吳志廣

（水利部長江水利委員會長江科學院，430010，武漢）

一、社會要求加強采砂管理

砂石是河流生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是河流重要生境要素，隨著水土保持設(shè)施與水庫的攔截，河道來砂量不斷下降，砂石資源越來越寶貴，亟須保護管理。砂石資源同時也是優(yōu)質(zhì)的建筑材料，建筑市場對砂石資源的需求日益增長，受暴利驅(qū)使，一些地方河道無序開采、私挖亂采等問題時有發(fā)生，嚴重影響河勢穩(wěn)定，威脅橋梁、涵閘、碼頭等涉河重要基礎(chǔ)設(shè)施安全，影響防洪安全、航運安全和供水安全，危害生態(tài)環(huán)境。

河道采砂成為社會關(guān)注的熱點、焦點，近兩年水利部門處理多起非法采砂事件，如黃河晉陜峽谷段、淮河干流羅山段、河南魯山縣、湖北隨州等，新聞媒體多次報道非法采砂案件查處情況，采砂管理形勢非常嚴峻。

河道采砂管理是水利部門法定的基本職責，是水利行業(yè)強監(jiān)管的重要內(nèi)容，全面推行河長制對采砂管理工作提出了新要求。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行河長制的意見》中，把“嚴禁非法采砂”納入加強河湖水域岸線管理保護的重要內(nèi)容，作為各級河長的一項重要工作職責；水利部印發(fā)《關(guān)于河道采砂管理工作的指導意見》，要求各地要建立以河長制為核心的采砂管理地方責任體系，嚴格規(guī)劃、許可、監(jiān)管、執(zhí)法等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理，不斷健全河湖采砂管理長效機制，將采砂管理成效納入河長制考核體系。

河道采砂事關(guān)河勢穩(wěn)定、防洪安全、供水安全、基礎(chǔ)設(shè)施安全，事關(guān)河流生態(tài)及地方經(jīng)濟發(fā)展和沿河群眾生產(chǎn)生活，是當前社會持續(xù)關(guān)注的熱點、難點問題。如何依托河長制平臺，進一步加強采砂管理，是落實“水利行業(yè)強監(jiān)管”亟待解決的一項重要任務(wù)。

二、加強采砂監(jiān)管是落實河長制的必然需求

全面落實河長制，需要抓好“水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管”六大任務(wù)落實。采砂會影響水資源開發(fā)利用、堤岸等基礎(chǔ)設(shè)施安全、破壞水生態(tài)環(huán)境，加強采砂監(jiān)管是落實河長制六大任務(wù)的必然需求。

采砂導致河床不斷下切，河床滲水量加大，河道輸水能力下降，枯水水位持續(xù)下降，河道水質(zhì)水量下降，嚴重影響供水質(zhì)量和能力，加大引水及后續(xù)處理成本，影響水資源的開發(fā)、利用和保護。加強采砂監(jiān)管，是落實河長制“水資源保護”任務(wù)的內(nèi)在需求。

采砂改變了水流走勢和河床結(jié)構(gòu)，破壞了河床的完整性和穩(wěn)定性，使河床沖淤失去平衡，局部河勢惡化，河槽下切，河勢和河岸穩(wěn)定性下降，會導致江灘、護岸工程崩塌，危及堤壩安全。采砂過程中產(chǎn)生的砂石堆放在河道中，阻礙水流運行，影響行洪速度及行洪能力，威脅防洪安全。加強采砂監(jiān)管，是落實河長制“河湖水域岸線管理保護”任務(wù)的內(nèi)在需求。

采砂會對水質(zhì)產(chǎn)生影響，采砂作業(yè)水域濁度、懸浮物濃度增大，溶解氧降低，水體自凈能力下降。細顆粒泥沙懸浮時吸附的污染物會通過再懸浮顆粒以及孔隙水重新釋放到水體中，會造成更嚴重的污染，水質(zhì)在短期內(nèi)容易迅速惡化。此外，采砂作業(yè)過程中產(chǎn)生的生活垃圾及機械設(shè)備的油污水會進入水體，嚴重污染水質(zhì)。加強采砂監(jiān)管，是落實河長制“水污染防治、水環(huán)境治理”任務(wù)的內(nèi)在需求。

