào)查結(jié)果表明，留守兒童和非留守兒童對《中華人民共和國未成年人保護法》的了解程度、維權(quán)意愿上不存在顯著性差別。但在合法權(quán)益方面，29.48%的留守兒童認為自己的合法權(quán)益受到了侵害，而非留守兒童中僅有19.38%的人認為自己的合法權(quán)益受到了侵害，兩者的差異具有顯著意義，見表7。

此外，對兒童獲取法律知識的渠道進行了調(diào)查。結(jié)果表明，學(xué)校是法律教育的主渠道，其次是紙質(zhì)媒體（書籍等）、新媒體（電視、網(wǎng)絡(luò)）和家庭，最后為社區(qū)、村委會，結(jié)果見圖2。

權(quán)益侵害內(nèi)容調(diào)查結(jié)果表明，家庭暴力位居第一位，共有69名兒童遭受不同程度的家庭暴力；其次為家長侵犯隱私權(quán)，共有22名兒童反映這一現(xiàn)象；位于第三位的是校園欺凌，共有20名兒童遭受校園欺凌（見圖3）。

圖1：兒童了解安全知識的途徑

圖2：兒童獲取法律知識的渠道

表7：兒童的法律意識以及維權(quán)情況

圖3:兒童合法權(quán)益受侵害的內(nèi)容

在維權(quán)意愿方面，由表7可知，有481名兒童愿意維權(quán)。在維權(quán)方式方面，求助老師居于第一位，其次是向公安局報案，然后是求助家長，見圖4。結(jié)果顯示，學(xué)校在兒童安全保護方面扮演著極其重要的角色。

另外，共有95名兒童不愿意維權(quán)（見表7）。不知如何維權(quán)是兒童放棄維權(quán)的主要原因，占50%以上（見圖5）。

圖4：兒童維權(quán)方式

圖5：兒童不愿意維權(quán)的原因

四、陜西省留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系供給現(xiàn)狀

自2016年以來，在國家政策的推動下，在陜西省人民政府和省民政廳等部門的努力下，以普惠型、均等化、專業(yè)化為特點的留守兒童關(guān)愛保護服務(wù)體系建設(shè)快速推進。

（一）出臺了留守兒童關(guān)愛保護服務(wù)體系建設(shè)和管理政策

2016年7月29日，陜西省人民政府辦公廳發(fā)布《陜西省人民政府關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的實施意見》（陜政發(fā)〔2016〕32號），要求各級政府充分認識到加強關(guān)愛保護農(nóng)村留守兒童的意義，完善各項措施，做好農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作。2017年，陜西省民政廳印發(fā)《2017年省民政廳脫貧攻堅工作計劃》，將農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作作為重點任務(wù)。

（二）建立了全省農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作聯(lián)席會議制度并開展相關(guān)活動

2016年，陜西省建立了由省綜治辦、省高院、省高檢、教育廳等28個成員單位組成的全省農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議以傳達全國農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作部際聯(lián)席會議精神、通報陜西省農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作和“合理監(jiān)護、相伴成長”專項活動開展情況等為抓手，強調(diào)各成員單位夯實責(zé)任，認真履職，加快推進農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作。

（三）實施農(nóng)村留守兒童數(shù)據(jù)動態(tài)管理制度

2017年10月，全國農(nóng)村留守兒童信息管理系統(tǒng)啟用。隨后，陜西省民政廳下發(fā)《關(guān)于認真做好全國留守兒童信息系統(tǒng)使用相關(guān)工作的通知》，要求所有錄入工作在2017年11月20日前全部完成。依托“全國農(nóng)村留守兒童和困境兒童信息系統(tǒng)”平臺，陜西省對農(nóng)村留守兒童和困境兒童實施信息化管理，建立健全信息報送管理機制，明確專人負責(zé)制，對農(nóng)村留守兒童數(shù)據(jù)進行動態(tài)管理，及時掌握全省農(nóng)村留守兒童基本信息，確保農(nóng)村留守兒童權(quán)益得到保護。

（四）建立了兒童督導(dǎo)員隊伍

國務(wù)院印發(fā)的留守兒童意見要求“各地、各有關(guān)部門要加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作隊伍建設(shè)，配齊配強工作人員，確保事有人干、責(zé)有人負”，困境兒童意見中明確“村（居）民委員會要設(shè)立由村（居）民委員會委員、大學(xué)生村官或者專業(yè)社會工作者等擔(dān)任的兒童福利督導(dǎo)員或兒童權(quán)利監(jiān)察員，負責(zé)困境兒童保障政策宣傳和日常工作”。因此，陜西省各地市積極配備專（兼）職兒童（福利）督導(dǎo)員、兒童主任等鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)（村）層面的一線兒童福利工作隊伍。

