“橫向罅隙”：政府部門間的合作困境
——基于D縣“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)改革的案例分析

李 敢 徐建牛

一、研究問題的提出

作為國家建設(shè)主體行動的直接反映與主要觀察對象，政府行為歷來為研究者所關(guān)注(1)周雪光，劉世定，折曉葉主編：《國家建設(shè)與政府行為》，中國社會科學(xué)出版社，2012年。。關(guān)于地方政府組織行為研究，既有文獻(xiàn)多具有以下兩類傾向：其一，傾向于把地方政府視為一個統(tǒng)一的整體，區(qū)別在于研究對象的行政層級不同，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、縣市級、省市(直轄市)級等，或是在研究主題上的差異，比如專注于特色典型產(chǎn)業(yè)打造的地方政府(2)馮猛：《基層政府與地方產(chǎn)業(yè)選擇：基于四東縣的調(diào)查》，《社會學(xué)研究》2014年第2期。，熱衷于文化建設(shè)錦標(biāo)賽的地方政府(3)李敢：《文化產(chǎn)業(yè)與地方政府行動邏輯變遷——基于Z省H市的調(diào)查》，《社會學(xué)研究》2017年第4期。，也有關(guān)注環(huán)?？己说牡胤秸?4)孫偉增，羅黨論，鄭思齊，萬廣華：《環(huán)?？己?、地方官員晉升與環(huán)境治理——基于2004—2009年中國86個重點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第4期。等；其二，聚焦上下級政府之間的博弈，例如， “項(xiàng)目

制”(5)折曉葉，陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期。(6)渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。(7)陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動員：對社會管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會學(xué)考察》，《中國社會科學(xué)》2013年第2期。(8)陳家建：《項(xiàng)目化治理的組織形式及其演變機(jī)制——基于一個國家項(xiàng)目的歷史過程分析》，《社會學(xué)研究》2017年第2期。(9)周雪光：《項(xiàng)目制：一個“控制權(quán)”理論視角》，《開放時代》2015年第2期。、 “帝國的治理邏輯”(10)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。(11)周雪光：《運(yùn)動型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。(12)周雪光：《國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角》，《文化縱橫》2013年第3期。(13)周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時代》2014年第4期。(14)周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》2016年第1期。、 “政治錦標(biāo)賽模式”(15)周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期。(16)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。(17)周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會學(xué)研究》2009年第3期。、 “行政逐級發(fā)包制模型”(18)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社，2008年。(19)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。(20)周黎安：《再論行政發(fā)包制：對評論人的回應(yīng)》，《社會》2014年第6期。(21)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府官員激勵與治理(第2版)》，格致出版社，2017年。、 “運(yùn)動式治理”(22)馮仕政：《中國國家運(yùn)動的形成與變異:基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。(23)周雪光，練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論》，《社會學(xué)研究》2012年第5期。(24)倪星，原超：《地方政府的運(yùn)動式治理是如何走向“常規(guī)化”的？——基于S市市監(jiān)局“清無”專項(xiàng)行動的分析》，《公共行政評論》2014年第2期。、 “上下分治的治理體制”(25)曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會學(xué)研究》2011年第1期。、集權(quán)與分權(quán)的“風(fēng)險(xiǎn)論”(26)曹正漢：《中國的集權(quán)與分權(quán)：“風(fēng)險(xiǎn)論”與歷史證據(jù)》，《社會》2017年第3期。、上下級政府的“機(jī)動性考核與應(yīng)對”(27)艾云：《上下級政府間“考核檢查”與“應(yīng)對”過程的組織學(xué)分析》，《社會》2011年第6期。(28)艾云：《上下級政府間“考核檢查＂與“應(yīng)對”過程的組織學(xué)分析——以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例》，《社會》2011年第3期。，“控制權(quán)理論”(29)周雪光，練宏：《政府內(nèi)部上下級部門間談判的一個分析模型——以環(huán)境政策實(shí)施為例》，《中國社會科學(xué)》2011年第5期。，以及政府政策實(shí)施過程中“討價(jià)還價(jià)”的發(fā)生機(jī)制(30)馮猛：《政策實(shí)施成本與上下級政府討價(jià)還價(jià)的發(fā)生機(jī)制——基于四東縣休禁牧案例的分析》，《社會》2017年第3期。等，不一而足。不過，在第二類別中，尤以“縱向共謀”論說影響最廣，傳播也最廣?！翱v向共謀”認(rèn)為，在國內(nèi)既有行政體制約束框架下，“基層政府間的共謀行為已經(jīng)成為一個制度化了的非正式行為，這種共謀行為是其所處制度環(huán)境的產(chǎn)物，是現(xiàn)行組織制度中決策過程與執(zhí)行過程分離所導(dǎo)致的結(jié)果”(31)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”：一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》2008年第6期。。

另外，作為新一輪土地制度改革的重要內(nèi)容，“三塊地”改革試點(diǎn)已經(jīng)于2015年春在全國正式推進(jìn)，(32)“三塊地”改革指的是農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度。依據(jù)中共十八屆三中全會關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場工作目標(biāo)，2015年3月，國土資源部開始實(shí)施新一輪農(nóng)村土地制度改革，共計(jì)33個試點(diǎn)。其中，15個面向農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，15個面向宅基地制度改革，3個面向農(nóng)村土地征收工作，試點(diǎn)遵守“封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”原則。參閱：中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，(中辦發(fā)〔2014〕71號)?！秶临Y源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》國土資發(fā)〔2015〕35號。另外，“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)，主要從2016年9月開始，延至2018年底。持續(xù)至今，其服務(wù)于中央嘗試建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的工作目標(biāo)，當(dāng)前主要為地方性實(shí)踐探索。而最近三年多，筆者也一直在東部Z省跟蹤觀察“三塊地”改革試點(diǎn)的推進(jìn)，主要是扎根于D縣，一個“三塊地”試點(diǎn)的明星縣。正是在田野跟蹤調(diào)查過程中，筆者“無意”發(fā)現(xiàn)，無論是面向上級或者中央，還是面向普通民眾，由不同部門組成的地方政府都并非一個利益整體。從D縣案例去觀察，當(dāng)面對需要跨部門合作的工作任務(wù)時，某項(xiàng)政策主導(dǎo)部門往往不太關(guān)注給其它關(guān)聯(lián)部門可能帶來的溢出效應(yīng)。比如，當(dāng)D縣承接“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)改革試點(diǎn)這一重大工作任務(wù)后，為取得相互間的理解、同意和支持，政府部門之間往往需要經(jīng)過多輪“協(xié)商、談判、妥協(xié)”等不同類型或階段的互動博弈，才可能促進(jìn)相關(guān)措施的落地和實(shí)施。相較于存在于不同層級地方政府間的“縱向共謀”，我們將發(fā)生在同一地方政府內(nèi)部不同部門間此類合作困境現(xiàn)象概括為“橫向罅隙”。

當(dāng)然，在一定意義上，關(guān)于同級政府部門間的“橫向罅隙”現(xiàn)象并非一個新發(fā)現(xiàn)，類似現(xiàn)象學(xué)界業(yè)已有所論述，比如，科層制中的儀式性作為，有可能“導(dǎo)致程序優(yōu)先于潛在的組織目標(biāo)”(33)克羅戴特·拉法耶：《組織社會學(xué)》，安延譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第87-92頁。(34)于顯洋：《組織社會學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2016年，第197頁。。陳家建認(rèn)為，關(guān)于政策執(zhí)行問題，由于“橫向部門間的張力也是影響政策執(zhí)行的核心因素”，需要在經(jīng)驗(yàn)研究層面增加對政府組織橫向結(jié)構(gòu)的關(guān)注。(35)陳家建，邊慧敏，鄧湘樹：《科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行》，《社會學(xué)研究》2013年第6期。再例如，面向“社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域中政府機(jī)構(gòu)間的合作困境”，馬伊里曾指出，基層政府間普遍存在各自為政的“孤島”現(xiàn)象(Isolation)，其源自“資源和信息無法在各部門之間優(yōu)化組合”。(36)馬伊里：《合作困境的組織社會學(xué)分析》，上海人民出版社，2008年。然而，在筆者看來，盡管“橫向罅隙”與“各自為政的孤島現(xiàn)象”有關(guān)聯(lián)，但不盡相同?！案髯詾檎敝皇恰皺M向罅隙”導(dǎo)致的一種結(jié)果，而“孤島”現(xiàn)象側(cè)重靜態(tài)描述，主要以部門個體為中心。相較而言，“橫向罅隙”則側(cè)重部門間的動態(tài)聯(lián)系，比如，依據(jù)外部環(huán)境或具體事宜約束，尤其是上級的重視程度，部門間的“橫向罅隙”可大可小，可深可淺，時隱時現(xiàn)(37)以D縣為例，在“三塊地”改革之“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”(簡稱“農(nóng)地入市”)前期，為了完成指標(biāo)和凸顯模范作用，當(dāng)縣規(guī)劃局、國土資源局、環(huán)保局等出現(xiàn)分歧時，縣里強(qiáng)調(diào)其它部門需要有“大局意識”，即以國土資源局的意見為主。。

