唐步新 譚書凱 劉征 周萬(wàn)利 姚力

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于大興調(diào)查研究之風(fēng)的重要指示精神，推動(dòng)黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)困難群眾救助的決策部署在重慶落地生根，按照市委、市政府開(kāi)展興調(diào)研轉(zhuǎn)作風(fēng)促落實(shí)行動(dòng)要求，市民政局在2018年3-5月，會(huì)同相關(guān)部門就重慶市城市困難群眾救助幫扶工作情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研、抽樣調(diào)查、政策梳理，詳細(xì)了解重慶市城市困難群眾救助工作面上和點(diǎn)上的情況，經(jīng)過(guò)認(rèn)真分析，形成本調(diào)研報(bào)告。

一、城市困難群眾生活狀況抽樣調(diào)查情況

2018年3月，重慶市民政局在全市40個(gè)區(qū)縣抽取153個(gè)城市社區(qū)的困難群眾6608戶14208人，對(duì)其家庭基本情況、致困原因、可支配收入情況、消費(fèi)支出情況、政策保障享受情況、慰問(wèn)幫扶情況及主要訴求等進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查。從抽樣調(diào)查情況看，各項(xiàng)社會(huì)救助政策均得到較好落實(shí)，但部分城市困難群眾的困難問(wèn)題依然存在。

（一）基本情況

從抽樣調(diào)查情況分析，城市困難群眾主要集中在城市低保對(duì)象、民政建檔城市特殊困難人員，這兩類對(duì)象共12789人，占城市困難群眾的90%；享受其他社會(huì)救助政策的城市困難群眾1165人，占城市困難群眾的8.2%；還有254名城市困難群眾因缺乏政策支撐，不能納入現(xiàn)有社會(huì)救助政策保障范圍，占城市困難群眾的1.8%。

表1：2018年抽樣調(diào)查重慶市部分城市困難群眾人數(shù)表

（二）城市困難群眾的困難特點(diǎn)

根據(jù)本次調(diào)查的城市困難群眾家庭反映和入戶調(diào)查情況，其困難主要有以下6個(gè)方面的特點(diǎn)。

1.“生活難”

雖然絕大多數(shù)有基本生活問(wèn)題的城市困難群眾都享受到了低保，但他們普遍感覺(jué)目前低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，得到的低保金只能勉強(qiáng)維持以米飯和素菜為主的一日三餐。

2.“看病難”

由于可支配收入低、“先診療，后付費(fèi)”政策落實(shí)不到位，擺在城市困難群眾面前的就醫(yī)“門檻”還相對(duì)較高；即使跨過(guò)了就醫(yī)“門檻”，醫(yī)療結(jié)束后的大額自負(fù)費(fèi)用對(duì)于城市困難群眾而言仍然是一大難題。

3.“上學(xué)難”

部分城市困難群眾反映，其家庭成員在接受高等教育時(shí)，學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)開(kāi)支不小，嚴(yán)重影響家庭的基本生活。

4.“護(hù)理難”

城市困難群眾家庭成員基本無(wú)力照料護(hù)理其他失能、失智等家庭成員，更沒(méi)有多余的錢請(qǐng)人照料護(hù)理。

5.“就業(yè)難”

因主觀不愿就業(yè)和客觀缺乏技能、缺少機(jī)會(huì)等多種原因，城市困難群眾家庭成員普遍就業(yè)率低。

6.“勵(lì)志難”

部分城市困難群眾主動(dòng)脫困意識(shí)淡薄，有等靠要思想。一些人認(rèn)為，救助是國(guó)家白給的，不拿白不拿，不去主動(dòng)思考發(fā)展的問(wèn)題。

圖1：2018年抽樣調(diào)查重慶市部分城市困難群眾致貧原因

（三）城市困難群眾困難原因分析及表現(xiàn)

1.城市困難群眾自身普遍“造血”能力差

（1）沒(méi)有勞動(dòng)能力。在本次調(diào)查的城市困難家庭中，有重度殘疾人1008人、精神障礙患者443人、重病人員1446人、癱瘓人員114人、在校學(xué)生2713人、60周歲以上人員2658人，共8382人，占調(diào)查總?cè)藬?shù)的59%。這幾類人群基本沒(méi)有勞動(dòng)能力，不但不會(huì)為家庭增加任何收入，而且還約束了家庭正常勞動(dòng)力的釋放。