（五）積極開展農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)行動

為了保障留守兒童權(quán)益，陜西省民政廳在寶雞市千陽縣、咸陽市興平市的30個鎮(zhèn)村試點開展“兒童保護之家”項目。在春節(jié)期間，陜西省民政廳強化“合力監(jiān)護、相伴成長”專項行動等政策的宣傳教育，開展走訪慰問和排查整治相結(jié)合活動，指導(dǎo)受委托監(jiān)護人簽訂《委托監(jiān)護責(zé)任確認書》，健全農(nóng)村留守兒童監(jiān)測、預(yù)防、報告、轉(zhuǎn)介、處置“五位一體”的聯(lián)動反應(yīng)信息平臺。

陜西省教育廳建立留守兒童控輟保學(xué)動態(tài)監(jiān)測機制，完善了強制報告機制，健全信息通報制度，要求學(xué)校利用電話、家長會等方式加強與家長或委托監(jiān)護人的溝通聯(lián)系，幫助監(jiān)護人掌握留守兒童的思想心理和學(xué)習(xí)生活情況，促進家校共育。

陜西省衛(wèi)健委在榆林市的清澗縣和子洲縣、安康市旬陽縣、商洛市丹鳳縣等3個市的4個縣啟動了國家貧困地區(qū)農(nóng)村留守兒童健康教育項目，面向留守兒童開展“關(guān)懷關(guān)愛”專項行動，加強對農(nóng)村留守兒童的健康監(jiān)測研究。

陜西省公安廳開展“無戶口人員登記戶口百日專項行動”，以“零距離”“零推動”“零積壓”為目標(biāo)，切實解決未登記戶口留守兒童的戶口登記問題。陜西省司法廳將農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作納入全省普法、依法治理工作要點，加強對農(nóng)村、邊遠山區(qū)留守兒童、輟學(xué)等特殊兒童群體的法治教育，有針對性地對權(quán)益受侵害的留守兒童開展法律服務(wù)和法律援助。

按照《關(guān)于實施農(nóng)民創(chuàng)業(yè)示范工程的意見》和《關(guān)于陜西省農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)示范工程實施意見》要求，陜西省人社廳為就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)業(yè)搭建服務(wù)平臺，從源頭上減少農(nóng)村留守兒童。

陜西省婦聯(lián)把外出務(wù)工人員和留守兒童監(jiān)護人列入新時期家庭教育的重點目標(biāo)人群，啟動了陜西省農(nóng)村貧困地區(qū)家庭教育指導(dǎo)中心能力建設(shè)提升服務(wù)項目，加強農(nóng)村留守兒童父母、受委托監(jiān)護人的家庭教育指導(dǎo)，為留守兒童及其家庭提供專業(yè)化的指導(dǎo)服務(wù)，開展了“兒童成長家園關(guān)愛能力培育項目”培訓(xùn)。

(六)留守兒童關(guān)愛服務(wù)成效顯著

1.各地形成了各具特色的關(guān)愛服務(wù)體系

安康市嵐皋縣逐步形成了寄宿制學(xué)校、城鄉(xiāng)社區(qū)、社會力量舉辦的托管機構(gòu)、家庭親朋、代理家長“五位一體”的留守兒童照管模式。渭南市試點設(shè)立農(nóng)村留守兒童專職輔導(dǎo)員、駐校社工等，創(chuàng)新關(guān)愛主體。銅川市在全市15所留守兒童之家開展“合力監(jiān)護能力提升”培訓(xùn)班15期，培訓(xùn)了1065名農(nóng)村留守兒童家長（委托監(jiān)護人）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）委員干部，豐富了關(guān)愛服務(wù)活動。千陽縣采取“政府主導(dǎo)、社會共建、鎮(zhèn)村管理、規(guī)范運作”的辦法，為留守兒童提供親情慰藉、能力鍛煉、作業(yè)輔導(dǎo)、興趣培養(yǎng)、安全教育等五項服務(wù)，豐富關(guān)愛服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新了關(guān)愛服務(wù)機制。

