吳丹

關(guān)鍵詞行業(yè)處理 調(diào)解 仲裁

黨的十九大提出建設(shè)“預(yù)防和化解社會矛盾”機制后，“大調(diào)解”機制這幾年如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，特別是將勞動糾紛案件進(jìn)行行業(yè)組織調(diào)解，我國許多地區(qū)都已經(jīng)在實踐中達(dá)成共識，紛紛制定政策文件。行業(yè)協(xié)會是同行業(yè)或相關(guān)行業(yè)內(nèi)的會員企業(yè)根據(jù)自愿合法的方式建立的，為了服務(wù)企業(yè)會員，謀求行業(yè)整體利益，促進(jìn)企業(yè)之間和諧穩(wěn)定的經(jīng)營關(guān)系為目的的非企業(yè)和非政府的社會自治組織。所謂行業(yè)協(xié)會調(diào)處，就是指在一定領(lǐng)域里，具備該領(lǐng)域相關(guān)專業(yè)知識的行業(yè)協(xié)會，遵照一定的程序，根據(jù)國家法律、該行業(yè)的規(guī)則、習(xí)慣，運用其自身影響力，通過調(diào)解勞資雙方的矛盾，解決相關(guān)勞動糾紛。

一、各地區(qū)勞動糾紛行業(yè)調(diào)解組織的發(fā)展?fàn)顩r

在全國統(tǒng)計年鑒以及全國性專項統(tǒng)計報告中并沒有針對行業(yè)調(diào)處這一項目的相關(guān)數(shù)據(jù)，但在一些地方的工作報告中有所涵蓋，顯示截止2017年，廣州市的行業(yè)調(diào)解組織以及有79家，但是這個數(shù)據(jù)面對繁雜的勞動糾紛，也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

基于勞動糾紛行業(yè)調(diào)處的優(yōu)勢，在大調(diào)解環(huán)境下，各地區(qū)也不斷推出政策性文件，鼓勵建立健全勞動糾紛行業(yè)調(diào)解組織，如下表一：

表一

從上述表格可以看出，我國已經(jīng)形成了建立與發(fā)展勞動糾紛行業(yè)調(diào)解機制的共識，如何將行業(yè)調(diào)解的社會效果發(fā)揮到最佳已經(jīng)成為目前最為迫切要解決的難題。

二、勞動糾紛行業(yè)調(diào)解組織的發(fā)展困境

作者于2018年4月12日對“中國裁判文書網(wǎng)”數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索。輸入關(guān)鍵詞“勞動糾紛”“調(diào)解”得出349818條數(shù)據(jù)。然而，在“中國裁判文書網(wǎng)”電子數(shù)據(jù)庫中輸入關(guān)鍵詞“勞動糾紛”“調(diào)解書”卻只得出1104條數(shù)據(jù)。這表明通過仲裁或訴訟調(diào)解結(jié)案的勞動糾紛并不多。如前所述，雖然在全國統(tǒng)計年鑒以及全國性專項統(tǒng)計報告中并沒有針對行業(yè)調(diào)處這一項目的相關(guān)數(shù)據(jù)，但在2008～2012年《工會組織和工會工作發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計公報》中有關(guān)于行業(yè)調(diào)解工作調(diào)解率的統(tǒng)計，根據(jù)該《公報》匯總得出下列表二的數(shù)據(jù)。

表二：勞動糾紛行業(yè)調(diào)解工作業(yè)績統(tǒng)計表

表三：仲裁機構(gòu)歷年勞動糾紛處理情況

從表三的數(shù)據(jù)分析得出，仲裁機構(gòu)從2008年至2012年，以調(diào)解方式結(jié)案和裁決方式結(jié)案基本是數(shù)量不相上下，但是從調(diào)解率看，仲裁的調(diào)解率都未達(dá)到50%。對比表二，行業(yè)協(xié)會調(diào)解組織的調(diào)解率最高為84.2%，最低為70.1%，即勞動糾紛案件到了行業(yè)協(xié)會，基本上都能以調(diào)解方式結(jié)案。對于有矛盾的勞資雙方而言，選擇調(diào)解結(jié)案，應(yīng)該是彼此更愿意接受的結(jié)果，社會效果也好。既然行業(yè)調(diào)處有如此優(yōu)勢，但是行業(yè)協(xié)會的案件受理數(shù)量卻低于仲裁，制約其發(fā)展的因素究其本質(zhì)就是行業(yè)調(diào)處未能和勞動仲裁進(jìn)行無縫銜接。