（2）正常勞動(dòng)力被制約。從抽樣調(diào)查的城市困難家庭看，因病致貧的城市家庭2868戶，占城市困難群眾總戶數(shù)的43%；因殘致貧的城市家庭1328戶，占城市困難群眾總戶數(shù)的20%；因?qū)W致貧的城市家庭624戶，占城市困難群眾總戶數(shù)的9%；因病因殘致貧的城市家庭279戶，占城市困難群眾總戶數(shù)的4%；因病因?qū)W致貧的城市家庭的229戶，占城市困難群眾總戶數(shù)的3%；因其他原因致貧的城市家庭1280戶，占城市困難群眾總戶數(shù)的19%。以上家庭共6408戶，占調(diào)查城市困難家庭總數(shù)的96.9%。由于大量城市困難家庭中存在需要專人照護(hù)的重度殘疾、精神障礙、重病、癱瘓等人員，一些家庭中有勞動(dòng)能力和意愿的正常勞動(dòng)力必須在家照顧他們，使得正常勞動(dòng)力無(wú)法實(shí)現(xiàn)就業(yè)。如渝中區(qū)低保對(duì)象石某某，現(xiàn)年25歲，因照顧同樣是低保對(duì)象的患有風(fēng)濕性心臟瓣膜病的母親而只能失業(yè)在家。

（3）缺乏勞動(dòng)技能。被調(diào)查的城市困難家庭成員中具有專業(yè)技能的人數(shù)為0人，這表明城市困難群眾普遍缺乏就業(yè)技能。沒(méi)有專業(yè)技能使得城市困難群眾就業(yè)相當(dāng)困難，即便實(shí)現(xiàn)就業(yè)也大多從事收入不高的職業(yè)。

（4）獲取生產(chǎn)資源困難。一些城市困難家庭本身已背負(fù)比較沉重的債務(wù)，償還能力弱，很難取得金融單位支持。

2.城市貧困人口自身“失血”程度較深，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱

從收支結(jié)構(gòu)上看，城市困難群眾人均年收入4356元，人均年支出6980元，主要支出集中在醫(yī)療和非義務(wù)教育階段就學(xué)。

（1）醫(yī)療自付部分支出負(fù)擔(dān)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年160萬(wàn)名醫(yī)療救助對(duì)象的總費(fèi)用為59.1億元，比上年增加15億元，增長(zhǎng)33.5%，其中目錄外總費(fèi)用10.3億元，比上年增長(zhǎng)31.8%。此次調(diào)查的城市困難家庭月人均可支配收入（不含按規(guī)定不計(jì)入家庭的收入和各類政府發(fā)放的救助金）為378元，但醫(yī)療費(fèi)用已用去167元，約占44%。這是由于醫(yī)療保險(xiǎn)制度僅對(duì)目錄內(nèi)費(fèi)用實(shí)行報(bào)銷（在一、二級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)保報(bào)銷70%左右，在三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)保報(bào)銷僅有40%左右），加上藥目外費(fèi)用，城市困難群眾若在三甲醫(yī)院就醫(yī)則自付醫(yī)療費(fèi)用將達(dá)70%左右。

（2）教育剛性支出大。調(diào)查的城市困難家庭每月學(xué)費(fèi)支出66元，占17%。據(jù)調(diào)查對(duì)象反映，非義務(wù)教育階段的教育剛性支出大得多，已成為困難群眾一項(xiàng)較為沉重的負(fù)擔(dān)。

二、現(xiàn)行社會(huì)救助政策及績(jī)效評(píng)價(jià)

（一）社會(huì)救助的基本原則

《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定，我國(guó)社會(huì)救助制度堅(jiān)持“托底線、救急難、可持續(xù)，與其他社會(huì)保障制度相銜接，社會(huì)救助水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則”。

表2：2018年抽樣調(diào)查重慶市部分城市困難群眾醫(yī)療費(fèi)用情況表

1.托底線

即保障公民的基本生活，堅(jiān)持底線公開(kāi)，確保人們獲得維持最低生活水平所必需的物質(zhì)條件和服務(wù)，解決人們的基本生存問(wèn)題。

2.救急難

即保障人們?cè)谠庥鐾话l(fā)性、臨時(shí)性、緊迫性困難時(shí)，有權(quán)并且能夠及時(shí)獲得國(guó)家和社會(huì)提供的必要幫助。

3.可持續(xù)

社會(huì)救助制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、持久性的制度安排。中共中央、重慶市委強(qiáng)調(diào)，民生工作既要盡力而為，又要量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況逐步提高人民生活水平，決不能吊高胃口、寅吃卯糧，決不能好大喜功、邀約民心。