采砂會損害河流生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性，導致水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和抵抗力下降。采砂會導致流速、水深、底質(zhì)等一系列重要的生境要素發(fā)生變化，生境異質(zhì)性降低，河流生態(tài)系統(tǒng)的群落結(jié)構(gòu)和功能隨之發(fā)生變化，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性下降，加速生物入侵，生態(tài)平衡被破壞。加強采砂監(jiān)管，是落實河長制“水生態(tài)修復(fù)”任務(wù)的內(nèi)在需求。

采砂利潤豐厚，未按許可要求的作業(yè)地點、范圍、時限、深度、采量、作業(yè)方式等進行采砂以及偷采等非法采砂現(xiàn)象時有發(fā)生，禁而不止，各級水行政主管部門在河湖管理執(zhí)法監(jiān)管方面困難重重。加強采砂監(jiān)管，堅決清理整治非法采砂違法行為，是落實河長制“執(zhí)法監(jiān)管”任務(wù)的內(nèi)在需求。

三、采砂管理總體處于可控狀態(tài)

各地采砂管理在規(guī)范管理、嚴厲打擊“雙管齊下”的基礎(chǔ)上，河道采砂秩序逐年好轉(zhuǎn)，亂采濫挖得到有效遏制，河道采砂基本邁入法制化、制度化、規(guī)范化的管理軌道。

1.理順體制，實現(xiàn)統(tǒng)一管理

明確河道采砂管理實行地方行政首長負責制、水行政主管部門具體負責的管理體制，并通過明確采砂管理責任人、將采砂管理納入政府績效考核等方式推動責任落實，同時明確了航道、海事、公安等相關(guān)部門的管理職責，形成了良性工作格局，實現(xiàn)河道采砂管理從“多頭無序”到“統(tǒng)一管理”的轉(zhuǎn)變。

2.統(tǒng)一規(guī)劃，推進科學管理

河道采砂規(guī)劃逐步成為專項規(guī)劃和河道采砂管理的依據(jù)，各地針對有采砂任務(wù)的河道編制采砂規(guī)劃，劃定禁采區(qū)、可采區(qū)和保留區(qū)，確定年度控制開采總量。同時，認真落實采砂許可制度，加強對許可采區(qū)的現(xiàn)場監(jiān)管，確保采砂總量和許可采區(qū)的雙控制，為采砂管理提供了科學依據(jù)。

3.健全機構(gòu)，提升管理能力

按照專門管理機構(gòu)、專職執(zhí)法隊伍、專用執(zhí)法裝備和專項管理經(jīng)費建設(shè)要求，大部分省市都成立了專職管理機構(gòu)，并配備了執(zhí)法車、執(zhí)法記錄儀等裝備，采砂執(zhí)法能力從無到有，逐步增強；部分省市采砂管理能力建設(shè)正在向高標準、規(guī)范化、現(xiàn)代化邁進，采砂管理能力顯著增強。

4.強化監(jiān)管，形成強大震懾

圍繞“人、砂、船”關(guān)鍵要素和“采、運、銷”關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大巡查檢查頻次，提升采砂監(jiān)管力度；按照水利部河湖“清四亂”、全國采砂專項整治行動等要求，對河道采砂問題進行了集中整治，對非法采砂行為形成了有力震懾；建立了水利與公安、海事等部門的聯(lián)動執(zhí)法機制，堅持日常巡查監(jiān)管和執(zhí)法打擊相結(jié)合，聯(lián)防聯(lián)控，始終保持高壓嚴打態(tài)勢。

5.完善制度，建立長效機制

各地狠抓采砂管理制度建設(shè)，制定日常巡查、采砂許可、可采區(qū)監(jiān)管、責任制監(jiān)督考核等一系列規(guī)章制度和規(guī)范性文件，及時出臺條例實施辦法，制定采砂許可、可行性論證、采砂現(xiàn)場監(jiān)管、船舶集中停放、砂石采運管理四聯(lián)單、非法采砂機具拆除標準等一系列配套制度，采砂監(jiān)管制度體系逐步完善。