2.留守兒童數(shù)量減少

截至2018年7月，陜西省共有不滿16周歲的農(nóng)村留守兒138590人，較2016年8月首次全省范圍摸排人數(shù)減少109827人。2018年，農(nóng)村留守兒童監(jiān)護率、勸返復(fù)學(xué)率以及戶口落實率均達100%。陜西省2015年和2016年的兒科千人床位數(shù)分別為2.27張和2.4張，成為提前實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃兒科床位數(shù)目標(biāo)的省份。

五、留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)存在的問題

（一）留守兒童關(guān)愛服務(wù)政策體系不完善

梳理陜西省兒童關(guān)愛服務(wù)政策體系可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的省、市級政策體系已經(jīng)涉及兒童關(guān)愛服務(wù)的各個領(lǐng)域，但缺少留守兒童關(guān)愛服務(wù)的操作辦法，遇到一些較為棘手的留守兒童具體問題，基層工作人員操作沒有依據(jù)。在訪談中，一位縣區(qū)級民政局工作人員這樣說：“我們工作中遇到了一些實際問題，如對留守兒童從哪些方面關(guān)愛？如何關(guān)愛？哪些（關(guān)愛服務(wù)項目）屬于我們的工作范圍？碰到實際問題如何操作沒有具體規(guī)定，出了差錯怎么辦？誰來負責(zé)等，我們不清楚，我們期待上級部門能給出具體的操作辦法”[訪談對象：XPSMZJ，訪談人：YX]。

（二）對留守兒童的認識存在偏差

（1）留守兒童存在的問題被夸大。第一，媒體對留守兒童極端事件帶有宣傳色彩的報道在引起社會公眾關(guān)注留守兒童問題的同時，引發(fā)了社會公眾對留守兒童問題的擴大化理解。第二，學(xué)者們的研究缺乏對留守兒童與非留守兒童的比較，一些學(xué)者對問題的歸因缺乏科學(xué)的態(tài)度，將復(fù)雜的、多因素引起的所謂的“留守兒童問題”簡單地歸結(jié)于父母外出務(wù)工，誤導(dǎo)了社會公眾的認知。

（2）政府部門的關(guān)注與行動強化了留守兒童是問題兒童的理念。政府對留守兒童的關(guān)愛行動，同時也引發(fā)了留守兒童“污名化”“特權(quán)化”等復(fù)雜的社會效應(yīng)，農(nóng)村留守兒童作為“三農(nóng)”問題的副產(chǎn)品，本來只是一種“狀態(tài)”，而一些人將其作為一種身份或標(biāo)簽。

（三）組織體系松散，工作合力尚未形成

針對留守兒童開展的各類關(guān)愛活動，大多數(shù)由各部門和社會組織、個人分散進行。政府各個部門之間職權(quán)、職責(zé)安排相對分散，協(xié)調(diào)溝通有一定困難，存在各自為政現(xiàn)象，導(dǎo)致留守兒童關(guān)愛服務(wù)行動停留在政府下文件、關(guān)工委發(fā)號召、教育抓幫扶、民政送救助、團委獻愛心、婦聯(lián)做維權(quán)、總工會搞慰問、愛心人士獻愛心的層面上，影響了本來就不充裕的人力、物力等資源的充分利用。

目前，還沒有專門機構(gòu)能夠履行落實政策、動態(tài)檢測、整合資源、服務(wù)統(tǒng)籌等方面的監(jiān)督管理職能。

（四）關(guān)愛服務(wù)內(nèi)容理想化，可持續(xù)性不強

諾丁斯將需要劃分為“明示的需要”和“推斷的需要”兩大類。明示的需要經(jīng)常以需求或愿望的形式由需求者明示出來，與被關(guān)愛者的意識或行為息息相關(guān)。推斷的需要則主要由關(guān)愛者推斷出來，與被關(guān)愛者的需求或愿望關(guān)系甚微（王迎迎，2016：45-50）。當(dāng)前政府及社會各界提供的留守兒童關(guān)愛服務(wù)內(nèi)容中，一部分服務(wù)內(nèi)容是基于關(guān)愛者的推斷，一部分關(guān)愛服務(wù)沒有區(qū)分關(guān)愛服務(wù)對象的個性化需求，不僅如此，關(guān)愛服務(wù)活動中送東西的“物質(zhì)關(guān)愛”多，而“感情關(guān)愛”少，關(guān)愛服務(wù)的活動有時形式化、姿態(tài)化。

