郭文政

關(guān)健詞紀(jì)律 司法 行政 矛盾 機(jī)制

全面實(shí)現(xiàn)小康需要盡力化解社會矛盾。為解決社會矛盾，我們社會治理結(jié)構(gòu)中，設(shè)置了人民調(diào)解、行政調(diào)解、訴前調(diào)解、訴訟、紀(jì)律處分、政務(wù)處分等機(jī)制來解決問題。這些機(jī)制形成一個整體，相互配合，相互合作，將各類矛盾化解于各種機(jī)制中，從來實(shí)現(xiàn)社會的平衡與和諧。為達(dá)到解決的矛盾的協(xié)同合作，各部門、眾專家就矛盾協(xié)同解決，提供了很多研究成果。本文試圖從矛盾源頭上，讓社會治理者發(fā)揮充分的作用，尋找矛盾化解的新機(jī)制。這里所指的矛盾，集中于可能涉訴、涉訪的矛盾。這里所指機(jī)制，指的是紀(jì)律、行政、司法行為中源頭控制矛盾擴(kuò)大化的手段和方法。

一、源頭配合在化解矛盾中的地位

矛盾的化解可以分為形成、激發(fā)、處理、激化、解決五個階段，第一個階段是形成階段，即矛盾的成因。一般而言，矛盾的成因是隱蔽的，外力難以把控的。解決矛盾的成因，采用的方法是行政管理者公平正義地行事，防止產(chǎn)生管理者與被管理者的矛盾;矛盾主體各方具有較高的修為和涵養(yǎng)，以矛盾主體雙方體諒減少矛盾的形成。第二個階段是激發(fā)階段，這個階段是矛盾的暴發(fā)期。一個矛盾客觀存在，通過一個因素的生產(chǎn)，將矛盾激發(fā)出來了。激發(fā)矛盾是不可避免的。矛盾被激發(fā)出來，就進(jìn)入了處理矛盾的階段。這個時候，各類社會力量均參與進(jìn)來，齊心全力，化解矛盾，這是第三個階段。由于矛盾產(chǎn)生的成因不同，可能因?yàn)榛庵校瑫霈F(xiàn)激化的狀態(tài)，這個時候社會各部門被拖累，大量資源被占用，社會不穩(wěn)定，這是第四個階段。到了第五個階段，矛盾已經(jīng)是調(diào)和困難，或者不可調(diào)和。最后因?yàn)橐环降耐俗?、或者一方的受傷害、或者雙方退讓，將矛盾解決掉。

參與矛盾化解的機(jī)制稱之為綜合治理，本文中不作闡述。但化解和解決是兩個不同的要求。綜合治理的最高要求是化解，而不是解決矛盾。而化解矛盾，必須要有各類時機(jī)的把握。我們解決矛盾的機(jī)制，具體到事時，一般參與部門為一個部門。在紀(jì)律處理時，僅僅根據(jù)對象所違反的紀(jì)律做出決定;在行政部門處理時，基于行政需要和效能做出處理決定;在司法部門處理時，基于法律做出判決或者調(diào)解。沒有形成機(jī)近不可調(diào)和的矛盾，部門很少配合解決的。

而矛盾源頭配合，即是指在任意一個強(qiáng)制性解決矛盾過程中，矛盾解決主導(dǎo)者，利用自己部門的優(yōu)勢，在做出具體作為時，比如紀(jì)律部門做出紀(jì)律處理時、行政部門做出行政決定時、司法部門做出司法裁決時，均對自己決定的后果進(jìn)行評價(jià)，并根據(jù)評估蜾，可能造成的影響，做出相應(yīng)的紀(jì)律、行政、司法決定。

二、應(yīng)當(dāng)做出對問題查源尋根的機(jī)制要求

查源尋根的機(jī)制要求，是法律、行政法規(guī)、紀(jì)律規(guī)范的基本要求，這個機(jī)制在條文上是存在的。一個問題凸顯，矛盾被激化后，矛盾當(dāng)事人雙方可能會尋求政府幫助，向有關(guān)部門投訴。現(xiàn)實(shí)中就有這樣一個案例，一農(nóng)村黨員當(dāng)年因逃避計(jì)劃生育打擊，與自己的親姐姐虛構(gòu)事實(shí)形成對自己女兒虛假收養(yǎng)證上到戶口。因與其姐姐矛盾，自己又給女兒上了一次戶口。后因其與新姐姐激化矛盾，姐弟倆互相投訴、訴訟，由于處理不及時，形成了八次訴訟，七次行政舉報(bào)，四次上訪。