（二）社會(huì)救助體系的建立完善

1997年我國(guó)建立了城市低保制度，2007年全面建立農(nóng)村低保制度，解決了困難群眾在吃、穿等方面的基本生存問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)困難群眾存在的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等特殊困難，國(guó)家陸續(xù)實(shí)施了相關(guān)專項(xiàng)救助，基本建立起了以最低生活保障為基礎(chǔ)，特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等專項(xiàng)救助為銜接，臨時(shí)救助為兜底，社會(huì)力量為補(bǔ)充的“8+1”社會(huì)救助體系。

（三）社會(huì)救助政策的實(shí)施

按照社會(huì)救助“兜底線”的定位要求，國(guó)家以家庭收入為基本標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同困難情形實(shí)施分類救助。

1.難以維持基本生活的困難群體

對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)固定收入或收入較低、無(wú)發(fā)展能力難以維持基本生活的困難家庭或個(gè)人，主要是孤兒、特困人員、低保對(duì)象，發(fā)放生活補(bǔ)助資金，保證其維持基本生活，并享受全部專項(xiàng)救助。

2.低收入群體

對(duì)人均收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)但低于低保標(biāo)準(zhǔn)2倍以內(nèi)的家庭或個(gè)人，不發(fā)放生活補(bǔ)助，但如果出現(xiàn)醫(yī)療、教育、殘疾、住房等特殊困難，則根據(jù)實(shí)際情形分別給予相應(yīng)醫(yī)療、教育、殘疾、住房等專項(xiàng)救助或補(bǔ)貼。

對(duì)家庭月人均收入在城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)3倍（含3倍）以內(nèi)的因病、就學(xué)造成支出型貧困的群體，扣除長(zhǎng)期剛性支出后，符合醫(yī)療救助政策的，納入醫(yī)療救助；符合低保政策的，納入低保予以保障。（此項(xiàng)政策于2017年下半年由重慶市民政局制定出臺(tái)，目前正在推進(jìn)落實(shí)過(guò)程中）

3.月人均收入超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)3倍以上的群體

這類群體只能在面臨因火災(zāi)、交通事故等意外事件、重大疾病或其他因素導(dǎo)致的突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性困難時(shí)，享受國(guó)家給予的臨時(shí)救助，暫無(wú)其他救助政策。

（四）重慶市社會(huì)救助政策執(zhí)行情況

1.城鄉(xiāng)居民最低生活保障

對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障。2017年底，重慶市共有城鄉(xiāng)低保對(duì)象94.19萬(wàn)人、發(fā)放低保金39.5億元，其中城市低保對(duì)象33.97萬(wàn)人，發(fā)放低保金17.99億元。

2.特困人員救助供養(yǎng)

圖2：重慶市城鄉(xiāng)低保救助情況（2013—2017年）

圖3：重慶市醫(yī)療救助情況（2013—2017年）

對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源且無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養(yǎng)。2017年底，重慶市共有城鄉(xiāng)特困人員18.36萬(wàn)人，發(fā)放供養(yǎng)金15億元，其中城市特困人員7.21萬(wàn)人，發(fā)放供養(yǎng)金3.8億元。

3.城鄉(xiāng)醫(yī)療救助

給予城鄉(xiāng)低保對(duì)象等符合條件的困難群眾醫(yī)療救助。2017年，重慶市醫(yī)療救助648萬(wàn)人次，支出醫(yī)療救助金14.1億元，其中城市醫(yī)療救助159.8萬(wàn)人次，支出城市醫(yī)療救助金3.6億元。

4.教育救助

對(duì)學(xué)前至高等教育階段就學(xué)的孤兒、低保對(duì)象、特困人員和扶貧對(duì)象等，給予教育救助。2017年，教育救助559.61萬(wàn)人次。

5.住房救助

該項(xiàng)救助針對(duì)符合規(guī)定條件的重慶市無(wú)住房或家庭人均住房建筑面積低于15平方米的住房困難家庭。2017年，入住公租房的低收入住房困難家庭（原廉租房保障家庭）共8.9萬(wàn)戶（實(shí)物配租7.5萬(wàn)戶，廉租房租賃補(bǔ)貼1.4萬(wàn)戶）。

6.就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶

對(duì)低保家庭中有勞動(dòng)能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過(guò)貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、費(fèi)用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業(yè)救助。2017年，就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶低保對(duì)象0.95萬(wàn)人。