勞動糾紛經(jīng)行業(yè)處理達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，在實際履行過程中，目前立法上是沒有賦予其任何強制約束力，最終的履行還是需要靠當(dāng)事人的自愿。所以在履行過程中，不可避免三種情形的出現(xiàn)：第一種是用人單位履行，員工卻不履行;第二種是員工履行，用人單位卻不履行;第三種是用人單位與員工雙方協(xié)商后按照協(xié)議履行。相對比較符合實際的是第三種，然而現(xiàn)實并非都是第三種情形，這就存在這樣的一個問題，舊的問題沒有得到徹底解決，新的矛盾就會產(chǎn)生。目前，行業(yè)調(diào)處與仲裁未實現(xiàn)無縫銜接，一直制約其發(fā)展，使得行業(yè)調(diào)處這種高效解決勞動糾紛的機制不能發(fā)揮其最大價值，根本無法達(dá)到定息止紛的目的，具體體現(xiàn)在如下幾點：

（一）調(diào)解建議書規(guī)定不明

關(guān)于調(diào)解建議書在《加強勞動人事爭議調(diào)解工作的意見》中有粗略規(guī)定：如果沒有經(jīng)過調(diào)解程序，直接申請勞動仲裁的案件，勞動糾紛仲裁委員會可以引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，向當(dāng)事人發(fā)出調(diào)解建議書，就近解決勞動糾紛。逾期未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，可以依法申請勞動仲裁。該規(guī)定一方面未細(xì)化適用調(diào)解建議書的勞動糾紛案件范圍，另一方面未規(guī)定調(diào)解建議書發(fā)出后的跟進(jìn)措施。基于上述兩個原因使得該規(guī)定在實踐操作中存在很大的缺陷，功能存在嚴(yán)重弱化的現(xiàn)狀，最終這一重要的調(diào)解建議書制度變得可有可無，形同虛設(shè)。

（二）勞動仲裁確認(rèn)告知制度缺乏

目前，我國各地均開展了調(diào)解協(xié)議書的勞動仲裁審查確認(rèn)制度，但由于送達(dá)難、勞動仲裁確認(rèn)告知制度缺乏等因素的制約，最終使得勞動仲裁審查確認(rèn)制度無法真正開展，未能發(fā)揮其預(yù)想效果。

（三）審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

行業(yè)處理的調(diào)解書需要勞動仲裁機構(gòu)確認(rèn)才能賦予強制執(zhí)行力，但仲裁機構(gòu)在確認(rèn)調(diào)解書之前，需要先行審查。在司法實踐中，審查標(biāo)準(zhǔn)各個地區(qū)不一致，歸納起來主要有以下幾種：第一，對調(diào)解協(xié)議已經(jīng)確認(rèn)的事實不審查，對該事實需要適用的法律才進(jìn)行審查;第二，審查的對象是調(diào)解協(xié)議確認(rèn)的事實和該事實適用的法律;第三，形式審查。僅僅審查當(dāng)事人提交的材料是否具備法律規(guī)定的要求;第四，形式審查和實質(zhì)審查相結(jié)合。既審查當(dāng)事人提交的材料是否符合法定形式，又審查調(diào)解協(xié)議是否具有合法性。總而言之，對勞動仲裁確認(rèn)的審查標(biāo)準(zhǔn)，我國的法律沒有統(tǒng)一規(guī)定。這便造成有爭議的勞資雙方對行業(yè)調(diào)處組織制作的調(diào)解書缺乏信任度。