于是，有待于進(jìn)一步研究的問題有：在邁向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型過程中，在制度安排和激勵結(jié)構(gòu)設(shè)置方面，地方政府組織需要具備怎樣的構(gòu)建特質(zhì)？即對地方政府治理而言，政府的組織結(jié)構(gòu)及其面臨的權(quán)力約束如何影響日常工作開展，如何在政府公職人員個人利益與政府治理目標(biāo)之間實(shí)現(xiàn)激勵兼容，以及如何設(shè)定“合適的激勵”才有助于實(shí)現(xiàn)“將激勵搞對”(Getting incentives right)(38)Robert D. Cooter，Ariel Porat，“Getting Incentives Right: Improving Torts, Contracts, and Restitution，”Princeton University Press; Reprint，2016，p.2.？進(jìn)而言之，類似于“縱向共謀”，作為組織制度設(shè)計(jì)的一種非預(yù)期后果，在政策執(zhí)行過程中，同級政府部門間出現(xiàn)的“橫向罅隙”現(xiàn)象，嵌入怎樣的制度環(huán)境？以新一輪土地制度改革之“‘三塊地’統(tǒng)籌推進(jìn)改革試點(diǎn)”為例，其在政府組織結(jié)構(gòu)中有著怎樣具體的體現(xiàn)？哪些因素共同推動了“橫向罅隙”現(xiàn)象的重復(fù)發(fā)生和穩(wěn)定存在？從而在政策設(shè)定初衷和實(shí)際執(zhí)行過程中，在方向、力度和效果等方面，衍生出怎樣的差異？對地方政府治理模式又構(gòu)成了怎樣的沖擊或挑戰(zhàn)？圍繞各自約束條件、目標(biāo)函數(shù)和利益訴求，又如何才能在政府部門間構(gòu)建出一套利益制衡機(jī)制？

二、從“地區(qū)競爭”到“部門競爭”：一個簡短的文獻(xiàn)回顧

對改革開放以來中國政府的組織制度研究是學(xué)術(shù)界的一個熱點(diǎn)話題。對此，目前學(xué)者基本達(dá)成了“縱向博弈”和“橫向競爭”兩種共識。首先，不少學(xué)者致力于研究中央和地方政府的關(guān)系，達(dá)成“縱向博弈”的共識。一些學(xué)者提出了“壓力型體制”(39)榮敬本，崔之元，等：《從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年。、“上下分際”(40)曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會學(xué)研究》2011年第1期。、“項(xiàng)目制”(41)折曉葉，陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期。(42)渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。(43)陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動員：對社會管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會學(xué)考察》，《中國社會科學(xué)》2013年第2期。、“晉升錦標(biāo)賽”(44)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。(45)周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，《社會學(xué)研究》2009年第3期。、“行政發(fā)包制”(46)周黎安：《再論行政發(fā)包制：對評論人的回應(yīng)》，《社會》2014年第6期。、“運(yùn)動式治理”(47)馮仕政：《中國國家運(yùn)動的形成與變異:基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。(48)周雪光：《運(yùn)動型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。(49)狄金華：《通過運(yùn)動進(jìn)行治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理策略》，《社會》2010年第3期。等一系列的概念，揭示中央政府激勵和動員地方政府達(dá)成自身意圖的種種體制、機(jī)制和形形色色的制度安排。還有學(xué)者提出了“變通”(50)孫立平，沈原，劉世定：《作為制度運(yùn)作和制度變遷方式的變通》，中國社會科學(xué)輯刊，1997年(香港)冬季卷。、“選擇性執(zhí)行(selective policy implementation)”(51)O’Brien，Kevin J，Lianjiang Li，“Selective Policy Implementation in Rural China，” Comparative Polictics,Vol.31，1999，pp.167-186.、“應(yīng)付”(52)艾云： 《上下級政府間“考核檢查＂與“應(yīng)對”過程的組織學(xué)分析——以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例》， 《社會》2011年第3期。、“選擇性應(yīng)對”(53)楊愛平，余雁鴻：《選擇性應(yīng)付：社區(qū)居委會行動邏輯的組織分析》，《社會學(xué)研究》2012年第4期。、“拼湊應(yīng)對(Muddling through)”(54)Zhou Xueguang，Hong Lian，Lenard Ortolano，Yinyu Ye，“A Behavioral Model of ‘Muddling Through’ in the Chinese Bureaucracy: The Case of Environmental Protection”China Journal,Vol.70，2013，pp.120-147.等概念，揭示地方政府如何靈活應(yīng)對和執(zhí)行中央政府的政策和指令。周雪光的研究揭示出地方政府并不是鐵板一塊，不同層級的地方政府基于職責(zé)同構(gòu)等原因，存在“共謀”的現(xiàn)象，基層政府會與其直接上級政府互相配合，采取種種手段應(yīng)對來自上級的政策指令和監(jiān)督檢查，豐富和深化了對中央—地方之間博弈關(guān)系和地方政府策略性行為的認(rèn)識。(55)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”：一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》2008年第6期。

其次，關(guān)于政府組織的橫向關(guān)系，學(xué)者達(dá)成了“橫向競爭”的共識(56)張五常：《中國的經(jīng)濟(jì)制度》，中信出版社，2009年。(57)沈立人，戴園晨：《我國“諸侯經(jīng)濟(jì)”的形成及其弊端和根源》，《經(jīng)濟(jì)研究》1990年第3期。(58)陶然，陸曦，蘇福兵，汪暉：《地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌：財(cái)政激勵和發(fā)展模式反思》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第7期。(59)陸銘，陳釗：《分割市場的經(jīng)濟(jì)增長：為什么經(jīng)濟(jì)開放可能加劇地方保護(hù)？》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第3期。。例如，基于布瑞敦提出的“競爭性政府”(competitive governments)模型(60)Albert Breton，“Competitive Government. An Economic Theory of Politic Finance，”Cambridge University Press，1996.，周業(yè)安等和金太軍的實(shí)證研究也表明，政府內(nèi)競爭也很常見，比如，為實(shí)現(xiàn)所轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長所需要生產(chǎn)要素的集聚，同級地方政府以及政府內(nèi)部相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)相互之間存在橫向競爭關(guān)系。(61)周業(yè)安，馮興元，趙堅(jiān)毅：《地方政府競爭與市場秩序的重構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2004年第1期。(62)金太軍：《從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析》，《中國社會科學(xué)》2007年第6期。還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)導(dǎo)致了“地區(qū)競爭”(63)張維迎，粟樹和：《地區(qū)間競爭與中國國有企業(yè)的民營化》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第12期。，而地方政府間的競爭造就了中國奇跡。這類研究以張五常的“縣際競爭”(64)關(guān)注“地區(qū)競爭”的學(xué)者不少，其中以張五常的學(xué)術(shù)影響力較大。另外，從競爭主體看，“地區(qū)競爭”也存在跨層級的地方政府之間競爭現(xiàn)象，但總體上仍屬于“塊塊之爭”。而如果聚焦“晉升錦標(biāo)賽”，“地區(qū)競爭”主要表現(xiàn)在同屬某一上級政府的同級地方政府之間。參見李敢：《文化產(chǎn)業(yè)與地方政府行動邏輯變遷——基于Z省H市的調(diào)查》，《社會學(xué)研究》2017年第4期。最有影響力。另外，還有學(xué)者關(guān)注地方競爭帶來的負(fù)面效應(yīng)，如“以鄰為壑”(65)陸銘，陳釗：《分割市場的經(jīng)濟(jì)增長：為什么經(jīng)濟(jì)開放可能加劇地方保護(hù)？》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第3期。的合作困境，早期表現(xiàn)為同級地方政府之間的重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)(66)周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期。、市場分割(67)銀溫泉，才婉如：《我國地方市場分割的成因和對策》，《經(jīng)濟(jì)研究》2001年第6期。、惡性競爭(68)張維迎，馬捷：《惡性競爭的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)》，《經(jīng)濟(jì)研究》1999年第6期。、諸侯經(jīng)濟(jì)(69)沈立人，戴園晨：《我國“諸侯經(jīng)濟(jì)”的形成及其弊端和根源》，《經(jīng)濟(jì)研究》1990年第3期。；20世紀(jì)90年代中期以來，則表現(xiàn)為招商引資過程中壓抑工業(yè)用地價(jià)格的“逐底競爭”(70)陶然，陸曦，蘇福兵，汪暉：《地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌：財(cái)政激勵和發(fā)展模式反思》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第7期。。

