檢察公益訴訟“等”外研究

吳海研 支立躍 陳躍

關(guān)鍵詞國(guó)家利益 社會(huì)公共利益 文物保護(hù) 公共安全

公益保護(hù)是現(xiàn)代法治國(guó)家共同面臨的時(shí)代課題，習(xí)近平總書(shū)記在給第二十二屆國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)的賀信中指出：“檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任?！薄皣@建設(shè)平安、公正、和諧的法治社會(huì)，深入探討檢察官保護(hù)公益問(wèn)題，對(duì)推動(dòng)各國(guó)法治建設(shè)具有重要意義?！蔽覈?guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度從無(wú)到有，經(jīng)過(guò)探索和實(shí)踐取得了積極的綜合成效。但隨著公益訴訟工作的發(fā)展，如何正確界定《民事訴訟法》第五十五條和《行政訴訟法》第二十五條的“等”字，也就是進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作的范圍，成為需要研究的課題。

從立法技術(shù)角度看，“等”字一方面體現(xiàn)了立法者對(duì)某一項(xiàng)制度在初始階段相對(duì)謹(jǐn)慎的立法態(tài)度，但同時(shí)也體現(xiàn)了立法者對(duì)這項(xiàng)制度發(fā)展中的開(kāi)放思維和前景展望。因此，我們既要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，不隨意進(jìn)行擴(kuò)大理解，又要從保護(hù)公共利益、滿足人民群眾美好生活期待的實(shí)際需要出發(fā)，遵循立法精神對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟范圍進(jìn)行積極、穩(wěn)妥、適度的解釋，以更好地發(fā)揮這項(xiàng)制度的作用和價(jià)值。本文擬對(duì)檢察機(jī)關(guān)在“等”外領(lǐng)域開(kāi)展公益保護(hù)進(jìn)行研究論證，以期謹(jǐn)慎拓展公益保護(hù)范圍，更好的保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

一、對(duì)公益訴訟法律條文的分析與理解

通過(guò)對(duì)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條第二款、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定進(jìn)行深入分析，我們發(fā)現(xiàn)除授權(quán)領(lǐng)域不同外，最大的不同之處是保護(hù)利益不同：

民事公益訴訟損害的是社會(huì)公共利益，行政公益訴訟損害的是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，兩者侵害對(duì)象是不同的。由此可以看出國(guó)家利益和社會(huì)公共利益內(nèi)涵是不同的，對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為，如損害生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)行為，檢察機(jī)關(guān)既可以提起民事公共訴訟，也可以提起行政公益訴訟，而對(duì)于損害國(guó)家利益的行為，如損害國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的行為，只能通過(guò)行政公益訴訟途徑解決。這是因?yàn)檎菄?guó)家利益的代表，國(guó)有財(cái)產(chǎn)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓所有權(quán)歸屬于國(guó)家，由政府進(jìn)行管理，而檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，與政府同為國(guó)家公器，履行國(guó)家法律監(jiān)督職能，檢察機(jī)關(guān)可以代表國(guó)家對(duì)損害國(guó)家利益的行為提起行政公益訴訟，其他主體如社會(huì)組織、個(gè)人均無(wú)權(quán)代表國(guó)家提起行政公益訴訟。

因此，檢察機(jī)關(guān)拓展公益訴訟“等”外領(lǐng)域時(shí)，首先必須對(duì)探索的領(lǐng)域進(jìn)行分析甄別，分清該領(lǐng)域侵害的對(duì)象是國(guó)家利益還是社會(huì)公共利益，。隨后才可通過(guò)民事或行政公益訴訟予以保護(hù)，否則就會(huì)出現(xiàn)違反法律規(guī)定及保護(hù)主體不當(dāng)擴(kuò)大等情況。

二、國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的內(nèi)涵

清晰的概念界定是研究的基礎(chǔ)，厘清概念方能回應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)需求，公益訴訟研究也是如此。確定侵害的對(duì)象是國(guó)家利益還是社會(huì)公共利益是探索“等”外領(lǐng)域的前提和基礎(chǔ)，決定著公益保護(hù)途徑和保護(hù)主體。國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是一個(gè)復(fù)雜的概念，現(xiàn)分別作簡(jiǎn)要分析與界定。