留守兒童需要的是長期的關(guān)愛服務(wù)，但當(dāng)前的關(guān)愛服務(wù)活動中短期供給現(xiàn)象較為突出，如一些部門、一些組織或個人的關(guān)愛服務(wù)提高了留守兒童的期望值，但關(guān)愛服務(wù)活動結(jié)束后沒有繼續(xù)跟進，反復(fù)幾次之后，留守兒童就由期望變?yōu)槭?/p>

（五）缺乏專業(yè)技術(shù)人才

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的兒童督導(dǎo)員大多都是兼職人員，工作任務(wù)繁雜，而且隊伍組建時間不長，整體上缺乏做好留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作的專業(yè)技術(shù)。有督導(dǎo)員談到：“雖然自己也有小孩，但是對做好留守兒童工作還是不自信，不知道從哪些方面關(guān)愛留守兒童，如何關(guān)愛，關(guān)愛到什么程度工作才算做好了?！盵訪談對象：XASMZJ，訪談人：YX]。

（六）關(guān)愛服務(wù)遞送存在“二次傷害”現(xiàn)象

“二次傷害”是指留守兒童的身心健康等在已經(jīng)受到傷害的情況下，再次或多次受到傷害。調(diào)查中了解到某小學(xué)建立了“留守兒童之家”，室內(nèi)布置做到了人性化，配備有檔案柜、圖書等物品及專門的老師，為留守兒童提供圖書閱覽、親情電話等服務(wù)。在訪談中，該“留守兒童之家”的負責(zé)老師承認工作中存在對留守兒童的二次傷害等消極影響，“年齡較小的留守兒童可能并未意識到自己和別人的不同。把留守兒童召集到留守兒童之家給父母打親情電話，在一定程度上是在提醒小孩‘我是留守兒童’，也會導(dǎo)致其他同學(xué)對留守兒童另眼相看”[訪談對象：CWXLJXX，訪談人：YX]。

六、加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)

留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)的要素包括關(guān)愛服務(wù)提供主體、關(guān)愛服務(wù)內(nèi)容、關(guān)愛服務(wù)提供方式和運行機制等。

（一）關(guān)愛服務(wù)提供主體

留守兒童關(guān)愛服務(wù)是一項需要社會各界廣泛參與的多主體實踐活動。

（1）家庭。家庭是留守兒童關(guān)愛服務(wù)的主體，是留守兒童監(jiān)護主體責(zé)任人。父母要依法履行對未成年子女的監(jiān)護職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)。外出務(wù)工人員要與留守未成年子女常聯(lián)系，給予其更多親情關(guān)愛。父母以外的其他有監(jiān)護能力的親屬或其他成年人受留守兒童父母委托也可代為監(jiān)護。

（2）學(xué)校。學(xué)校在留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系中起基礎(chǔ)性作用。學(xué)校要對農(nóng)村留守兒童受教育情況實施全程管理，加強校園安全管理，做好法治宣傳和安全教育，幫助兒童增強防范不法侵害的意識、掌握預(yù)防意外傷害的安全常識。

（3）政府。政府是國家政權(quán)機構(gòu)中的行政機關(guān)，在留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)主體結(jié)構(gòu)中處于主導(dǎo)地位。《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》中提出，要“把農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作作為各級政府重要工作內(nèi)容，落實縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府屬地責(zé)任，強化民政等有關(guān)部門的監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任，健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和救助保護機制，切實保障農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益?！?/p>

（4）群團組織。群團組織包括各級工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、關(guān)工委等。在留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系中，群團組織屬于從屬性主體。群團組織應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢和職能定位，積極為留守兒童提供假期日間照料、課后輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)等形式多樣的關(guān)愛服務(wù)行動。

（5）社會力量及其他社會組織。包括民辦非營利性機構(gòu)、社會工作專業(yè)服務(wù)機構(gòu)、公益慈善類社會組織、志愿服務(wù)組織等，是留守兒童關(guān)愛服務(wù)的參與性主體。

（二）豐富留守兒童關(guān)愛服務(wù)的內(nèi)容①本部分內(nèi)容參閱了《青少年社會工作服務(wù)指南》（征求意見稿）、《養(yǎng)老機構(gòu)生活照料服務(wù)規(guī)范》（征求意見稿）。

（1）加強思想引導(dǎo)服務(wù)。開展理想信念教育；開展社會主義核心價值觀宣傳教育；開展國情政策教育和黨史國史改革開放史教育；開展網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)教育。