從目前的研究成果看，學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識到政府并不是鐵塊一塊，其內(nèi)部存在多元分化的不同主體。這種分化不僅表現(xiàn)在中央政府與地方政府之間的縱向博弈，也不僅僅局限同一層級地方政府之間的橫向競爭，以及不同層級的地方政府之間的“共謀”，這些現(xiàn)象都引起了學(xué)者的關(guān)注并取得了有影響力的研究成果。然而，對同一地方政府之下不同部門之間的合作困境——例如“橫向罅隙”，卻鮮有涉及。

為數(shù)不多的研究已認(rèn)識到部門分化對政府行為的影響。政府內(nèi)部的利益分化和實(shí)際權(quán)力結(jié)構(gòu)會影響到政府行為(71)梁平漢，高楠：《實(shí)際權(quán)力結(jié)構(gòu)與地方政府行為》，《經(jīng)濟(jì)研究》2017年第4期。。馬伊里的研究發(fā)現(xiàn)，由于部門之間缺乏合作，處于“孤島化”的狀態(tài)，而導(dǎo)致陷入“有組織的無序”狀態(tài)。(72)馬伊里：《有組織的無序：合作困境的復(fù)雜生成機(jī)理》，《社會科學(xué)》2007年第11期。Gilli 和 Li采用國外政治競爭中常使用的利益交換(logrolling)模型，研究了中國政府內(nèi)部不同部門之間的博弈及其對于政策制定導(dǎo)向的影響。(73)Gilli，Mario，Li Yuan，“A Model of Chinese Central Government.” Economic of Transition，Vol.21，2013，pp.451-477.Gilli等后來進(jìn)一步發(fā)展相關(guān)理論模型，并用醫(yī)保和低保覆蓋率實(shí)證研究了民政部和衛(wèi)生部之間的利益交換案例。(74)Gilli，Mario，Yuan Li，Jiwei Qian，“Logrolling under Fragmented Authoritarianism:Theory and Evidence from China，”Working Paper，2015.當(dāng)同一政策在同級不同部門之間的執(zhí)行過程存在利益沖突或分化時，便可能發(fā)生利益博弈或政策敷衍現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行分化或走樣(75)O’Tool，L. J，“Rational Choice and Policy Implementation: Implications for Inter-organizational Network Management，” The American Review of Public Administration, Vol.25，1995，pp.43-57.(76)李迎生，李泉然，袁小平：《福利治理、政策執(zhí)行與社會政策目標(biāo)定位：基于N村低保的考察》，《社會學(xué)研究》2017年第6期。。陳家建等人以婦女小額貸款為例，考察了相關(guān)部門對這一政策的執(zhí)行態(tài)度，發(fā)現(xiàn)部門利益相關(guān)性在很大程度上決定著政策執(zhí)行的積極性。(77)陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動員：對社會管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會學(xué)考察》，《中國社會科學(xué)》2013年第2期。他們提出，在目標(biāo)、激勵與約束都存在巨大差異的情況下，很多國家政策在執(zhí)行中面對的是高度分化的科層結(jié)構(gòu)，科層組織之間的摩擦減低了政策的執(zhí)行力，從而導(dǎo)致政策被廢止或執(zhí)行走樣。

本研究欲以D縣不同部門在“三塊地”改革試點(diǎn)中的具體互動過程為典型案例，揭示政府部門之間存在的“橫向罅隙”現(xiàn)象，并從組織學(xué)的角度探析這一現(xiàn)象長期存在并重復(fù)發(fā)生的原因。本文的貢獻(xiàn)在于，基于對D縣的案例研究，提出了“橫向罅隙”這一概念，概括同一政府機(jī)構(gòu)下的不同部門之間的合作困境，并從組織制度的角度對“橫向罅隙”這一現(xiàn)象長期存在、重復(fù)發(fā)生的原因提出了一個組織學(xué)的解釋。

三、案例呈現(xiàn)與分析

(一)案例背景

進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之后，在從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”過渡的大轉(zhuǎn)折時期(78)劉守英：《城鄉(xiāng)中國”由單向城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動》，《農(nóng)村工作通訊》2017年第10期。(79)周其仁：《城鄉(xiāng)中國(修訂版)》，中信出版社，2017年。，原本已頗為復(fù)雜的農(nóng)村土地問題，面臨的挑戰(zhàn)更多，亟待克服的難題也很多?！叭龎K地”改革正是這方面的一個典型性回應(yīng)與體現(xiàn)。此外，之所以選擇以“三塊地”為標(biāo)識的農(nóng)地改革案例，也是考慮到在新一輪土地制度改革實(shí)施時期，更有必要“直面中國土地問題”(80)劉守英：《中國土地制度改革——上半程及下半程》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2017年第5期。。

在時間上，本文討論的“三塊地”改革時間跨度，并不局限于“三塊地”試點(diǎn)的起始之年，即2015年，而是面向中共十八屆三中全會以來關(guān)于農(nóng)村改革的系列布局，并融入有“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”時期的有關(guān)觀察。在“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的新時代，“鄉(xiāng)村振興”中的“鄉(xiāng)村”應(yīng)是一個立體的有機(jī)系統(tǒng)，包括“三農(nóng)”在內(nèi)的農(nóng)村發(fā)展議題不宜再繼續(xù)分別對待、分割管理，而宜視為一個整體、統(tǒng)籌兼顧。國土資源部部長姜大明指出，“三塊地”改革具有“整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性”特征(81)宋曉東，王立彬，劉碩：《農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)期限為何要延長？》，新華每日電訊，2017年11月2日第9版。，而如何處理密切相關(guān)的“人”和“地”的關(guān)系無疑是改革的核心和關(guān)鍵。在這種背景下，“農(nóng)村土地改革”(以下簡稱“地的改革”)和“農(nóng)村土地上人的改革”(以下簡稱“人的改革”)協(xié)調(diào)兼顧、同步推進(jìn)，變得尤為重要(82)李敢，周偉國：《“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”一個著力點(diǎn)探討:農(nóng)村“土地上人的改革”向何處去》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2017年第12期。(83)張紅宇：《深化改革，處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2017年第12期。。在田野觀察地點(diǎn)上，如前所述，主要基于東部地區(qū)Z省D縣。多年來，Z省的農(nóng)村土地改革一直走在全國前列，而D縣，無論是在“農(nóng)地入市”和征地制度改革方面的探索，還是在宅基地利用方式方面，都堪稱該省乃至全國農(nóng)地改革的一個明星縣。

本文所用資料主要來自實(shí)地調(diào)研收集的一手資料和地方政府文件、報(bào)告等二手資料。研究方法主要為參與式觀察、深入訪談、座談會和檔案研究。而且，較長時期以來，筆者同D縣國土資源局、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)辦、發(fā)改委等關(guān)聯(lián)部門一直有接觸溝通，并對國土資源部多次在D縣召開的現(xiàn)場交流會和專門性調(diào)研活動內(nèi)容有所了解，對中央和省市涉農(nóng)口領(lǐng)導(dǎo)在D縣相關(guān)調(diào)研內(nèi)容也有所了解，且參與了部委和省市相關(guān)部門的部分調(diào)研現(xiàn)場交流會，還曾主筆了D縣特定政府部門委托的涉農(nóng)內(nèi)部報(bào)告的撰寫。