三、完善行業(yè)處理與勞動仲裁的對接

目前，我國勞動糾紛案件在行業(yè)協(xié)會調(diào)解不成后，如何進(jìn)入仲裁程序，在立法中仍是一片空白。實踐中，都是讓當(dāng)事人自行申請，也就相當(dāng)于前期調(diào)解所花費的時間與精力都為零，這讓許多當(dāng)事人為了節(jié)省時間，直接選擇不進(jìn)行行業(yè)協(xié)會調(diào)解而從一開始就進(jìn)入仲裁程序。這與我國目前推崇的大調(diào)解是不相符的，在調(diào)仲對接問題上，可以參考我國臺灣地區(qū)的做法，將行業(yè)調(diào)處的時間直接認(rèn)定為仲裁受理案件的時間，調(diào)解不成，可以直接進(jìn)入仲裁程序。2017年，廣東八部門聯(lián)建勞動糾紛多元處理機制，聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強勞動人事爭議調(diào)解仲裁完善多元處理機制的實施意見》的提出，到2020年全面實現(xiàn)調(diào)解、仲裁、訴訟相互協(xié)調(diào)、有序銜接。就本質(zhì)而言，行業(yè)處理與仲裁對接的優(yōu)勢就是能快速地定紛止?fàn)?，如果案件久拖不決，爭議雙方也就對行業(yè)處理失去信心，雖然在對接問題上存在著種種問題，但其在糾紛解決中的優(yōu)勢不可小覷，而完善兩者之間對接的相關(guān)缺陷尤為重要。

（一）全面細(xì)化調(diào)解建議書制度

調(diào)解建議書是勞動糾紛行業(yè)處理機制與勞動仲裁銜接的另一舉措。2017年3月，安徽省滁州市南譙區(qū)仲裁院首次推行“調(diào)解仲裁建議書”制度，截止于2018年3月，仲裁院已經(jīng)向某超市、某家私公司等16家發(fā)生勞動用工管理不規(guī)范的企業(yè)隨仲裁文書發(fā)送仲裁建議書，初步實現(xiàn)以案說法，減少糾紛目的。2018年2月8日，湖南省湘鄉(xiāng)市勞動人事爭議仲裁委員會向一例勞動糾紛雙方當(dāng)事人發(fā)出首份《勞動人事爭議仲裁調(diào)解建議書》，這是湘鄉(xiāng)市創(chuàng)新勞動人事爭議處理機制采取的一項新舉措。

實施調(diào)解建議書制度的上述地區(qū)，已然起到了及時化解勞動人事關(guān)系中的矛盾和糾紛，努力促進(jìn)勞動人事關(guān)系的協(xié)調(diào)穩(wěn)定的社會效果。近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對該制度的使用已經(jīng)進(jìn)入逐步完善階段，許多偏遠(yuǎn)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)較為不發(fā)達(dá)地區(qū)也開始施行和推廣該制度。為了能將勞動糾紛行業(yè)處理機制與勞動仲裁銜接，就必須從三方面對調(diào)解建議書制度進(jìn)行細(xì)化，進(jìn)一步實現(xiàn)調(diào)裁一體化。

1.明確適用調(diào)解建議書的案件類型

勞動糾紛勞動仲裁委員會在進(jìn)行勞動仲裁立案之前，對爭議事實比較簡單、當(dāng)事人分歧不大、案件標(biāo)的額較小、證據(jù)相對充分、有調(diào)解可能的這類案件應(yīng)當(dāng)發(fā)出調(diào)解建議書，引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇勞動糾紛行業(yè)處理機制進(jìn)行調(diào)解。此舉能夠加快勞動糾紛案件處理進(jìn)程，減輕勞動仲裁委員會的壓力，同時有效地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，實現(xiàn)一些爭議解決在萌芽狀態(tài)，在基層就解決了大部分糾紛，剩余進(jìn)入仲裁程序的就會減少，最后到法院進(jìn)行訴訟的更是少之又少。

2.建立案件全程追蹤處理機制，提高化解勞動糾紛的成功率

對勞動糾紛案件的全程追蹤，具體是從四個環(huán)節(jié)進(jìn)行的，第一是由仲裁機構(gòu)發(fā)出調(diào)解建議書，第二是交由行業(yè)協(xié)會進(jìn)行調(diào)處，第三是由發(fā)出調(diào)解建議書的仲裁機構(gòu)監(jiān)督爭議雙方對調(diào)解協(xié)議的履行情況，最后是由行業(yè)協(xié)會對爭議雙方進(jìn)行跟蹤回訪。建立案件全程追蹤機制，可以提高行業(yè)協(xié)會調(diào)解的成功率，避免勞資雙方矛盾的進(jìn)一步惡化。