（一）國(guó)家利益

國(guó)家利益是一種集合利益，是國(guó)家區(qū)域內(nèi)人們利益的一種集合，國(guó)家利益是所有公民的共同利益，一般指政府利益或者政府代表的利益。國(guó)家利益有兩方面內(nèi)容，一方面是政治性的國(guó)家利益，是作為一種對(duì)外概念使用的，如國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土的完整、文化交往等文化完整、外交方面的利益等，是主權(quán)國(guó)家作為一個(gè)整體所具有的利益;另一方面是經(jīng)濟(jì)性的國(guó)家利益，是對(duì)內(nèi)范疇內(nèi)的國(guó)家利益，是由國(guó)家的代表政府享有的利益或政府代表的涉及全國(guó)的利益。國(guó)家是國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有者和管理者、各種公共事務(wù)的管理者，國(guó)家以其主權(quán)性參與到各種國(guó)家利益中，我國(guó)法律規(guī)定了各種屬于國(guó)家所有的利益，比如森林、河流、礦藏、水流等。

（二）社會(huì)公共利益

社會(huì)公共利益一般指社會(huì)全部或部分成員享有的利益。理論界一般認(rèn)為，社會(huì)公共利益具有兩層含義：一是應(yīng)給予認(rèn)可或保護(hù)的社會(huì)公眾的普遍利益;二是與作為整體的社會(huì)公眾相關(guān)的事項(xiàng)，尤其是那些證明政府管制正當(dāng)性的利益，社會(huì)公共利益包括多方面內(nèi)容，如社會(huì)公共秩序、公共教育、衛(wèi)生等，其覆蓋公民生活的方方面面。社會(huì)公共利益一般有以下特點(diǎn)：一是公共性和不特定性。公共利益是社會(huì)公眾所享有的利益，受益對(duì)象是不特定的社會(huì)公眾;二是非競(jìng)爭(zhēng)性，是由全體社會(huì)公眾享有的，并不為某一類主體獨(dú)享;三是不可分性、外部效應(yīng)性。社會(huì)公共利益不能由社會(huì)成員直接分取，其屬于不可分之物，社會(huì)公共利益具有一定的外部效應(yīng)性，其受侵害后往往會(huì)產(chǎn)生許多連帶效應(yīng)，牽涉廣大公眾利益。

國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是一對(duì)復(fù)雜的概念，區(qū)分二者除了從上述概念、特征著手外，還需結(jié)合國(guó)家的法律法規(guī)規(guī)定，從法律保護(hù)的對(duì)象和利益區(qū)分。

三、探索檢察公益訴訟“等”外領(lǐng)域的必要性

（一）檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定受案范圍的擴(kuò)大

檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是社會(huì)公共利益的代表，相比于其他公民、社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)能不受具體案件中的各種利益羈絆，具有中立性和客觀公正性，能夠更好的保護(hù)社會(huì)公共利益。公民個(gè)人在公益訴訟保護(hù)中處于弱勢(shì)地位，其他社會(huì)組織，除了受訴訟條件限制外，自身容易受到地方政府干擾，且面臨著訴訟成本高、調(diào)查取證難的難題。行政機(jī)關(guān)本身就是社會(huì)公共利益的參與者和保護(hù)者，當(dāng)公益受損時(shí)，可通過(guò)行政復(fù)議或訴訟解決問(wèn)題，但行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，行政訴訟僅審查具體行政行為，且是一種形式審查，這些導(dǎo)致了僅僅通過(guò)行政渠道保護(hù)公益效果不佳。目前“等”內(nèi)領(lǐng)域范圍較小，大量“等”外領(lǐng)域受損的公共利益缺乏合適的主張者，或者說(shuō)現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有積極的主張者，導(dǎo)致出現(xiàn)公益保護(hù)的“真空地帶”，因此擴(kuò)大檢察公益訴訟受案范圍，可以有效彌補(bǔ)公益保護(hù)的空缺，真正保護(hù)公共利益。

（二）“等”外領(lǐng)域探索有理論支撐和實(shí)踐基礎(chǔ)