四、河長制下采砂管理面臨的問題

地方各級河長巡河履職，組織開展非法采砂專項整治行動，采砂監(jiān)管成效逐步顯現(xiàn)。但是，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，對砂石資源的需求居高不下，砂石供需矛盾日益突出，非法采砂屢禁不止，河道采砂管理仍困難重重。

1.法規(guī)體系還不完善

國務(wù)院從2008年開始就 《中華人民共和國河道采砂管理條例》的修編進行研討，但時至今日條例仍未出臺，在全國范圍沒有統(tǒng)一的河道采砂管理體制，采砂管理存在條塊分割、多頭管理的弊端?，F(xiàn)有的采砂管理相關(guān)規(guī)定可操作性不強，還需要圍繞“人、砂、船”等要素以及“采、運、銷”等環(huán)節(jié)，予以采砂全要素全環(huán)節(jié)的規(guī)范。此外，采砂管理實踐中開展行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”工作缺乏權(quán)威依據(jù)，機制砂推廣、清淤性采砂管理缺乏上位法支持。

2.責任還需要壓實

各級河長是相應(yīng)河湖管理保護的直接責任人，負責組織領(lǐng)導相應(yīng)河湖的管理和保護工作，牽頭組織對包括非法采砂在內(nèi)的突出問題依法進行清理整治，但對各級河長責任人的具體職責缺乏細化規(guī)定，還存在有“名”不“實”的問題。此外，隨著河長制的實施，需要做好河長制與地方行政首長負責制的銜接，采砂管理河長責任人、行政主管部門責任人、現(xiàn)場監(jiān)管責任人和行政執(zhí)法責任人的責任需要進一步壓實，推動河長制與采砂管理責任制有機結(jié)合。

3.監(jiān)管還存在缺陷

采砂管理的一些環(huán)節(jié)還存在缺陷，缺乏有效監(jiān)管。在采砂設(shè)備環(huán)節(jié)，采砂船舶的建造和改建管理缺位，導致新的采砂船流入市場。在運輸環(huán)節(jié)，海事部門對“三無船舶”的監(jiān)管存在缺失，對沒有取得許可和禁采期外的采砂船舶管理還存在監(jiān)管真空，致使非法運砂屢禁不絕。在砂石銷售環(huán)節(jié)，普遍缺少相應(yīng)的市場監(jiān)管手段，導致非法砂石能隨意快速上岸銷售。交界水域高效的聯(lián)合監(jiān)管機制不足，零星偷采行為時有發(fā)生，難以禁絕。此外，采砂管理信息化建設(shè)滯后，自動化監(jiān)管設(shè)備不足，當前執(zhí)法監(jiān)管力量和手段難以滿足精細化管理要求。

4.打擊力度還有限

建筑市場對砂石料的高需求使得河道采砂成為一種暴利行業(yè)，偷采盜采等違法行為仍時有發(fā)生，關(guān)鍵在于刑事懲罰手段不到位。一般對非法采砂管理只有行政手段，只能查封扣押違法采砂設(shè)備或予以行政處罰。《長江河道采砂管理條例》規(guī)定對非法采砂行為，最高可以處30萬元的罰款，相比非法采砂獲取的高額利潤微乎其微，行政處罰打擊力度不夠。兩高司法解釋明確非法采砂可入刑，但行政機關(guān)執(zhí)法手段有限，案件取證困難，單次查實的數(shù)額往往不夠入罪標準，案件移交難度較大，無法充分發(fā)揮非法采砂入刑的震懾作用。

五、依托河長制平臺強化采砂監(jiān)管的對策建議

全面推行河長制對采砂管理工作提出了新要求，要充分發(fā)揮河長制的制度優(yōu)勢，落實責任，強化監(jiān)管，聚焦管好“盆”和“水”，既管住河道非法采砂活動，又防控岸上運輸銷售環(huán)節(jié)的違法行為，推進河道采砂管理依法科學有序可控。