圖4：重慶市臨時(shí)救助情況（2013—2017年）

7.臨時(shí)救助

針對(duì)遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь?，其他社?huì)救助制度暫時(shí)無(wú)法覆蓋，或者救助之后基本生活暫時(shí)仍有嚴(yán)重困難的家庭或個(gè)人。2017年，臨時(shí)救助24.07萬(wàn)人次，發(fā)放救助金約5.77億元（新的臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)由重慶市民政局在2017年9月制定出臺(tái)，尚在推進(jìn)落實(shí)之中）。

8.支出型貧困家庭救助

對(duì)月人均收入在低保標(biāo)準(zhǔn)3倍以內(nèi)，家庭成員因患重特大疾病或需長(zhǎng)期維持治療慢性病、在全日制普通高校就學(xué)，造成家庭剛性支出過(guò)大而影響家庭基本生活，且在短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生較大變化的家庭，按規(guī)定分別給予低保、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助（支出型貧困家庭救助政策由2017年9月重慶市民政局制定出臺(tái)，尚在推進(jìn)落實(shí)之中）。

（五）社會(huì)救助政策執(zhí)行情況績(jī)效評(píng)價(jià)

2017年，重慶市民政局、財(cái)政局委托重慶恒銘會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)2016年度各區(qū)縣困難群眾基本生活救助工作，從工作保障、工作管理、工作效果三個(gè)方面進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)，總體情況較好。

三、當(dāng)前城市困難群眾社會(huì)救助存在的問(wèn)題

目前，重慶市城市困難群眾社會(huì)救助面臨的問(wèn)題還比較多，主要表現(xiàn)在以下在三個(gè)方面。

（一）部分政策覆蓋范圍較小

1.部分專項(xiàng)救助政策未惠及城市其他困難群眾

如：高齡、失能養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼只覆蓋到低保對(duì)象和特困人員，貧困殘疾人生活補(bǔ)貼僅針對(duì)低保家庭，均未覆蓋到城市其他困難群眾。

2.部分扶貧幫扶政策未惠及城市困難群眾

如：對(duì)農(nóng)村建檔立卡貧困戶定向提高醫(yī)保報(bào)銷比例、降低醫(yī)保起付線，子女就讀大學(xué)本?？泼磕杲o予資助，以及其他醫(yī)療、教育、就業(yè)幫扶等措施沒(méi)有覆蓋到城市困難群眾。

3.剛性支出因素減少

社會(huì)救助對(duì)象長(zhǎng)期以來(lái)主要以收入為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定，考慮支出型困難很少。由于支出型貧困救助政策尚在推進(jìn)落實(shí)之中，不少區(qū)縣在審核審批低保時(shí)未考慮申請(qǐng)家庭中因家庭成員就學(xué)、就醫(yī)等特殊原因產(chǎn)生的長(zhǎng)期剛性支出，從而使部分人均收入超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)，但長(zhǎng)期剛性支出過(guò)大，實(shí)際生活比較困難的城市困難群眾不能納入低保保障。同時(shí)，在核定低保發(fā)放金額時(shí)，將收入全部進(jìn)行了扣除，但沒(méi)有考慮低保家庭必須支付的教育、醫(yī)療自負(fù)部分支出，導(dǎo)致已納入低保范圍的困難群眾只能通過(guò)減少基本生活支出的方式維持家庭生活。此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然城市低保標(biāo)準(zhǔn)為每人500元/月，但城市困難群眾月人均支出基本生活（含食品、水電氣）費(fèi)用僅為331元。

（二）部分救助措施水平偏低

1.照料護(hù)理補(bǔ)貼偏低

重慶市重殘失能人員照料護(hù)理補(bǔ)貼為每人每月五、六十元，特困人員照料護(hù)理補(bǔ)貼為每人每月200元，經(jīng)濟(jì)困難的高齡老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼為每人每月200元，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法解決基本照料護(hù)理問(wèn)題。