以解決這個事情為基礎(chǔ)，我們可以看出，這個事情的成因里面含有一個紀(jì)律因素，有一個被投訴的黨員。那么首先接到投訴的是監(jiān)察機(jī)關(guān)（紀(jì)委），旅行監(jiān)委（紀(jì)委）由于是合署辦公，故收到投訴關(guān)于黨員違約的舉報(bào)后，調(diào)查證實(shí)，中共黨員違反計(jì)劃生育，造成了一人兩戶口的結(jié)局，故將郭某開除黨籍。這顯示了從嚴(yán)治黨的黨建工作卓有成效。紀(jì)委在處理黨員的同時，發(fā)現(xiàn)有因?yàn)檫`法發(fā)放收養(yǎng)證、一人有兩個戶口等兩個違法或者行政不當(dāng)行為。根據(jù)《監(jiān)察法》第十三規(guī)定可以發(fā)出監(jiān)察建議，要求民政局和公安機(jī)關(guān)做出結(jié)論。

根據(jù)《監(jiān)察法》，民政局和公安局應(yīng)當(dāng)執(zhí)行監(jiān)察建議。民政局立案調(diào)查這一收養(yǎng)行為，后面形成一系列訴訟、投訴均迎刃而解。公安機(jī)關(guān)依據(jù)查明的事實(shí)，也可以解決問題?？上У氖?，監(jiān)察委沒有發(fā)出監(jiān)察建議，矛盾被民間化，極大地浪費(fèi)了矛盾解決資源。

這只是個案。如果將監(jiān)察、司法、行政中發(fā)現(xiàn)的可能存在問題，都依法提出或者監(jiān)察建議、或者司法建議、或者行政協(xié)助，那么矛盾就會從源頭上解決。“要健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制;……依法預(yù)防化解社會矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧?！鄙鐣茴A(yù)防專家吳愛英的說法是非常有益的。矛盾預(yù)防機(jī)制并非不存在，而是在解決問題時，相關(guān)部門不積極履行協(xié)助職能，導(dǎo)致源頭矛盾解決機(jī)制沒有發(fā)揮應(yīng)當(dāng)有的作用。

我們法律、政紀(jì)、行政法規(guī)，均有設(shè)置源頭矛盾關(guān)聯(lián)機(jī)制。監(jiān)察紀(jì)檢部門依據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》有監(jiān)察建議，可以關(guān)聯(lián)其它矛盾解決部門。行政機(jī)關(guān)依據(jù)自身的規(guī)定，可以將發(fā)現(xiàn)的問題移送其它行政機(jī)關(guān)，可以關(guān)聯(lián)其它行政部門，發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)，有義務(wù)將該事務(wù)報(bào)告監(jiān)察紀(jì)委做出紀(jì)委處分，發(fā)現(xiàn)違法犯罪，應(yīng)當(dāng)向司法機(jī)關(guān)移送線索。司法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)有行政應(yīng)當(dāng)處置事項(xiàng)，或者應(yīng)當(dāng)報(bào)告監(jiān)察紀(jì)委的事項(xiàng)，依據(jù)《民事訴訟法》或者《刑事訴訟法》或者《行政訴訟法》，均應(yīng)當(dāng)向相關(guān)部門發(fā)出司法建議。這就是一個源頭矛盾解決關(guān)聯(lián)機(jī)制。而這個關(guān)聯(lián)機(jī)制一直存在，只是關(guān)聯(lián)機(jī)制并非強(qiáng)制執(zhí)行，而是可以，不是應(yīng)當(dāng)。

當(dāng)某個行為主可以時，行政作為主體、紀(jì)律執(zhí)行主體、司法執(zhí)行主體，均有選擇是否執(zhí)行的權(quán)利。只有當(dāng)我們發(fā)生某個事情可能形成重大區(qū)域性影響事件時，我們才會啟動們的源矛盾解決機(jī)制，以防止相關(guān)問題追究到執(zhí)行主體身上。而實(shí)際上，很多矛盾并不會形成區(qū)域性或者特別有影響的矛盾，但不解決本源問題，一定會形成消耗大量司法、行政、紀(jì)律資源的局面。