(二)案例呈現(xiàn)：從“六牛耕地”到“橫向罅隙”

“六牛耕地”，來自作者對田野資料的概括。在此處這是一個比喻，取自“九龍治水”或“五龍治水”一類表述。這是有鑒于，本案例“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)改革事宜主要涉及國土資源局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(規(guī)劃局作為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局的一個二級局相對獨(dú)立發(fā)揮作用)(84)依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(規(guī)劃局)的介紹，“三塊地”實(shí)施過程中，其主要在“多規(guī)梳理”、供地規(guī)劃合理性審核、建設(shè)審批等環(huán)節(jié)扮演一定角色。以“農(nóng)地入市”為例，前期多規(guī)梳理，也即哪些地能入市，規(guī)劃局為牽頭部門，作用重要；以農(nóng)地征收為例，規(guī)劃局在用圖許可證頒發(fā)有權(quán)限；在宅基地事務(wù)方面，規(guī)劃局負(fù)責(zé)頒發(fā)“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”，該證是取得房產(chǎn)證的前期證明之一。在權(quán)職上，規(guī)劃和國土往往“互相謙虛”，實(shí)際上都是“三塊地”改革的“強(qiáng)勢部門”。、農(nóng)業(yè)局、民政局、財(cái)稅局等六個政府部門(85)關(guān)于“六牛耕地”現(xiàn)象所涉政府部門的選取，說明如下：實(shí)際工作中，“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)涉及的政府部門不止6家，此處主要是從“地的改革與人的改革如何相平衡”這一線索選取了兩組共計(jì)6個政府部門，即此處“六牛耕地”所涉部門，采取的是李培林老師寫作“羊城村故事”時的類型化處置方式，共分兩組：一組政府部門主要面向“農(nóng)村土地改革”，這類部門往往很強(qiáng)勢(如國土資源局等)；另一組政府部門主要面向“農(nóng)村土地上人的改革”，這類部門往往相對頗為弱勢(如農(nóng)業(yè)局等)。之所以如此類型化關(guān)聯(lián)政府部門，是因?yàn)樵谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，就“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)而言，不同政府部門之間的分歧，突出體現(xiàn)在如何認(rèn)知和處理此改革事項(xiàng)中“農(nóng)村土地改革”與“農(nóng)村土地上人的改革”這對矛盾復(fù)合體。，故如此命名。其大意指的是，在同一行政層次之內(nèi)，在面臨同一件本需要協(xié)力才能有效處置的工作時，相關(guān)政府部門一些作為，卻往往體現(xiàn)為“貌合神離”，從而陷入“合作困境”。這種“六牛耕地”現(xiàn)象折射出的政府部門間合作困境，又突出體現(xiàn)于“人地關(guān)系矛盾的處置”，即“地的改革”和“人的改革”之間的利益關(guān)系何以平衡?！皺M向罅隙”則是對“六牛耕地、方向不一”現(xiàn)象的進(jìn)一步理論概括。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

其一，“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)中的“制度墮距”：成績與不足。

就D縣情形而言，截至2017年11月底數(shù)據(jù)，“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)的基本信息如下：第一，就“農(nóng)地入市”而言，已實(shí)現(xiàn)入市151宗，面積1035畝，成交金額2.21億元，集體經(jīng)濟(jì)收益1.8億元，惠及農(nóng)民和農(nóng)民群眾10余萬人。第二，就“農(nóng)村土地征收”而言，從確定征地范圍、合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格規(guī)范征地程序等方面入手，完善出臺了《D縣土地征收管理實(shí)施辦法(含可以征收土地項(xiàng)目目錄)》 《D縣土地征收留用地安置管理規(guī)定》等改革制度?？s小征地范圍后，D縣土地征收的面積同口徑比上年同期減少12%左右。統(tǒng)籌改革以來，D縣已按新政策實(shí)施了34批次土地征收(7020畝)，未發(fā)生因征地引起的群體性上訪事件，實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過渡。第三 ，就“宅基地制度改革”而言，圍繞“厘清一戶一宅、保障戶戶有宅、管好宅宅法定、創(chuàng)新顯化物權(quán)”工作思路，展開一系列改革，例如，全縣累計(jì)清理“一戶多宅”5549戶，清理整治率實(shí)現(xiàn)100%，全縣無房戶、危房戶宅基地保障率實(shí)現(xiàn)100%。制定了《農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證若干問題處理意見》，累計(jì)發(fā)放宅基地使用權(quán)證97968本，應(yīng)發(fā)盡發(fā)率達(dá)到100%。體現(xiàn)在“顯化物權(quán)”方面，一是建立宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，目前有償退出1865戶，涉及面積2051畝；二是探索建立農(nóng)村宅基地有償選位、超標(biāo)宅基地有償使用機(jī)制，目前已在2個村開展了試點(diǎn)，涉及農(nóng)戶116戶；三是落實(shí)農(nóng)房抵押權(quán)能，累計(jì)農(nóng)房抵押貸款1473戶，金額2億元 。(86)以上數(shù)據(jù)來自于調(diào)研資料整理。

據(jù)此可見，在“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)改革中呈顯出的“制度墮距”，足以體現(xiàn)出“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)中的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和關(guān)鍵問題。在“三塊地”改革過程中，“地的改革”和“人的改革”并沒有呈現(xiàn)出齊頭并進(jìn)的態(tài)勢，而是存在著不小的差距： 在“地的改革”快速推進(jìn)，受到媒體、學(xué)界和政府高度重視的同時，與土地制度改革密切關(guān)聯(lián)的“人的改革”卻進(jìn)展緩慢，沒有受到足夠的重視，甚至淪為“默默無聞”的地步，二者之間存在的差距，我們稱之為“制度墮距”。之所以如此言，是因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)新常態(tài)時期，“三塊地”改革不只是農(nóng)村土地的改革，而是與農(nóng)地上的人及其權(quán)益保障密切關(guān)聯(lián)的一項(xiàng)農(nóng)村綜合性改革。但就目前來看，“三塊地”改革基本上還是一項(xiàng)“見地不見人”的改革，作為資源(財(cái)源)的“地”的改革受到過度關(guān)注，而“人”的問題卻沒有受到應(yīng)有的重視。

其二，“地的改革”與“人的改革”關(guān)系如何平衡：部門間的分歧所在。

承上，不難發(fā)現(xiàn)，除國土部門之外，“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)改革試點(diǎn)牽涉農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、金融財(cái)稅等部門，涉及整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性布局，需要調(diào)動多方資源、整合多方力量。為此，部門之間需要通力合作，以實(shí)現(xiàn)協(xié)力共進(jìn)。但在實(shí)際操作中，卻往往僅僅是某一部門在“發(fā)聲”，其它關(guān)聯(lián)部門則更多是“象征性參與”。在D縣，主要體現(xiàn)在負(fù)責(zé)“地的改革”的政府部門(如國土資源局等)與負(fù)責(zé)“人的改革”政府部門(如農(nóng)業(yè)局等)之間關(guān)于“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)改革試點(diǎn)的認(rèn)知和實(shí)踐的差異。比如，包括“三塊地”在內(nèi)的農(nóng)地改革，是否只是局限于土地資源配給范疇的改革，還是可以納入農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度范疇之中的一體化改革，進(jìn)而，如何平衡“地的改革”與“人的改革”之間的利害關(guān)系，將成為“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)工作順利且深度實(shí)施過程中難以逾越的一道關(guān)卡。這是因?yàn)椋瑢τ谠圏c(diǎn)中新的農(nóng)地制度安排而言，要回答的問題不只是“地向何處去”，還有“地上的人向何處去”，如農(nóng)村居民、村民、村股份經(jīng)濟(jì)合作社成員或社員等不同類型“農(nóng)民”及其對應(yīng)權(quán)益的具體界定。其實(shí)，關(guān)于這類跨部門合作的訴求，在相關(guān)官方文件中也經(jīng)常突出強(qiáng)調(diào)。