2.城市低保標(biāo)準(zhǔn)偏低

2011年，民政部、財(cái)政部等部委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（民發(fā)〔2011〕80號(hào)）要求，采用基本生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費(fèi)支出比例法制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，基本生活費(fèi)用支出中的食品類支出按每日攝取能量1600—2800千卡之間進(jìn)行測(cè)算，并建議以2200千卡作為參考數(shù)據(jù)。重慶市在確定2011年低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，選擇了基本生活消費(fèi)支出法測(cè)算確定城市低保標(biāo)準(zhǔn)，并建立了正常增長(zhǎng)機(jī)制，即從2012年起，重慶市城市低保標(biāo)準(zhǔn)每年均以上年標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，根據(jù)上年人均消費(fèi)支出增長(zhǎng)幅度進(jìn)行調(diào)整，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)按城市標(biāo)準(zhǔn)的一定比例確定。雖然重慶市按民政部相關(guān)要求確定了低保標(biāo)準(zhǔn)，但考慮到財(cái)政承受能力，食品類支出選擇了1800千卡的低檔指標(biāo)作為參考數(shù)據(jù)，導(dǎo)致2011年重慶市城市低保標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)排位低于當(dāng)年我市人均消費(fèi)支出的全國(guó)排位（2011年重慶市城市低保標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)排23位，人均消費(fèi)支出全國(guó)排9位）。按此增長(zhǎng)機(jī)制調(diào)整，目前重慶市城市低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月500元，全國(guó)排21位，排位水平低于重慶市人均消費(fèi)支出、人均可支配收入和GDP等指標(biāo)的全國(guó)排位。

此外，本次調(diào)研反映，主城區(qū)普遍認(rèn)為當(dāng)前低保標(biāo)準(zhǔn)較低，不能滿足困難群眾的基本生活需求，希望提高標(biāo)準(zhǔn)；但渝東南、渝東北等地區(qū)認(rèn)為當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)比較合理，僅需按自然增長(zhǎng)機(jī)制調(diào)整即可。

（三）部分地方執(zhí)行政策不到位

自2013年社會(huì)救助工作不再納入市政府對(duì)區(qū)縣政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核后，部分地方出現(xiàn)重視程度不夠、工作力度不夠的情況。同時(shí)，個(gè)別基層干部工作作風(fēng)漂浮、敷衍塞責(zé)，對(duì)困難群眾推諉、不作為，審核審批效率低，政策執(zhí)行力度有待加強(qiáng)。2017年，重慶市城鄉(xiāng)低保保障比例分別為2.11%、3.39%，低于全國(guó)和西部省市平均保障比例（全國(guó)為2.7%、4.6%，西部省市為4.8%、7.3%）。

四、做好城市困難群眾救助幫扶的對(duì)策建議

（一）以滿足基本需求為導(dǎo)向，構(gòu)建城市困難群眾脫困評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

調(diào)研中基層從事社會(huì)救助的同志普遍反映，目前沒(méi)有一個(gè)科學(xué)合理的城市困難群眾脫困評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。為此，借鑒農(nóng)村扶貧和社會(huì)救助的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為可以從3個(gè)方面建構(gòu)起城市困難群眾脫困評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1.兩不愁

（1）不愁吃。按照我國(guó)一個(gè)健康人食品每日攝取能量在1600—2800千卡之間的要求，選取國(guó)家推薦的平均值每日攝取能量2200千卡來(lái)測(cè)算重慶市城市困難家庭人均口糧標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，保障城市困難家庭不缺口糧，家里要有能保障10天吃的米，而且要自己有錢買或者子女有錢買，而不是賒賬購(gòu)買；飲食結(jié)構(gòu)相對(duì)合理，每?jī)商炷艹陨弦淮稳?；能用上自?lái)水，保障用水安全。

（2）不愁穿。身上穿的衣服是應(yīng)季的，至少五成新；家里有換季、換洗的衣服；一半以上衣服全部為自行購(gòu)買；有過(guò)冬的衣服、棉襖、厚的棉被等。

2.五不難

（1）住房不難。有住房或穩(wěn)定的租房，要付得起租金；居住的不能是危房；不能因危房改造、搬遷產(chǎn)生超過(guò)自身償還能力的債務(wù)。

（2）教育不難。家里沒(méi)有輟學(xué)的學(xué)生（除自己身體不宜上學(xué)和自己本人不愿意上學(xué)外）；不因上學(xué)支出影響基本生活，不能因教育產(chǎn)生較大債務(wù)。

（3）就醫(yī)不難。家庭成員患慢性病或患重大疾病能得到及時(shí)救治；家庭成員都參加了各種醫(yī)療保障，最好有商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)；不能因病產(chǎn)生較多的債務(wù)。

（4）就業(yè)不難。家庭中法定勞動(dòng)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力和就業(yè)意愿的成員至少有1人就業(yè)；自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的，及時(shí)得到社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等政策扶持。