理論界早在檢察機(jī)關(guān)尚未試點(diǎn)公益訴訟工作前，已經(jīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟適格主體進(jìn)行了大量論證，從域外經(jīng)驗(yàn)介紹到國(guó)內(nèi)制度實(shí)施提出了許多構(gòu)想。自檢察公益訴訟正式實(shí)施后，理論界普遍認(rèn)為目前法律授權(quán)的五個(gè)領(lǐng)域范圍過(guò)小，還有大量的領(lǐng)域如反壟斷、文化保護(hù)、弱者權(quán)利保護(hù)等領(lǐng)域。均應(yīng)納入檢察公益訴訟范圍。檢察公益訴訟經(jīng)過(guò)試點(diǎn)和全面開(kāi)展，案件數(shù)量大大提升，案件覆蓋所有授權(quán)領(lǐng)域，涵蓋所有案件類型，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。且一些省級(jí)院通過(guò)專項(xiàng)行動(dòng)，一些市級(jí)院通過(guò)市人大授權(quán)也積極探索等外領(lǐng)域公益保護(hù)，這些為全面探索等外領(lǐng)域提供了實(shí)踐支撐。

（三）檢察機(jī)關(guān)資源充足，且社會(huì)呼聲強(qiáng)烈

借助內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，各級(jí)院均成立了公益訴訟部門，配備了大量專業(yè)人才，配置了無(wú)人機(jī)等先進(jìn)技術(shù)設(shè)備，同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)上下一體化體制，確?？梢哉{(diào)動(dòng)全部力量，集中優(yōu)勢(shì)資源保護(hù)公益，檢察機(jī)關(guān)有能力保護(hù)更多領(lǐng)域的公益。隨著檢察公益訴訟工作的開(kāi)展，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾了解了公益訴訟工作，對(duì)公益訴訟工作有了更多的期待，許多人大代表、政協(xié)委員均認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)勇于擔(dān)當(dāng)，在更大的范圍內(nèi)解決老百姓普遍關(guān)心的、反映強(qiáng)烈的社會(huì)問(wèn)題。如全國(guó)政協(xié)委員、北京金誠(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所合伙人劉紅宇就認(rèn)為，文物屬國(guó)有資產(chǎn)，也是文化遺產(chǎn)，具有很高的社會(huì)價(jià)值，應(yīng)該將文物保護(hù)也納入公益訴訟范疇。

（四）“爭(zhēng)外領(lǐng)域探索可確保履行社會(huì)治理職責(zé)

新公布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》中，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理工作存在問(wèn)題，可以向有關(guān)單位和部門提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議。社會(huì)治理是一個(gè)大課題，涉及民眾生活的方方面面，目前授權(quán)的領(lǐng)域僅是社會(huì)治理的一小部分。立法授予檢察機(jī)關(guān)社會(huì)治理職責(zé)，為確保履職到位，探索“等”外領(lǐng)域就很有必要，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)辦理公益訴訟案件，發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理過(guò)程中存在的制度缺失、管理缺漏或者行業(yè)內(nèi)存在的普遍性風(fēng)險(xiǎn)，可通過(guò)檢察建議督促預(yù)防整改，推動(dòng)社會(huì)綜合治理。

四、具體“等”外領(lǐng)域研究

（一）文物保護(hù)領(lǐng)域

1.探索文物保護(hù)領(lǐng)域的必要性

（1）文物保護(hù)形勢(shì)不容樂(lè)觀。根據(jù)第三次全國(guó)文物普查顯示，22年間，我國(guó)約有4.4萬(wàn)處曾登記過(guò)的不可移動(dòng)文物消失，由于人為破壞和自然損毀原因，年均消失約2000處，已登記的不可移動(dòng)文物中，保存狀況為“較差”的占17.7%，保存狀況為“差”的占8.43%，其中有相當(dāng)比例是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)與文物遺產(chǎn)保護(hù)產(chǎn)生矛盾而遭拆，文物保護(hù)工作形勢(shì)惡劣，急需加大保護(hù)力度。目前，雖然部分檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)在文物保護(hù)公益訴訟領(lǐng)域有所探索，且取得了一些成果，但僅為地方性的自主探索，未能在全國(guó)范圍全面內(nèi)推行，導(dǎo)致整體效果不佳，文物保護(hù)力度不足。