姑且以“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)之宅基地制度改革為例加以進(jìn)一步說明：D縣國土部門認(rèn)為，其提出的“厘清一戶一宅、保障戶戶有宅、管好宅宅法定、創(chuàng)新顯化物權(quán)”操作方式，富有制度創(chuàng)新性。而農(nóng)業(yè)部門則認(rèn)為，國土部門的工作重心依然僅僅只是落在“宅”上，而不是“宅里面的人”，而“如何合理界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，并對成員所擁有的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利進(jìn)行規(guī)范”才是解決宅基地問題的關(guān)鍵，如果人的關(guān)系搞不清，地的關(guān)系也不可能真正弄明白。對于D縣而言，基于其自身近年來在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面已經(jīng)取得的業(yè)績，(87)D縣位于Z省北部，縣域總面積936平方公里，被稱為“創(chuàng)業(yè)新城”。2016年，全縣完成生產(chǎn)總值425.2億元，財(cái)政總收入72.8億元。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值41.7億元，村級集體經(jīng)濟(jì)總收入2.4億元，村均收入180萬元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入46444元，農(nóng)村居民人均純收入27140元，城鄉(xiāng)收入比為1.7∶1，率先進(jìn)入城鄉(xiāng)融合階段。在新的城鄉(xiāng)關(guān)系塑造時期，面臨一些新情況：繼2013年在全省率先完成村集體資產(chǎn)股份制改革和戶籍改革后，城鄉(xiāng)人員流動及其權(quán)益保障日益多樣化和復(fù)雜化。例如，截至2016年底數(shù)據(jù)，戶改后D縣農(nóng)村新出生人口約為11000人，另外，全縣農(nóng)村婚姻嫁娶、親屬投靠、大學(xué)生回遷農(nóng)村、離退休返鄉(xiāng)定居等人口約為7000人，這幾類群體陸續(xù)向所在村股份經(jīng)濟(jì)合作社提出了宅基地使用權(quán)共有人資格等權(quán)益訴求。因此，在更寬松的遷移政策下，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革之下股權(quán)的靜態(tài)管理與村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員身份的動態(tài)管理相結(jié)合，如何有效解決新增人員和新生人員身份認(rèn)定問題，以及如何合理區(qū)分村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員與行政村村民之間權(quán)益的異同等事宜，都急需加強(qiáng)對“人的改革”的關(guān)注。(88)2017年10月18日；10月24日；10月31日；11月27日，訪談和田野記錄。

另外，在D縣“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)過程中，民政局等與“人的改革”關(guān)聯(lián)較多的政府部門，持有與農(nóng)業(yè)局類似觀點(diǎn)，認(rèn)為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員即村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員權(quán)等產(chǎn)權(quán)關(guān)系的確立，有助于村民自治的新發(fā)展和鄉(xiāng)村秩序的重建，有助于鄉(xiāng)村整體治理機(jī)制的規(guī)范和創(chuàng)新。

承此，就D縣“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)而言，政府部門間在宅基地問題上的分歧或許也是對劉守英所言一個觀點(diǎn)的實(shí)踐性回應(yīng)，即“在中國農(nóng)村幾項(xiàng)土地安排中，宅基地制度是最落后的一項(xiàng)制度安排”。(89)劉守英：《城鄉(xiāng)中國由單向城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動》，《農(nóng)村工作通訊》2017年第10期。

于是，分析包括“三塊地”改革試點(diǎn)在內(nèi)的農(nóng)地制度改革邏輯，可以有兩種取向：其一，繼續(xù)鎖定在農(nóng)村土地資源配置角度，就土地論土地，各部門繼續(xù)“畫地為界”，各行其是；其二，有鑒于“鄉(xiāng)村振興”之鄉(xiāng)村是一個系統(tǒng)空間的活化，可以參照當(dāng)下正在實(shí)施的深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求，將“地的改革”與“人的改革”統(tǒng)籌起來實(shí)施，避免將二者割裂開來，促進(jìn)兩類政府部門走出各自藩籬、聯(lián)袂開展農(nóng)地和農(nóng)村改革。

由此可見，經(jīng)由“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)改革，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地制度安排的合理化與農(nóng)村治理體系的現(xiàn)代化，關(guān)涉的不只是經(jīng)濟(jì)學(xué)層面的產(chǎn)權(quán)制度問題，還有社會學(xué)層面的組織制度問題，尤其是政府制度設(shè)計(jì)之中的組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境。

(三)案例簡析

1.“橫向罅隙”：概念界定

相較于“縱向共謀”，“橫向罅隙”雖然具有政治錦標(biāo)賽關(guān)于“橫向競爭”(90)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。的某些特質(zhì)，但在內(nèi)容上要豐富很多，比如，部門間心態(tài)上相互輕視、行為上各行其是，表面上貌似積極合作、同心協(xié)力，實(shí)際上相關(guān)工作缺乏協(xié)同、重復(fù)投入等。例如，在一次“三塊地”主題座談會上，一位在農(nóng)經(jīng)線工作超過25年的技術(shù)骨干談道：

“‘鄉(xiāng)村振興’的立足點(diǎn)是人不是地，現(xiàn)在是本末倒置，注意力都放到國土部門的土地改革上了?！?/p>

另一位在縣農(nóng)業(yè)局工作30年以上的技術(shù)骨干告訴我們：

“國土部門啊，雖然出現(xiàn)得比較晚，但強(qiáng)勢得很，他們做事情時根本不搭理農(nóng)業(yè)局的，像耕地征用，征完后的攤子都留給農(nóng)業(yè)局等部門去處理了，包括什么村資審核乃至于投訴上訪等。當(dāng)然，也有對農(nóng)業(yè)局客氣的時候，比如土地確權(quán)等，我們農(nóng)業(yè)局這邊是在2010年之后才開始部分參與農(nóng)地開發(fā)。再說，環(huán)保部門是干什么的機(jī)構(gòu)，好像它們只負(fù)責(zé)城市工廠污染罰款就可以了，農(nóng)村污染都甩給了農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，也不看看，農(nóng)林部門到底可以有多大能耐將農(nóng)村的事情都管起來？”

一位縣農(nóng)辦的科長補(bǔ)充道：

“土地改革的前置條件是將農(nóng)民的行政身份和經(jīng)濟(jì)身份搞清楚，將農(nóng)村的全部生產(chǎn)生活要素產(chǎn)權(quán)關(guān)系理清楚，農(nóng)村權(quán)能改革的重要性遠(yuǎn)大于土地改革。至于什么宅基地改革，我認(rèn)為純屬自找麻煩，根本沒有弄明白里面的主體是誰。這好比你在杭州有一處破房子，不能因?yàn)閲乙kG20(指2016年G20峰會)，擔(dān)心我這破房子影響市容，就千方百計(jì)打我這房子主意，甚至就是想把這房子拆掉，政府能做的充其量是幫著刷刷漆、粉粉墻……”(91)以上來源于訪談資料，2018年1月5日。

于是，作為政府組織結(jié)構(gòu)暨部門間合作困境的一種體現(xiàn)，尤其體現(xiàn)于需要通力合作的工作項(xiàng)目或任務(wù)，“橫向罅隙”主要指同一基層政府內(nèi)部不同部門之間“難以合伙做事”或者“偽合作”，突出表現(xiàn)為政府部門間形成合力難，可視作政府失靈的一種“新體現(xiàn)”。這一概念進(jìn)一步彰顯了既有地方政府研究文獻(xiàn)通常把“地方政府視為一個利益整體或單一行動主體”的不足之處。而缺失有效的制度安排，特別是政治、經(jīng)濟(jì)、人事、資源的配置，是導(dǎo)致此類現(xiàn)象的重要原因。進(jìn)而言之，關(guān)于“橫向罅隙”形成原因當(dāng)有不同的詮釋，如從組織行為角度分析而言，則主要是基于組織結(jié)構(gòu)及其之上利益格局的變動。

這里需要指出的是，“橫向罅隙”的存在，并非對政府部門過往工作及其跨部門合作的否定，而是對政府行為多樣性、復(fù)雜性的反映。本文的重心在于突出，在大力推行實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的新時代，有鑒于土地制度改革的綜合性和復(fù)雜性，急需跨政府部門的合作，以協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)制度改革。然而，我們觀察到的現(xiàn)實(shí)是，負(fù)責(zé)“地的改革”的部門與負(fù)責(zé)“人的改革”部門在合作上的“貌合神離”現(xiàn)象，部門之間的“橫向罅隙”導(dǎo)致“地的改革”和“人的改革”不能同步推進(jìn)，從而表現(xiàn)出“見地不見人”的特征。