（2）提供生存和生活技能訓(xùn)練服務(wù)。提供飲食訓(xùn)練指導(dǎo)服務(wù)、個人衛(wèi)生指導(dǎo)服務(wù)、室內(nèi)外清潔服務(wù)指導(dǎo)等相關(guān)服務(wù)。

（3）提供身心健康促進服務(wù)和風(fēng)險防范教育。開展兒童文化體育興趣和愛好的培養(yǎng)活動、文體交流活動；幫助兒童了解青春期相關(guān)生理和心理知識，積極應(yīng)對心理困惑；幫助兒童自我認識，并實現(xiàn)自我肯定；幫助兒童形成健康的人格，踐行健康的生活方式。引導(dǎo)兒童珍惜生命，尊重生命，幫助兒童學(xué)習(xí)保護生命的方法；幫助兒童掌握應(yīng)對風(fēng)險的方法，引導(dǎo)兒童對風(fēng)險形成正向認識。

（4）提供指導(dǎo)留守兒童交友、異性交往服務(wù)。幫助留守兒童樹立文明、健康、理性的交友、戀愛和異性交往觀，提供交友、戀愛和異性交往教育和指導(dǎo)；開展性健康宣傳教育服務(wù)；協(xié)助兒童建立良好人際關(guān)系。

（5）提供社會融入與社會參與支持服務(wù)。協(xié)助兒童建立良性社會支持系統(tǒng)，提升兒童社會融入和社會參與的能力，幫助兒童參與社會生活和公共事務(wù)。

（6）加強社會保障支持服務(wù)。開展留守兒童、留守兒童中的殘疾兒童關(guān)愛和扶持保障服務(wù)；開展留守兒童幫扶服務(wù)和社會救助服務(wù)。

（7）重視合法權(quán)益維護服務(wù)。開展留守兒童權(quán)益保護相關(guān)政策法規(guī)宣傳教育服務(wù)；拓展兒童權(quán)益表達渠道，支持普遍性利益訴求表達和反饋；開展防性侵宣傳教育服務(wù)，開展侵害兒童合法權(quán)益行為預(yù)防和干預(yù)服務(wù)；協(xié)助兒童提升自我保護能力；營造家庭、校園和社區(qū)的安全環(huán)境。

（8）提供兒童違法犯罪行為預(yù)防服務(wù)。開展法制宣傳教育；協(xié)助開展兒童社會文化環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境優(yōu)化和整治服務(wù)；開展重點兒童群體服務(wù)管理工作；提供兒童司法社會工作服務(wù)。

（9）提供家長培訓(xùn)服務(wù)。開展家庭教育方法、技巧培訓(xùn)；開展家長與兒童溝通藝術(shù)培訓(xùn)；進入工地，面向農(nóng)民工開展監(jiān)護責(zé)任教育和輔導(dǎo)。

（三）完善和創(chuàng)新留守兒童關(guān)愛服務(wù)供給方式

（1）各級政府和村（居）民委員會直接提供關(guān)愛服務(wù)?？h級人民政府的主要任務(wù)是制定農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護政策措施，組織開展關(guān)愛保護行動，主要職能為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查?？h級民政部門要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會開展的監(jiān)護、監(jiān)督等工作提供政策指導(dǎo)和技術(shù)支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和村（居）民委員會的主要任務(wù)是執(zhí)行和落實農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護政策措施，具體工作為建立翔實完備的農(nóng)村留守兒童信息臺賬，對監(jiān)護人進行法治宣傳、監(jiān)護監(jiān)督和指導(dǎo)，督促其履行監(jiān)護責(zé)任，提高監(jiān)護能力。村（居）民委員會要定期走訪、全面排查，及時掌握農(nóng)村留守兒童的家庭情況、監(jiān)護情況、就學(xué)情況等基本信息。

（2）鼓勵社會力量興辦留守兒童關(guān)愛服務(wù)機構(gòu)。在政府實施有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上，鼓勵社會力量大力發(fā)展民辦幼兒園、托兒所、兒童中心（村）等兒童關(guān)愛服務(wù)機構(gòu)。對于提供該服務(wù)的民辦機構(gòu)，在設(shè)立條件、資質(zhì)認定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策等方面，與事業(yè)單位享有平等待遇。