（2）當(dāng)前文物保護(hù)模式不能滿足要求。當(dāng)前文物保護(hù)主要是行政保護(hù)模式，由各地文物保護(hù)主管部門履行管理職責(zé)，但是由于文物保護(hù)主管部門在政府部門中并非強(qiáng)勢(shì)機(jī)關(guān)，執(zhí)法力量不足，保護(hù)經(jīng)費(fèi)欠缺，無(wú)力承擔(dān)大量修復(fù)保護(hù)工作，導(dǎo)致文物保護(hù)力度不足，且由于受信息壁壘等限制，文物部門無(wú)法及時(shí)獲取文物破壞信息，導(dǎo)致保護(hù)不及時(shí)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以通過(guò)公益訴訟工作彌補(bǔ)上述不足，與行政機(jī)關(guān)形成辦案合力，共同保護(hù)文物，實(shí)現(xiàn)全方位的保護(hù)。

2.文物保護(hù)領(lǐng)域?qū)儆谏鐣?huì)公共利益范疇

通過(guò)分析，我們認(rèn)為文物保護(hù)領(lǐng)域?qū)儆谏鐣?huì)公共利益的范疇，理由如下：一是文物具有公共性、群體共享性、不可分性，文物是中華民族歷史文化的象征，具有重要的經(jīng)濟(jì)文化價(jià)值，是我國(guó)祖先智慧的結(jié)晶和辛勤勞動(dòng)的成果，是一代代傳承下來(lái)的，具有群體共享性，任何公民都可以參觀文物，享受文物帶來(lái)的精神愉悅，是全體國(guó)民共同的財(cái)富。二是從法律條文分析，如《國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條規(guī)定，為了……等公共利益的需要，有下列情形之一：（三）文物保護(hù)……公共事業(yè)的需要。《信托法》第60條規(guī)定，為了下列公共利益目的之一而設(shè)立的信托，屬于公益信托：（四）發(fā)展文化事業(yè)，其他類似法律規(guī)定還有很多，可見(jiàn)我國(guó)立法上認(rèn)為文物是屬于社會(huì)公共利益范疇。綜上可見(jiàn)，文物是一種我國(guó)法律認(rèn)可的，具有公共性、共享性、不可分性的具有社會(huì)公共利益屬性的公共產(chǎn)品。

（二）公共安全領(lǐng)域

1.探索公共安全領(lǐng)域的必要性

（1）公共安全領(lǐng)域事故頻發(fā)且關(guān)系重大。公共安全涵蓋的范圍極廣，覆蓋了民眾生活的方方面面。公共安全無(wú)小事，再小的安全隱患，都可能發(fā)展演變成大的事故，進(jìn)而造成巨大的損害。全國(guó)各地每年均會(huì)發(fā)生大量公共安全事故，如天津港爆炸案、響水“3.21”特大爆炸事件、高空墜物安全事件、群租房火災(zāi)等，這些事故給全社會(huì)造成巨大的物質(zhì)和精神損害。檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共利益的代表，對(duì)于公共安全領(lǐng)域事故不能置身事外，應(yīng)該積極探索，通過(guò)檢察公益訴訟預(yù)防各類公共安全風(fēng)險(xiǎn)。

（2）公共安全需多方合力。預(yù)防、治理公共安全隱患僅靠單一行政機(jī)關(guān)是不夠的，需各部門形成合力，共同整治。響水“3.21”特大爆炸案涉及的天嘉宜化有限公司的危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證早在2016年就已經(jīng)過(guò)期，在過(guò)去三年該公司因13項(xiàng)安全隱患被行政機(jī)關(guān)通報(bào)批評(píng)并罰款，但問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決，導(dǎo)致釀成悲劇，體現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的形式化和內(nèi)部自我監(jiān)督的弱化。檢察公益訴訟不僅針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的侵害公益行為，對(duì)于有損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益風(fēng)險(xiǎn)的行為也可以督促整改預(yù)防，變事后被動(dòng)整治為事前主動(dòng)預(yù)防，能夠發(fā)現(xiàn)公共安全存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)，進(jìn)而聯(lián)合行政機(jī)關(guān)共同消除風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏的目的。目前，公共安全領(lǐng)域檢察公益保護(hù)亦有部分檢察機(jī)關(guān)探索，但從整體形勢(shì)看，力度和效果仍顯不足。