2. “橫向罅隙”現(xiàn)象的普遍性

上文基于“三塊地”改革過程中D縣下屬不同職能部門之間的互動關(guān)系提出了“橫向罅隙”這一核心概念，指出它是導(dǎo)致跨部門合作陷入困境的原因。然而，這里需要強(qiáng)調(diào)指出的是，由于“橫向罅隙”導(dǎo)致跨部門合作困境不是存在于特定地區(qū)、特定領(lǐng)域的少數(shù)極端個案，而是一種普遍存在的組織現(xiàn)象。

首先，僅就D縣而言，導(dǎo)致跨部門合作困境的橫向罅隙，并不僅僅存在于“三塊地”改革過程中，在其他事務(wù)中也同樣經(jīng)常存在。在調(diào)研中，一位在D縣工作了近30年，先后在縣府辦、財(cái)政局、宣傳部等部門任職的老同志，以自己的親身經(jīng)歷向筆者含蓄地指出，一起做事時，部門之間互相扯皮是經(jīng)常發(fā)生的事；至于跨部門合作，空喊口號多過實(shí)際行動。(92)以上來源于訪談資料，2018年1月11日。據(jù)我們?nèi)甓嗟母櫽^察，在D縣，“橫向罅隙”具有長期存在、重復(fù)再生特質(zhì)，并不僅局限于“三塊地”改革領(lǐng)域。比如，在建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”過程中，農(nóng)辦、民政等不同政府部門操辦出“美麗村莊、美麗庭院、美麗田園、美麗莊園”等不同版本的“美麗鄉(xiāng)村”。

其次，“橫向罅隙”不僅僅在D縣存在，在其它地區(qū)的基層政府以及其它層級政府內(nèi)部不同部門之間也同樣存在。據(jù)媒體報(bào)道，“一些(‘三塊地’)試點(diǎn)地區(qū)基層干部表示，農(nóng)村土地改革要突出系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，打通各部門的‘一畝三分地’?！?93)宋曉東，王立彬，劉碩：《農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)期限為何要延長？》，《新華每日電訊》2017年11月2日第9版。這表明，D縣在“三塊地”改革過程中存在的橫向罅隙現(xiàn)象，并非少數(shù)個案，在其它試點(diǎn)縣(市、區(qū))具有一定程度的普遍性。另外，以近年來社會普遍關(guān)注的房價(jià)調(diào)控為例，2003年以后，中央出臺了一系列調(diào)控房價(jià)的政策，但效果似乎并不明顯。一位住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的副部長在談到為何房價(jià)越調(diào)越高時對媒體無奈地表示：房價(jià)調(diào)控需要多部門協(xié)同配合，需要增加土地供給，還要金融、稅收等部門和行業(yè)的支持才行，“住建部調(diào)控房地產(chǎn)市場的手段很少，幾乎沒有什么手段。因?yàn)橥恋卦趪敛块T，稅收在稅務(wù)部門，金融在銀行部門”(94)李偉：《住建副部長叫苦，稱調(diào)控房價(jià)幾乎毫無手段》，《重慶晚報(bào)》2010年3月8日。。這反映出，在科層組織中，由于缺乏對專業(yè)化的職能部門之間有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，部門常常會陷入本位主義的困境，其深層原因耐人尋味。

最后，橫向罅隙導(dǎo)致的跨部門合作困境，并不是中國特有的現(xiàn)象，國外的政府機(jī)構(gòu)也同樣存在，因而是科層制的固有難題。科層制(又稱官僚制)內(nèi)部部門間日益精細(xì)的專業(yè)化分工存在協(xié)調(diào)的客觀需求。分工有余、協(xié)調(diào)不足，則導(dǎo)致部門的“孤島化”、管理與服務(wù)的“碎片化”。隨著社會的發(fā)展，公共事務(wù)的復(fù)雜程度不斷提高，需要跨部門協(xié)作治理的公共事務(wù)日益增多，這對以專業(yè)化分工為特征的科層制提出了有力的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)90年代，以強(qiáng)調(diào)跨部門合作為核心的“整體性政府”(Whole of Government/Holistic Government)、“協(xié)作性政府”(Joint-up Government)等概念應(yīng)運(yùn)而生，以解決以分割管理為特征的碎片化管理存在的低效率問題。

四、過度市場化：對“橫向罅隙”的一個組織學(xué)解釋

上文呈現(xiàn)了在D縣“三塊地”改革過程中，導(dǎo)致跨部門合作困境的“橫向罅隙”這一經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象，并指出“橫向罅隙”并不只是極端個案，而是具有一定普遍性的組織現(xiàn)象。接下來，需要進(jìn)一步回答的問題有：“橫向罅隙”現(xiàn)象為何長期存在并重復(fù)發(fā)生？跨部門合作困境長期存在的組織制度基礎(chǔ)是什么？

“重復(fù)再現(xiàn)的組織現(xiàn)象是建筑在穩(wěn)定持續(xù)的組織制度基礎(chǔ)之上和相應(yīng)的組織環(huán)境之中的產(chǎn)物”(95)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”：一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》2008年第6期。。對于政府行為的研究，“所有的行為分析都必須放到特定的情景中進(jìn)行”。比如，“在討論地方政府功能時，必須將它們由行政法典及政府命令規(guī)定的功能與它們實(shí)際執(zhí)行的功能區(qū)別開來”(96)瞿同祖，范忠信，晏鋒譯：《清代地方政府》，法律出版社，2003年。。在下文，我們把部門置于轉(zhuǎn)型期特有的政府組織體系中進(jìn)行考察，探索跨部門合作困境的組織制度根源。

(一)UM混合型結(jié)構(gòu)：D縣政府的組織結(jié)構(gòu)類型

錢穎一等學(xué)者在20世紀(jì)90年代率先提出了M型政府結(jié)構(gòu)假說(97)錢穎一，許成鋼：《中國的經(jīng)濟(jì)改革為什么與眾不同：M型的層級制和非國有部門的進(jìn)入與擴(kuò)張》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》1993年第1期。，用以解釋中蘇為什么會走上不同的改革路徑，并表現(xiàn)出截然不同的績效。而M型結(jié)構(gòu)可進(jìn)一步區(qū)分為競爭型和合作型兩種類型，它們有不同的組織原則，并分別從部門間的競爭和合作獲得收益；這兩種不同類型的M結(jié)構(gòu)互不相容，一個組織很難同時從內(nèi)部競爭和合作中獲得收益，因?yàn)橥瑫r鼓勵部門之間的競爭和合作是極其困難的(98)徐建牛，丘海雄：《效率、權(quán)力還是制度？關(guān)于M型結(jié)構(gòu)的理論爭辯和實(shí)證研究述評》，《廣東社會科學(xué)》2008年第5期。。而從學(xué)者已有的研究成果可以看出，如果把中國政府視為一個科層組織，與競爭性M型結(jié)構(gòu)比較吻合。這啟發(fā)我們從組織結(jié)構(gòu)的角度對D縣觀察到的橫向罅隙現(xiàn)象尋找理論解釋。

從組織結(jié)構(gòu)的角度去觀察，在縣級政府內(nèi)部，我們可以發(fā)現(xiàn)同時具有U型和M型兩種組織結(jié)構(gòu)類型。一方面，縣級政府內(nèi)部基于專業(yè)化分工而設(shè)置的各個職能部門之間是相對集權(quán)的U型結(jié)構(gòu)，每個部門的專業(yè)化程度高，不同部門之間的互相依賴程度也很高；另一方面，在縣政府與下屬各鎮(zhèn)(街)之間，是高度分權(quán)的M型結(jié)構(gòu)，不同的鎮(zhèn)(街)之間同質(zhì)性高，互依性比較低。因此，從整體上看，在縣域內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，是一種U型與M型疊加在一起的雙重結(jié)構(gòu)，或者叫UM混合型結(jié)構(gòu)。而這種結(jié)構(gòu)要高效運(yùn)作，需要遵循不同的組織管理原則。