（5）護(hù)理不難。通過(guò)資助參加長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，使困難家庭能得到與護(hù)理相關(guān)的資金或服務(wù)；家庭成員均為重病、重殘、高齡、獨(dú)居、失獨(dú)等城市特殊困難群眾的，能得到政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)提供的照料；不能因家庭中的勞動(dòng)力護(hù)理其他成員而造成整個(gè)家庭陷入困境。

3.三向好

（1）愿景向好。幫助每個(gè)困難家庭看到希望，找到目標(biāo)；有勞動(dòng)能力的城市困難群眾的愿景要從“吃飽飯”向“奔小康”轉(zhuǎn)變，提升精氣神。

（2）路徑向好。城市困難群眾脫困的路徑有一個(gè)比較符合自身實(shí)際的規(guī)劃，在各方面努力的前提下有擺脫貧困的機(jī)會(huì)。

（3）幫扶向好。城市困難群眾能有效獲得來(lái)自黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和志愿者等社會(huì)各界的支持和幫扶，幫扶工作有較強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)效性。

（二）以提升保障水平為重點(diǎn)，構(gòu)建更加完善的社會(huì)救助政策體系

做好城市困難群眾救助幫扶工作，政策是關(guān)鍵。目前重慶市各項(xiàng)社會(huì)救助政策已基本制定出臺(tái)，但還需要不斷完善才能滿足城市困難群眾對(duì)美好生活的向往。

1.穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)

一是重新確定城市低保標(biāo)準(zhǔn)。目前，重慶市城市低保標(biāo)準(zhǔn)以上年標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)、上年人均消費(fèi)支出增長(zhǎng)幅度為參照進(jìn)行調(diào)整的自然增長(zhǎng)機(jī)制已運(yùn)行7年。由于2011年測(cè)算城市低保標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)采用了低水平的指標(biāo)，且7年來(lái)重慶市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較快，當(dāng)前城市低保標(biāo)準(zhǔn)已與重慶市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不相適應(yīng)。建議根據(jù)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合重慶市物價(jià)水平，在2019年正常調(diào)標(biāo)時(shí)以基本生活費(fèi)用支出中的食品類支出按每日攝取能量2200千卡重新測(cè)算確定城市低保標(biāo)準(zhǔn)，再按照現(xiàn)行自然增長(zhǎng)機(jī)制每年調(diào)整。二是提高主城區(qū)低保分類重點(diǎn)救助標(biāo)準(zhǔn)。目前，重慶市對(duì)低保對(duì)象中的重殘人員、重病人員、學(xué)齡前兒童、在校學(xué)生和老年人等特殊困難對(duì)象在低保補(bǔ)差的基礎(chǔ)上給予了一定額度的分類重點(diǎn)救助金。從調(diào)研情況看，主城區(qū)就醫(yī)、就學(xué)等支出高于重慶市其他地區(qū)，為切實(shí)保障主城區(qū)低保中特殊困難對(duì)象的基本生活，建議提高主城區(qū)低保分類重點(diǎn)救助標(biāo)準(zhǔn)。

2.加大醫(yī)療保障力度

目前農(nóng)村貧困人口在區(qū)域內(nèi)區(qū)縣級(jí)醫(yī)院居民醫(yī)保住院報(bào)銷比例提高10%；城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)自付費(fèi)用在起付標(biāo)準(zhǔn)至10萬(wàn)元內(nèi)的報(bào)銷比例提高10%，達(dá)到50%；在區(qū)域內(nèi)區(qū)縣級(jí)醫(yī)院居民醫(yī)保住院報(bào)銷起付線降低50%；城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)起付標(biāo)準(zhǔn)降低50%。建議相關(guān)部門將此政策惠及到城鄉(xiāng)困難群眾，逐步提高城鄉(xiāng)困難群眾基本醫(yī)保、大病報(bào)銷比例，提高基本醫(yī)療保險(xiǎn)在三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的報(bào)銷比例，縮小居民醫(yī)保和職工醫(yī)保之間的差距。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管、質(zhì)量控制，嚴(yán)格執(zhí)行分級(jí)診療制度，合理控制醫(yī)療費(fèi)用，多層次降低城市困難群眾醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)。

3.加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度

加快長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，并盡快覆蓋到全市各區(qū)縣和居民醫(yī)保對(duì)象，通過(guò)長(zhǎng)護(hù)保險(xiǎn)支付符合享受條件的失能人員的基本生活護(hù)理服務(wù)費(fèi)用，解決困難群眾失能人員照料問(wèn)題。