由此，我們可以考慮，不論事件大小，只要可能發(fā)現(xiàn)關(guān)聯(lián)問題，就應(yīng)當(dāng)視為矛盾源頭，進(jìn)行關(guān)聯(lián)處理。這個機(jī)制的形成對于化解矛盾，有重大意義。

三、建立源矛盾解決遺漏責(zé)任追究機(jī)制

基于上述分析，我們發(fā)現(xiàn)，在紀(jì)律、行政、司法行為中，源頭解決矛盾的機(jī)制執(zhí)行不力。如果每一個紀(jì)律、行政、司法行為，均不是就事論事，而是積極探究矛盾產(chǎn)生的根源，將根源矛盾找出后解決，那么我們的社會矛盾的發(fā)生率將極大的下降，社會會更為和諧。

但任意紀(jì)律、行政、司法執(zhí)行主體，都有惰性。行政機(jī)關(guān)工作人員有行政惰性，鄧強(qiáng)教授稱，行政惰性是指行政行為主體就事論事，不愿意擴(kuò)大事務(wù)處理事務(wù)。上述收養(yǎng)案件中民政機(jī)關(guān)的行為就是一種典型的行政惰性。他們?nèi)绻龀鍪震B(yǎng)證辦理錯誤的認(rèn)定，自然就會牽掛到辦事的本局人受處罰。司法實(shí)踐中，同樣存在惰性思維。

防止惰性思維的出現(xiàn)，必須要有源矛盾解決責(zé)任機(jī)制。也就是說，由于源矛盾發(fā)現(xiàn)沒有被處理，造成其它社會影響的，應(yīng)當(dāng)依法追究源矛盾解決者的責(zé)任。從源頭上堵住矛盾的起因。這種司法解釋就是負(fù)責(zé)任的司法解釋。這是在所有制度出臺中，應(yīng)當(dāng)樹立和推廣源頭消除矛盾產(chǎn)生根由的做法。同時，我們應(yīng)當(dāng)在實(shí)務(wù)中，對于不愿意處理源矛盾，或者對源矛盾視而不見的做法，進(jìn)行揭示和監(jiān)督。嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)以瀆職追究責(zé)任。

惰性思維的防止，更多的不能靠自覺，而應(yīng)該是靠制度。制度的設(shè)定，并不僅僅是矛盾源頭處理機(jī)制的制度完善，更是行為人應(yīng)當(dāng)有一為解決矛盾付出精力和時間的心。從根本上講，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)行方針，包括對黨員的要求，均是基于這樣一個基礎(chǔ)?，F(xiàn)在正在進(jìn)行的“不忘初心，牢記使命”教育活動，正是對黨員干部的這種要求。我們既從黨性做出要求，力爭每個干部都樹立解決矛盾的全局意識，又從紀(jì)律上做出要求，克服惰性，以期達(dá)到將矛盾解決于可控狀態(tài)，恢復(fù)常態(tài)。

社會矛盾產(chǎn)生的復(fù)雜性，解決矛盾的第三人參與性，導(dǎo)致我們解決問題時永遠(yuǎn)是處于被動，消極的狀態(tài)。這種狀態(tài)是符合科學(xué)規(guī)律的。但我們?nèi)绻斡蛇@種狀態(tài)無限擴(kuò)大，而不積極尋找彌補(bǔ)之途，那么矛盾將永遠(yuǎn)呈上升趨勢。紀(jì)律、法律、行政法規(guī)，為了實(shí)現(xiàn)將矛盾扼殺于萌芽狀態(tài)，設(shè)置了很多解決機(jī)制，包括監(jiān)察建議、司法建議、行政協(xié)助等手段。積極主動用好這些手段，是消除源矛盾的有效手段。

上述案例，典型地反映出，源矛盾沒有解決，會造成多少社會治理工作的被動，占用多少行政、司法資源。只有積極實(shí)施源矛盾解決機(jī)制，才能更好實(shí)現(xiàn)長治久安。