3.發(fā)揮勞動仲裁委員會的法律援助機制

2012年9月26日，蘇州市司法局與市人社局召開蘇州市首次專業(yè)法律援助中心（工作站）聯(lián)席會議，共同成立蘇州市勞動人事爭議法律援助中心。在勞動糾紛調(diào)解和仲裁階段，開展對經(jīng)濟(jì)困難職工勞動糾紛的法律援助工作，同時還參與到當(dāng)?shù)匦袠I(yè)調(diào)處組織進(jìn)行調(diào)解的工作中，進(jìn)一步加強法律援助、調(diào)解、勞動仲裁之間的銜接，方便勞動者快捷地解決糾紛。2017年4月26日，山東省德州市陵城區(qū)法律援助中心會同區(qū)勞動人事爭議仲裁委員會成立了陵城區(qū)法律援助中心駐勞動人事爭議仲裁委員會工作站，為弱勢群體提供多層次、全方位、一站式的法律援助。

上述實踐表明近年來，全國各地區(qū)的司法局、人社局都在穩(wěn)步推進(jìn)駐勞動人事爭議仲裁委員會的法律援助工作站的建設(shè)，這是勞動糾紛仲裁委員會與各級司法局、人社局合作，共同設(shè)立的辦公點。其關(guān)鍵在于運用律師的專業(yè)知識，法治思維緩解矛盾，化解勞資糾紛，給予當(dāng)事人提供法律指導(dǎo)、代理等服務(wù)。工作站為法律援助和勞動仲裁二者在咨詢、援助、調(diào)解、仲裁四個環(huán)節(jié)中搭建了溝通渠道。在實現(xiàn)調(diào)仲結(jié)合的過程中，勞動糾紛仲裁委員會的駐點的法律援助律師可以全程參與到行業(yè)調(diào)處組織的調(diào)解過程中。由于該律師來自駐勞動仲裁委員會的工作站，勞動糾紛的雙方當(dāng)事人對具備此身份的律師會有天然信任感，這將極大提高行業(yè)處理機制的調(diào)解率，從而有效緩解勞動仲裁委員會繁重的案件壓力。

（二）構(gòu)建勞動仲裁確認(rèn)告知制度

勞動糾紛雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后就認(rèn)為雙方之間的糾紛已經(jīng)達(dá)成合意，糾紛已然化解，行業(yè)協(xié)會如果參照過去調(diào)解組織的做法，就會卻缺少一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，那就是對當(dāng)事人告知該調(diào)解協(xié)議的民事合同效力，必須進(jìn)入下一個環(huán)節(jié)勞動仲裁確認(rèn)才能使調(diào)解協(xié)議被賦予強制執(zhí)行力。因此，在行業(yè)協(xié)會調(diào)解完成后必須增加勞動仲裁確認(rèn)告知程序。告知程序一共分為兩階段，第一階段為口頭與書面告知;第二階段為當(dāng)場進(jìn)行預(yù)申請。具體做法為：首先，行業(yè)協(xié)會的調(diào)解員，如果是由勞動仲裁機構(gòu)指派援助律師擔(dān)任，那么在有爭議的雙方當(dāng)事人調(diào)解成功后，要么由勞動仲裁機構(gòu)向雙方當(dāng)事人具體宣讀申請勞動仲裁確認(rèn)的相關(guān)規(guī)定，要么將勞動仲裁確認(rèn)告知書作為調(diào)解協(xié)議的附件附在協(xié)議后面，并提當(dāng)事人簽字確認(rèn)簽收。其次，從行業(yè)協(xié)會調(diào)處與勞動仲裁銜接機制出發(fā)，不應(yīng)當(dāng)將艱難達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人又從相關(guān)行業(yè)協(xié)會調(diào)處現(xiàn)場推到勞動仲裁庭現(xiàn)場，本著讓雙方當(dāng)事人便利高效且低成本投入的原則，樹立一次性解決糾紛的目標(biāo)。這就要求進(jìn)入第二階段，當(dāng)場進(jìn)行勞動仲裁確認(rèn)預(yù)申請。完成這一階段所引起的法律效果是，如果雙方當(dāng)事人對勞動仲裁確認(rèn)已經(jīng)當(dāng)場共同申請完畢，即使只有申請，沒有進(jìn)入確認(rèn)環(huán)節(jié)，那么在一定期限內(nèi)任意一方均可持最初共同申請的材料單方啟動勞動仲裁確認(rèn)。具體操作流程如下：在現(xiàn)場就達(dá)成的調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)詢問雙方當(dāng)事人是否愿意進(jìn)行勞動仲裁確認(rèn)，并告知雙方當(dāng)事人申請勞動仲裁確認(rèn)的積極法律效力，原告在一般情況下都非常樂意的進(jìn)行，而被告也會礙于調(diào)解協(xié)議的達(dá)成及其他相關(guān)因素的考慮，也會同意對方的申請。因此，在銜接過程中，行業(yè)協(xié)會調(diào)處過程的調(diào)解員在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場引導(dǎo)雙方當(dāng)事人填寫規(guī)范的申請勞動仲裁確認(rèn)申請書、立案申請表，并雙方當(dāng)事人簽名確認(rèn)。這便為后續(xù)的勞動仲裁確認(rèn)做好堅實的基礎(chǔ)保障，可以使得行業(yè)協(xié)會調(diào)處和勞動確認(rèn)兩項解決勞資糾紛的程序無縫銜接。