4.加大支出型貧困救助力度

針對(duì)困難群眾存在重病、重殘和非義務(wù)教育階段就學(xué)等特殊困難，逐步改變現(xiàn)有以收入為標(biāo)準(zhǔn)的救助制度，更多考慮支出性因素，大力開(kāi)展支出型困難家庭救助。將家庭月收入在低保標(biāo)準(zhǔn)4倍（含）以內(nèi)、共同生活的家庭成員因患重特大疾病或需長(zhǎng)期維持治療的慢性病以及在全日制普通高校就學(xué)等造成長(zhǎng)期剛性支出過(guò)大而影響家庭基本生活的低收入家庭，納入支出型困難群眾救助范圍。家庭成員因病需長(zhǎng)期維持基本治療，申請(qǐng)前6個(gè)月內(nèi)家庭總收入扣減同期治療自負(fù)費(fèi)用后，月人均收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)2倍的，納入醫(yī)療救助；家庭成員因病或就學(xué)，申請(qǐng)前6個(gè)月家庭總收入扣減同期治療自負(fù)費(fèi)用或?qū)W費(fèi)后，月人均收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)，且家庭財(cái)產(chǎn)、消費(fèi)支出符合相關(guān)規(guī)定的，納入低保。

5.加大臨時(shí)救助力度

根據(jù)救助對(duì)象不同的困難程度，按特困人員和孤兒、低保對(duì)象、家庭人均收入低于城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)2倍（含2倍）的低收入家庭（個(gè)人）四類，出現(xiàn)重大疾病、需長(zhǎng)期維持治療的疾病、重特大災(zāi)（傷）害、全日制普通高校就學(xué)等情形導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難的，給予分類分檔臨時(shí)救助。制定全市相對(duì)統(tǒng)一的分類分檔的臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建科學(xué)合理的臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)重大生活困難，采取“一事一議、一戶一策”方式，適當(dāng)提高臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)。

6.加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持力度

相對(duì)于農(nóng)村扶貧對(duì)象通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧政策脫貧，對(duì)城市群眾應(yīng)加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持來(lái)脫困。可以為城市困難群眾開(kāi)展有針對(duì)性的就業(yè)能力提升培訓(xùn)，提供就業(yè)機(jī)會(huì)，開(kāi)發(fā)更多的公益性崗位，幫助城市困難群眾提升就業(yè)能力和自我發(fā)展能力，從而獲得更高的就業(yè)收入，通過(guò)就業(yè)實(shí)現(xiàn)家庭脫困。

7.加大教育扶持力度

目前重慶籍建檔立卡貧困家庭全日制本專科大學(xué)生學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在8000元以內(nèi)的全額補(bǔ)助；超過(guò)部分通過(guò)助學(xué)貸款解決，實(shí)行應(yīng)貸盡貸。建議將以上政策覆蓋到城市低保對(duì)象，加大教育幫扶力度，斬?cái)嘭毨ТH傳遞的鏈條。

（三）以優(yōu)化幫扶舉措為載體，構(gòu)建“8+1+X”的“大救助”格局

對(duì)城市困難群眾的救助幫扶工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會(huì)參與”，著力實(shí)施好最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等8項(xiàng)社會(huì)救助制度，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與，匯聚各方力量建立各種有針對(duì)性的精準(zhǔn)幫扶機(jī)制，構(gòu)建“8+1+X”的“大救助”格局。

1.落實(shí)低保和特困救助政策解決“兩不愁”

健全最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)定期調(diào)整機(jī)制，參照重慶市上年度城市居民人均消費(fèi)支出增長(zhǎng)幅度同步調(diào)整城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于生活困難、靠家庭供養(yǎng)且無(wú)法單獨(dú)立戶的城市成年無(wú)業(yè)重度殘疾人，經(jīng)個(gè)人申請(qǐng)，可按照單人戶納入城市低保范圍?？茖W(xué)制定特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合居民人均消費(fèi)支出、人均可支配收入、低保標(biāo)準(zhǔn)等因素逐步提高特困人員基本生活標(biāo)準(zhǔn)；依據(jù)特困人員生活自理能力和服務(wù)需求，參照最低工資標(biāo)準(zhǔn)的一定比例，分類制定特困人員照料護(hù)理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，通過(guò)改擴(kuò)建、設(shè)施設(shè)備提檔升級(jí)等途徑，大力推進(jìn)具有失能人員照料護(hù)理能力的區(qū)域性供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。配強(qiáng)管理人員，配足護(hù)理人員，提升供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)管理水平，優(yōu)先安排失能、半失能特困人員入院供養(yǎng)。