1.完善法規(guī)體系

發(fā)揮河長制的制度優(yōu)勢，需要完善與采砂監(jiān)管相應(yīng)的配套政策制度。加快出臺《中華人民共和國河道采砂管理條例》，通過法律法規(guī)的形式進一步明確河長責任，推動河長制與采砂管理責任制有機結(jié)合。重點圍繞“人、砂、船”等要素和“采、運、銷”等環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，積極探索推行河道砂石采運管理單制度、砂源可追溯制度；建立采砂船、運砂船、采砂機具的登記管理、船舶拆解轉(zhuǎn)產(chǎn)，以及非采砂期間的船舶集中停靠制度。完善非法采砂定罪量刑標準、案件移交等制度，指導各地非法采砂入刑實踐。按照 “疏堵結(jié)合”原則，加強機制砂推廣使用制度建設(shè)，健全機制砂行業(yè)標準體系，積極推廣使用機制砂，緩解砂石供需矛盾。開展疏浚砂綜合利用試點，研究出臺管理辦法，并推動有關(guān)地方將疏浚砂利用納入河長制的管理范疇。

2.壓實管理責任

充分利用黨政領(lǐng)導作為河長的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，抓住“采砂管理責任制”這個牛鼻子，有采砂管理任務(wù)的河道要逐級逐段落實采砂管理河長責任人、行政主管部門責任人、現(xiàn)場監(jiān)管責任人和行政執(zhí)法責任人，并通過新聞媒體向全社會公布，接受公眾監(jiān)督。堅持高位推動，通過層層簽訂責任書、明確監(jiān)管職責，確保采砂管理責任制落實到位。將采砂規(guī)劃的執(zhí)行情況、采砂管理成效和打擊非法采砂納入河長制考核體系，嚴格督導問責，對在河道采砂管理中不擔當、不作為、慢作為、亂作為致使河道采砂管理問題突出的相關(guān)河長，要依法依規(guī)嚴肅追責問責。

3.強化巡查監(jiān)管

河長巡河是落實河長制管理和推進河長制工作的重要手段，是發(fā)現(xiàn)、解決采砂問題的最有效途徑，要充分利用河長制工作平臺，多層次、多方位地加強河湖采砂現(xiàn)場監(jiān)管和日常巡查。將河道管理范圍亂采濫挖問題作為村級河長重點巡查內(nèi)容，加大對重點河段、敏感水域和重要時段的巡查頻次，打通河道采砂監(jiān)管“最后一公里”。依托河長制管理信息系統(tǒng)平臺，加快建設(shè)采砂管理重點河段、敏感水域視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，利用衛(wèi)星遙感、無人機、視頻監(jiān)控等技術(shù)手段，對可采區(qū)、堆砂場、采砂活動、采砂機具、運砂車輛等進行有效監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)制止違法違規(guī)采砂行為，實行采砂動態(tài)監(jiān)管，提高監(jiān)管效能和精準度。各級河長要進一步落實跨界河流采砂監(jiān)管聯(lián)動協(xié)作機制，加強流動性、跨區(qū)域采砂活動聯(lián)防聯(lián)控，切實維護交界水域采砂管理秩序。

4.打擊非法采砂

充分利用河長制平臺，在河長的統(tǒng)一領(lǐng)導下， 統(tǒng)籌有關(guān)部門力量，水利部門負責牽頭組織開展治理行動，會同和督促有關(guān)部門做好整治工作；公安部門負責打擊非法采砂中的治安管理、刑事偵查及掃黑除惡工作；交通運輸部門負責對采砂、運砂船舶和車輛的監(jiān)督管理； 工業(yè)和信息化部門負責對采砂、運砂船舶制造和改造的監(jiān)督管理； 市場監(jiān)管部門負責對砂石經(jīng)營活動的監(jiān)督管理。各級河長牽頭建立水利部門移交問題線索、公安部門掃黑除惡、紀委監(jiān)委查處背后“保護傘”的線索移交機制，發(fā)揮非法采砂入刑的利劍作用， 對非法采砂形成強有力震懾，始終保持高壓嚴打態(tài)勢。