(二) “以U型之形、行M型之實(shí)”：部門間關(guān)系的過度市場化

組織并不是追求效率最大化的單一的行動主體，而是“一種政治競技場”(99)埃哈爾·費(fèi)埃德伯格：《權(quán)力與規(guī)則 組織行動的動力》，張?jiān)伦g，格致出版社，2017年，第159-161頁。。組織內(nèi)部高度分化，在實(shí)際運(yùn)作過程中，組織會改變既定的目標(biāo)(100)Michels，Robert.，“Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy，”New York: Free Press，1915.(101)Selznick，Philip，“Leadership in Administration，”New York: Harper & Row，1957.，“組織目標(biāo)是組織成員之間互動的內(nèi)在產(chǎn)物”(102)埃哈爾·費(fèi)埃德伯格：《權(quán)力與規(guī)則 組織行動的動力》，張?jiān)伦g，格致出版社，2017年，第187頁。。達(dá)爾頓從社會沖突的角度對組織現(xiàn)象進(jìn)行了經(jīng)典的研究，指出：組織中的沖突不僅存在于不同的層級之間、不同的群體之間，也存在于不同的部門之間、不同的個人之間；而組織沖突的根源在于不同行動主體之間的利益之爭。(103)Dalton，Melville，“Conflicts between Staff and Line Managerial Officers，”American Sociological Review，Vol.15，1950，pp.342-351.(104)Dalton，Melville，“Men Who Manage，”New York: Wiley，1959.

上文我們已經(jīng)指明縣級地方政府內(nèi)部是一種UM混合型結(jié)構(gòu)。從形式上看，基層政府與內(nèi)部不同的職能部門形成一種U型結(jié)構(gòu)。然而，部門領(lǐng)導(dǎo)的晉升錦標(biāo)賽，部門之間的圍繞資源、權(quán)力和地位的競爭以及縱向協(xié)調(diào)機(jī)制的不健全，使得部門間關(guān)系過度市場化，這構(gòu)成了“橫向罅隙”這種現(xiàn)象長期存在并重復(fù)發(fā)展的組織根源。

首先，從個體層面看，基層政府部門負(fù)責(zé)人之間存在的“晉升錦標(biāo)賽”是造成“橫向罅隙”現(xiàn)象的微觀基礎(chǔ)。“晉升錦標(biāo)賽”這種制度安排為組織內(nèi)部“橫向競爭”提供了強(qiáng)大的制度激勵。(105)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府官員激勵與治理(第2版)》，格致出版社，2017年，第131頁。而“橫向競爭”不僅僅表現(xiàn)在塊塊層面，即不同地方政府之間的“地區(qū)競爭”，也同樣存在于同一政府內(nèi)部不同的條條層面，即同一政府內(nèi)部不同職能部門之間的“部門競爭”。在縣域范圍內(nèi)，塊塊之間的地區(qū)競爭發(fā)生在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的主要領(lǐng)導(dǎo)之間，而條條之間的部門之爭則發(fā)生在政府各職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)之間。但應(yīng)該強(qiáng)調(diào)指出的是，這并不是兩場相互獨(dú)立的晉升錦標(biāo)賽。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道主要領(lǐng)導(dǎo)和職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)同處于一個晉升錦標(biāo)賽的競技場上。過往學(xué)者主要關(guān)注地區(qū)之間的橫向競爭對中國經(jīng)濟(jì)增長積極效應(yīng)和消極影響，已有的研究成果已經(jīng)汗牛充棟。而對部門之間的橫向競爭的影響卻鮮有涉及。事實(shí)上，后一種競爭所帶來的負(fù)面效應(yīng)可能比前者更大，因?yàn)楹笳叩膶I(yè)化分工在客觀上有更高的跨部門合作與協(xié)調(diào)的需要，而部門領(lǐng)導(dǎo)人的橫向競爭成為這種跨部門協(xié)作困境的微觀基礎(chǔ)。在D縣“三塊地”改革調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)局的一位部門負(fù)責(zé)人和國土資源局的一位部門負(fù)責(zé)人曾是同學(xué)關(guān)系，分別負(fù)責(zé)此次改革任務(wù)的對應(yīng)任務(wù)，但除了正常的業(yè)務(wù)往來之外，其基本沒有私下非正式的社會交往，而且，這種私人的同學(xué)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并未成為跨部門合作的“潤滑劑”。就D縣“三塊地”改革而言，部門之間的橫向競爭導(dǎo)致的一個結(jié)果是“地的改革”快速推進(jìn)，而與之高度相關(guān)的“人的改革”進(jìn)展緩慢，而且，前一部門負(fù)責(zé)人獲得了明顯升遷，后一部門負(fù)責(zé)人原地踏步。據(jù)此，在“三塊地”改革話語體系中衍生出“見地不見人”的現(xiàn)象，也就見怪不怪了。

其次，從部門間的橫向關(guān)系看，部門間圍繞資源、權(quán)力和地位的爭奪，是導(dǎo)致“橫向罅隙”的直接原因。從組織學(xué)的角度看，為達(dá)成特定組織目標(biāo)，組織會基于專業(yè)化分工原則設(shè)置內(nèi)部職能部門。因而，不同部門之間分科執(zhí)掌、各管一攤是科層組織專業(yè)化分工的一個結(jié)果。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)績效逐漸成為政府認(rèn)同的主要來源之一。而基層政府對不同部門的資源依賴程度，很大程度上決定了不同部門在基層政府內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。多年來，中國形成了以工業(yè)化、城市化為核心的增長模式。在這種模式下，土地是這種增長模式得以形成和持續(xù)的關(guān)鍵資源，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政增收的發(fā)動機(jī)。因而，對于基層政府而言，土地是一種實(shí)現(xiàn)財(cái)政增收、推動經(jīng)濟(jì)增長的核心戰(zhàn)略資源；而“地上的人”，通常更多地被視為一種需要關(guān)注和解決的問題?；鶎诱畠?nèi)部的資源依賴結(jié)構(gòu)以及在此基礎(chǔ)上形成的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，很大程度上決定了不同部門在不同事務(wù)上的發(fā)言權(quán)。而部門一、二把手的行政級別以及各部門的辦公條件，在很大程度上可以反映該部門在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。比如，由于“三塊地”改革工作出色，在D縣，國土部門一把手新晉級為副處級(待遇)，二把手晉級為正科級(待遇)，明顯高于掌管“人的改革”的農(nóng)業(yè)局的行政級別。另外，掌管“地的改革”的國土部門擁有一座獨(dú)立大院辦公樓，這也是掌管“人的改革”的農(nóng)業(yè)局所不能比擬的。這種基于資源依賴而形成的基層政府內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，直接影響到不同部門在“三塊地”改革過程中的發(fā)言權(quán)和影響力。盡管上層號召基層“落實(shí)三塊地試點(diǎn)與農(nóng)村相關(guān)改革相統(tǒng)籌”，但實(shí)際上主管“地的改革”的國土資源局主導(dǎo)三塊地改革，而主管“人的改革”的農(nóng)業(yè)局在“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)改革中趨于邊緣化，最終導(dǎo)致“三塊地”改革形成“見地不見人”的格局。

最后，縱向協(xié)調(diào)的失靈，使得地方政府“橫向罅隙”的彌合難以建立長效機(jī)制。如何破解部門間的“橫向罅隙”問題，目前可以見到官方的思路為：“統(tǒng)籌推進(jìn)改革試點(diǎn)，必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)‘一把手’責(zé)任”。(106)在“三塊地”統(tǒng)籌改革文件中常見的表述。的確，為破解政府部門間在推進(jìn)“三塊地”之類農(nóng)村改革事宜中的“橫向罅隙”難題，D縣政府也采取了相應(yīng)措施，比如，成立了類似的縣級“深改小組辦公室”或者“某某試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，用于協(xié)調(diào)部門利益和設(shè)計(jì)總體行動方案。但這類機(jī)構(gòu)及其聯(lián)席會議機(jī)制更多具有“一事一議”性質(zhì)，主要分布在有關(guān)職能部門，比如，由國土資源局牽頭的“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市深改小組”(后來升級為“農(nóng)村土地制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn))，由農(nóng)業(yè)局牽頭的“農(nóng)村集體資產(chǎn)股改小組”，由組織部和農(nóng)辦牽頭的“發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”等。不過，在實(shí)際執(zhí)行中，往往形式多于實(shí)質(zhì)，個別部門往往主導(dǎo)實(shí)質(zhì)性話語權(quán)，其它協(xié)調(diào)部門則更多的是一種“象征性參與”，部門間“協(xié)而不調(diào)”的現(xiàn)象仍然存在。因此，作為D縣試圖破解“橫向罅隙”的應(yīng)急性手段，成立“小組(辦公室)”難以產(chǎn)生切實(shí)功效。