2.加大專項(xiàng)救助力度實(shí)現(xiàn)“五不難”

在專項(xiàng)救助主管部門負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，建立就近醫(yī)院聯(lián)系幫扶機(jī)制，平時(shí)為城市困難群眾提供基本醫(yī)療和健康管理服務(wù)，如城市困難群眾在對(duì)口聯(lián)系醫(yī)院就醫(yī)產(chǎn)生自負(fù)醫(yī)療費(fèi)用，則由對(duì)口聯(lián)系醫(yī)院資助；建立學(xué)校資助在本校就讀的城市困難群眾子女教育費(fèi)用機(jī)制，由負(fù)責(zé)學(xué)校全額資助城市困難群眾子女在校期間的所有基本教育支出；建立城市困難群眾社區(qū)就業(yè)幫扶機(jī)制，發(fā)揮街道、社區(qū)聯(lián)系面廣的優(yōu)勢(shì)，多渠道尋找就業(yè)崗位，積極為城市困難群眾解決就業(yè)問(wèn)題；完善城市廉租房、公租房、危舊房改造等住房保障制度，惠及城市困難家庭，探索建立房地產(chǎn)企業(yè)幫扶城市困難群眾住房機(jī)制，對(duì)困難群眾新入住或修繕?lè)课莸?，提供免費(fèi)的基本裝修和電器購(gòu)置支持；完善經(jīng)濟(jì)困難的高齡失能老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、貧困殘疾人生活補(bǔ)貼、重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)上漲水平相適應(yīng)的自然增長(zhǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)區(qū)縣探索通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式，為失能、重殘等城市特殊困難群眾提供居家照護(hù)、福利機(jī)構(gòu)托養(yǎng)、醫(yī)療康復(fù)等服務(wù)。

3.做好臨時(shí)救助“解急難”

在規(guī)范實(shí)施臨時(shí)救助的前提下，充分發(fā)揮臨時(shí)救助的托底功能，重點(diǎn)健全和發(fā)揮好主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制和“一門受理、協(xié)同辦理”機(jī)制，形成主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、快速回應(yīng)、政社互動(dòng)、急難有救的工作格局。著力動(dòng)員、引導(dǎo)各類社會(huì)組織參與“救急難”，解決困難群眾的個(gè)案性急難問(wèn)題，增強(qiáng)及時(shí)性、有效性。

4.積極引入社會(huì)力量參與社會(huì)救助

鼓勵(lì)單位和個(gè)人等社會(huì)力量通過(guò)捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式參與社會(huì)救助。落實(shí)好社會(huì)力量參與社會(huì)救助有關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、稅費(fèi)減免等政策。探索將社會(huì)救助具體服務(wù)事項(xiàng)通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式，向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)。發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者作用，為城市特殊困難群眾提供心理疏導(dǎo)、精神撫慰、法律援助、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、人文關(guān)懷等專業(yè)化、個(gè)性化服務(wù)，增強(qiáng)其克服困難的信心和能力。

5.建立完善精準(zhǔn)幫扶機(jī)制

做好城市特殊困難群眾基本生活、醫(yī)療、住房、就業(yè)等信息情況建檔立卡工作，動(dòng)態(tài)掌握城市特殊困難群眾的生活狀況，為精準(zhǔn)救助幫扶打下基礎(chǔ)。對(duì)重病、重殘、失能、高齡等城市特殊困難群眾，要采取“一幫一”等措施，開(kāi)展定向幫扶活動(dòng)；積極動(dòng)員黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和志愿者與城市特殊困難群眾結(jié)對(duì)幫扶，為其明確一個(gè)愛(ài)心幫扶人士或者一個(gè)社會(huì)幫扶項(xiàng)目、一條幫扶措施，增強(qiáng)幫扶工作的針對(duì)性和實(shí)效性。采取多種方式，發(fā)動(dòng)社會(huì)各界為城市特殊困難群眾提供資金、照護(hù)等幫扶。

6.將社會(huì)救助工作納入市委市政府對(duì)區(qū)縣黨委政府年度綜合目標(biāo)考核內(nèi)容，切實(shí)加大基層政府責(zé)任

決勝全面建成小康社會(huì)，困難群眾的保障也是一塊短板。在高度重視農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧的同時(shí)，及時(shí)做好城市困難群眾的脫貧問(wèn)題，將其成效納入考核是激發(fā)各級(jí)黨委政府重視的重要方式。