（三）制定勞動仲裁委員會審查調(diào)解協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)

勞動糾紛經(jīng)行業(yè)協(xié)會調(diào)處后，行業(yè)協(xié)會會制定調(diào)解協(xié)議，讓雙方當(dāng)事人進(jìn)行簽字確認(rèn)。勞動仲裁機構(gòu)只需要對該調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查即可，因為事實方面，行業(yè)協(xié)會已經(jīng)在調(diào)解過程中進(jìn)行審查并得到爭議雙方確認(rèn)，為了使調(diào)解協(xié)議能夠具備執(zhí)行力，就需要勞動仲裁機構(gòu)的合法性審查。這種審查，并非對爭議雙方是否達(dá)成真實的意思表示進(jìn)行確認(rèn)，而是對協(xié)議是否符合法律規(guī)定，從而確認(rèn)其具有強制執(zhí)行力的效力。在合法性審查過程中，首先進(jìn)行形式審查，對于形式審查，法律己經(jīng)有了明文規(guī)定，各個地區(qū)的勞動仲裁委員會也對形式審查有一定的運行模式，相對實質(zhì)審查而言，已經(jīng)是屬于比較完善的做法。

而實質(zhì)審查就是對調(diào)解協(xié)議合法性的審查，現(xiàn)階段迫切需要統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)就是實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)。可從以下三方面去確定：第一，從調(diào)解協(xié)議指向的權(quán)利性質(zhì)確定。調(diào)解協(xié)議是在行業(yè)處理組織調(diào)解員的主持下，當(dāng)事人處分自身的權(quán)利，只要不損害國家利益、集體利益或者他人的合法權(quán)益，那么這種處分行為應(yīng)當(dāng)予以準(zhǔn)許。第二，根據(jù)調(diào)解協(xié)議的本質(zhì)分析。調(diào)解協(xié)議本身是自然人、法人及其他組織之間的一種民事合同，既然是民事合同就應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國民法總則》及《中華人民共和國合同法》的標(biāo)準(zhǔn)來審查調(diào)解協(xié)議，其中包括對合同主體、合同內(nèi)容是否存在違反法律法規(guī)的強制規(guī)定來確定其效力。第三，以防止虛假訴訟為目的。勞動仲裁程序簡單、便捷，以至于容易誘發(fā)虛假訴訟。對此應(yīng)當(dāng)對調(diào)解協(xié)議證據(jù)的來源，形成等進(jìn)行審查，如存在不真實的證據(jù)或事實應(yīng)當(dāng)依法駁回勞動仲裁申請。

四、結(jié)語

綜上，勞資雙方存在矛盾時，盡管雙方都愿意快速調(diào)解結(jié)案，但考慮到調(diào)解協(xié)議沒有強制力時，就不得不放棄選擇行業(yè)調(diào)處，轉(zhuǎn)而進(jìn)入冗長的仲裁程序。在我國，所有勞動糾紛案件，仲裁是前置程序，調(diào)解并未成為必經(jīng)程序，要讓勞資雙方都心甘情愿選擇行業(yè)調(diào)處，就必須充分發(fā)揮行業(yè)調(diào)解在解決勞動糾紛中的積極作用，必須將調(diào)解過程與調(diào)解結(jié)果與勞動仲裁銜接，完善和改革“調(diào)、裁”相互之間的協(xié)調(diào)，否則，就無法改變調(diào)而不解的狀態(tài)。