2.公共安全領(lǐng)域?qū)儆谏鐣?huì)公共利益范疇

公共安全是指社會(huì)大多數(shù)人的生命、健康和公私財(cái)產(chǎn)的安全，其關(guān)系到不特定多數(shù)人的公共利益。一是公共安全具有不特定性、外部性的特征。公共安全是指公共性區(qū)域內(nèi)不特定多數(shù)人的生命、財(cái)產(chǎn)等安全利益，公共安全事故涉及面廣、涉及廣大群眾的切身利益，一旦發(fā)生事故，不僅區(qū)域內(nèi)受影響，會(huì)向外部擴(kuò)散，危及不特定多數(shù)人的利益。二是從法律條文分析，例如《憲法》第28條規(guī)定，國(guó)家維護(hù)……其他危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)、制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)……?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第1條規(guī)定，為了預(yù)防和減少……，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全……，制定本法?？梢?jiàn)我國(guó)立法上國(guó)家安全和公共安全是平行的概念，公共安全事涉最廣大人民根本利益，屬于社會(huì)公共利益范疇。

文物保護(hù)、公共安全領(lǐng)域?qū)儆谏鐣?huì)公共利益范疇，對(duì)于侵害文物資源、危害公共安全的行為，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)行政公益訴訟督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)職責(zé)，也可以通過(guò)刑事附帶民事公益訴訟要求違法行為人賠償損失。其他社會(huì)組織、公民對(duì)于侵害文物的行為，可以通過(guò)民事公益訴訟要求違法行為人排除妨礙、恢復(fù)原狀、消除影響，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴。

五、“等”外領(lǐng)域探索需注意的問(wèn)題

（一）處理好行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系

行政權(quán)的本質(zhì)是對(duì)公共利益的集合、維護(hù)與分配，維護(hù)公共利益首先是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。行政機(jī)關(guān)作為職能部門，是保護(hù)公益的第一主體，且行政執(zhí)法相對(duì)于訴訟，更為高效、快速，能有效保護(hù)公益。司法權(quán)（檢察權(quán)是司法權(quán)的組成部分之一）具有謙抑性和被動(dòng)性，是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的最后一道防線。檢察機(jī)關(guān)沖在公共利益保護(hù)的最前線，可能弱化行政機(jī)關(guān)的應(yīng)盡職責(zé)，有縱容行政機(jī)關(guān)不作為不履職之嫌，導(dǎo)致權(quán)力界限混淆。基于謙抑性考慮，發(fā)生公益損害事件時(shí)，首先應(yīng)由行政機(jī)關(guān)依法履職，若其怠于履職，作為配套措施，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)行政公益訴訟督促履職，如此則符合檢察權(quán)和司法權(quán)的內(nèi)在規(guī)律和職能定位。特別是在探索階段，更應(yīng)處理好行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，只有在行政機(jī)關(guān)怠于履職或者不作為，可能致使社會(huì)公共利益嚴(yán)重受損時(shí)，才可通過(guò)檢察公益訴訟督促履職，防止對(duì)行政權(quán)造成不必要的干擾，真正實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

（二）優(yōu)先選擇行政公益訴訟

如前所述，對(duì)于侵害社會(huì)公共利益的行為，既可以提起民事公益訴訟，也可以提起行政公益訴訟，出現(xiàn)競(jìng)合情況時(shí)，我們?cè)撊绾芜x擇呢？筆者認(rèn)為探索“等”外領(lǐng)域時(shí)出現(xiàn)競(jìng)合情況，應(yīng)優(yōu)先選擇行政公益訴訟。一是從成本和效率角度看，提起民事公益訴訟面臨的訴訟成本和訴訟風(fēng)險(xiǎn)較大，訴訟周期較長(zhǎng)，而行政公益訴訟成本低、效率高，能更及時(shí)有效的保護(hù)受損的公益。行政公益訴訟有訴前檢察建議程序，絕大多數(shù)案件在訴前階段即可得到圓滿解決，2018年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理的訴前程序案件中相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)的占97.2%，及時(shí)有效的保護(hù)了受損公益。二是從司法權(quán)和行政權(quán)關(guān)系看，行政機(jī)關(guān)是保護(hù)公益的第一主體，司法權(quán)是保護(hù)公益的最后一道防線，當(dāng)出現(xiàn)競(jìng)合時(shí)，及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)履職比檢察機(jī)關(guān)沖在第一線提起民事訴訟效果更好，更符合各自的職能定位。