（3）大力發(fā)展志愿和慈善服務(wù)組織。深化社會組織登記管理制度改革，動員慈善服務(wù)組織、志愿服務(wù)組織與志愿者參與留守兒童關(guān)愛服務(wù)提供，定期發(fā)布志愿服務(wù)項目需求和崗位信息。發(fā)揮慈善組織、專業(yè)社會工作服務(wù)機構(gòu)在留守兒童關(guān)愛服務(wù)提供中的重要作用，支持專業(yè)社會工作服務(wù)機構(gòu)、志愿者深入城鄉(xiāng)社區(qū)、學(xué)校和家庭，開展農(nóng)村留守兒童監(jiān)護指導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、行為矯治、社會融入和家庭關(guān)系調(diào)適等專業(yè)服務(wù)。

（4）發(fā)展政府購買留守兒童關(guān)愛服務(wù)。按照《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕9號）的要求，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構(gòu)、事業(yè)單位和企業(yè)等承擔(dān)。因此，在留守兒童關(guān)愛服務(wù)方面，應(yīng)由民政部門牽頭，制定政府購買兒童關(guān)愛服務(wù)指導(dǎo)性目錄，確定政府購買兒童關(guān)愛服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，進行項目遴選、信息發(fā)布、組織購買、項目監(jiān)管、績效評價等工作。

（5）開拓政府和社會資本合作創(chuàng)辦留守兒童關(guān)愛服務(wù)新形式。政府可以通過投資補助、基金注資等多種方式，廣泛吸引社會資本參與，支持留守兒童關(guān)愛服務(wù)PPP項目，選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。

（6）發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”留守兒童關(guān)愛服務(wù)。加快互聯(lián)網(wǎng)與包括留守兒童關(guān)愛服務(wù)在內(nèi)的政府公共服務(wù)體系的深度融合，促進留守兒童關(guān)愛服務(wù)創(chuàng)新供給和服務(wù)資源整合。積極應(yīng)用大數(shù)據(jù)理念、技術(shù)和資源，及時了解留守兒童關(guān)愛服務(wù)需求和實際感受。

（四）強化以政府為主導(dǎo)的留守兒童關(guān)愛服務(wù)機制

（1）建立領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。該機制主要是指在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，加強中央和地方、政府和社會的互動合作，不僅要在縱向上自上而下建立健全留守兒童工作責(zé)任機制，也要在橫向上對各方工作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進留守兒童關(guān)愛服務(wù)資源有效整合，形成實施合力。

（2）完善財力保障機制。該機制是指政府將建立留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系的資金列入財政預(yù)算，并確保足夠的經(jīng)費投入。特別是要千方百計增強縣級政府財政保障能力，穩(wěn)定留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)投入。

（3）推進人才隊伍建設(shè)機制。主要是指加強留守兒童關(guān)愛服務(wù)專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)、培訓(xùn)，特別是加強基層留守兒童關(guān)愛服務(wù)專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)，相關(guān)激勵政策應(yīng)重點向基層傾斜，不斷提高基層留守兒童關(guān)愛服務(wù)隊伍的服務(wù)能力和水平。

（4）強化監(jiān)督、評估機制。堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，完善留守兒童關(guān)愛服務(wù)信息統(tǒng)計收集和留守兒童需求反饋機制，加強對留守兒童關(guān)愛服務(wù)實施的動態(tài)跟蹤監(jiān)測，推動總結(jié)評估和督促檢查。針對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的不知道關(guān)愛工作如何開展等問題，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，對留守兒童關(guān)愛工作已經(jīng)形成并證明有效的方式進行總結(jié)和推廣，規(guī)范相關(guān)的工作流程及模式。

（5）加快留守兒童減量化機制建設(shè)。減少留守兒童的數(shù)量是消除留守兒童現(xiàn)象、解決留守兒童問題的根本途徑。構(gòu)建留守兒童減量化機制有兩條基本路徑：第一，引導(dǎo)農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就地就近就業(yè)。主要通過加快新農(nóng)村建設(shè)和推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)政策與環(huán)境，采用技能培訓(xùn)、稅費減免、項目扶持等形式，引導(dǎo)農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就地就近就業(yè)，促使留守兒童能與父母團聚。第二，加速農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)變。主要措施是在城市消除制度、經(jīng)濟和文化的藩籬，支持和幫助有條件的農(nóng)民工帶著子女舉家進城，使更多農(nóng)村留守兒童能夠在父母身邊生活。