而近年來，政府組織一些制度安排，在一定程度上可能提高了縱向協(xié)調(diào)部門間關(guān)系的難度。相關(guān)的制度安排主要有兩個方面：一是“放管服”的推行。隨著在條條內(nèi)部自上而下的權(quán)力和責(zé)任下放，一些地方政府的職能部門權(quán)力快速擴(kuò)張。例如，在D縣，根據(jù)一位主管“三塊地”改革副局長的介紹，如今，在很多用地事宜上，縣國土資源局擁有的審批權(quán)限已經(jīng)接近省級國土資源廳。這種情況會產(chǎn)生多個方面的影響：首先，原本主要表現(xiàn)在上級政府部門間的合作困境現(xiàn)象會下沉到地方；其次，很大程度上會影響基層政府內(nèi)部不同部門間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使該部門在處理與同級政府其它部門關(guān)系時擁有更多的談判砝碼；最后，這也在一定程度上會提高到該部門及主要領(lǐng)導(dǎo)人在基層政府中的地位和權(quán)力。 二是地方主要領(lǐng)導(dǎo)(縣處級一把手、二把手)的出生地回避制度、任期制導(dǎo)致他們在縣域之間的頻繁流動，這在很大程度上弱化了地方主要領(lǐng)導(dǎo)對轄區(qū)的統(tǒng)攝能力；而職能部門的主要負(fù)責(zé)人則由長期在縣域內(nèi)流動的本地人擔(dān)任，這一定程度上提升了他們對部門事務(wù)的實(shí)際控制權(quán)。這種情況會進(jìn)一步強(qiáng)化地方領(lǐng)導(dǎo)與部門領(lǐng)導(dǎo)之間的信息不對稱，使得地方領(lǐng)導(dǎo)人對部門合作的協(xié)調(diào)很難奏效。

(三)小結(jié)

綜上所述，縣級政府與下屬各部門是U型結(jié)構(gòu)，與各鎮(zhèn)、街道是M型，因而從整體上看，縣政府與下屬各職能部門及鎮(zhèn)(街)之間是一種UM混合型結(jié)構(gòu)。但在M型結(jié)構(gòu)不同“塊塊”(鎮(zhèn)、街)之間的競爭性關(guān)系，同樣存在于U型結(jié)構(gòu)中原本應(yīng)該協(xié)調(diào)一致的不同的職能部門之間，從而表現(xiàn)出過度市場化的特征，我們把它可以概括為“以U型之形、行M型之實(shí)”，而這正是導(dǎo)致橫向罅隙的組織結(jié)構(gòu)根源。簡而言之，作為地方政府組織行為的一個“非常規(guī)行為”，“橫向罅隙”根源于基層政府部門領(lǐng)導(dǎo)間的晉升競爭，也有部門間的資源、權(quán)力和地位之爭，同時與基層政府縱向信息不對稱有關(guān)。

結(jié)合D縣的例子，上述政府組織制度特征，最終誘致“三塊地”改革表現(xiàn)出“重地不重人”的特征 。例如，國土、財(cái)稅、建設(shè)等“與地的關(guān)系較為密切的部門”占據(jù)優(yōu)勢地位；而農(nóng)業(yè)、民政等與“地上人的關(guān)系較為密切的部門”則明顯處于弱勢 。關(guān)于這一點(diǎn)，以縣域改革著稱的D縣，不同政府機(jī)構(gòu)僅存在辦公場所的位置差別，也可作為一個補(bǔ)充說明。(107)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，國土資源局財(cái)大氣粗，深受政府重視，擁有獨(dú)立辦公場地(建設(shè)和財(cái)政稅務(wù)等部門也如此，都是可以為縣政府“大添光彩”的部門)。因此，如果政府部門結(jié)構(gòu)關(guān)系沒有大的改變，關(guān)于部門間合作出現(xiàn)形式大于實(shí)質(zhì)，實(shí)屬正常。其中，既有科層組織由于缺乏協(xié)調(diào)而導(dǎo)致本位主義的因素，也有部門主要領(lǐng)導(dǎo)人之間、部門之間為晉升、資源、權(quán)力而競爭的因素。換言之，“橫向罅隙”現(xiàn)象，既與科層組織內(nèi)部專業(yè)化分工的各職能部門協(xié)調(diào)困境有關(guān)，也與政府組織部門間過度市場化的關(guān)系有關(guān)。當(dāng)然，此層面涉及的已不只是地方政府治理，還涉及國家層面的現(xiàn)代化治理體系構(gòu)建。

這樣，基于D縣案例研究，在“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)過程中，由于“六牛耕地、方向各異”而陷入跨部門合作困境的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象，本文提出了“橫向罅隙”概念去概括基層政府部門間的“另類”關(guān)系。并在此基礎(chǔ)上提出“以U型之形、行M型之實(shí)”以及“部門間關(guān)系的過度市場化”，對“橫向罅隙”現(xiàn)象做出了組織學(xué)的詮釋。

五、余論:橫向罅隙、新一輪土地制度改革與鄉(xiāng)村何以振興

2018年是改革開放40周年。一定意義上，這40年也是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政府行為相互磨合的40年，是土地制度、組織制度等制度變遷的40年。若論哪個詞語可以概括40周年的特質(zhì)，莫過于“轉(zhuǎn)型”二字了，不僅經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)處于持續(xù)性轉(zhuǎn)型之中，地方政府及其治理機(jī)制和體系同樣也處于轉(zhuǎn)型之中。只不過，后者轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)，既涉及組織結(jié)構(gòu)層面的轉(zhuǎn)變，也涉及組織制度層面的調(diào)整。因此，以農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村發(fā)展為例，有以下三個方面值得深入探討：

(一)關(guān)于“橫向罅隙”

客觀地說，前文關(guān)于“橫向罅隙”的討論，并不是對D縣“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)改革試點(diǎn)工作的質(zhì)疑或者否定。受益于自身城鄉(xiāng)發(fā)展相對均衡等因素，作為一個“三塊地”試點(diǎn)明星縣，D縣的工作自有其可圈可點(diǎn)之處。而且，本文的主旨也并不在于闡釋D縣“三塊地”改革的褒貶，而是面向政府部門間合作困境的一般性的學(xué)理探究。再則，一定意義上，“六牛耕地、方向不一”而致“橫向罅隙”，本也為正常，屬于科層組織內(nèi)缺乏協(xié)調(diào)導(dǎo)致的本位主義的體現(xiàn)，畢竟不同職能部門各司其責(zé)。而從組織結(jié)構(gòu)層面而言，源自目標(biāo)、激勵和約束等維度的異致性，分化的科層組織體系容易誘致政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)“走樣”(108)陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動員：對社會管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會學(xué)考察》，《中國社會科學(xué)》2013年第2期。。這類關(guān)于科層組織運(yùn)作內(nèi)部環(huán)境的探討，均可以納入“科層化和科層規(guī)則的動態(tài)演變范疇”(109)王旭輝：《從抽象到具體：對科層組織運(yùn)作動態(tài)的分析——以〈工業(yè)組織的科層制類型〉、〈科層組織的動態(tài)〉為線索》，《社會學(xué)研究》2008年第3期。。但問題是，當(dāng)面臨“三塊地”統(tǒng)籌推進(jìn)試點(diǎn)這類需要“勁朝一處使”重大改革項(xiàng)目時，部門間“齊心協(xié)力路徑何以實(shí)現(xiàn)”，變得格外重要。

與此同時，有鑒于政府體系職責(zé)同構(gòu)，相應(yīng)存在的治理問題也同構(gòu)。于是，可以推論，縣域內(nèi)不同部門間存在的問題，在縣以上同樣存在，比如，基層政府部門間的協(xié)調(diào)不足而致的“橫向罅隙”可以是上一層級部門間存在的問題在縣一級的延伸和反映。因而，我們認(rèn)為，在D縣觀察到的政府部門間的“橫向罅隙”現(xiàn)象，并非孤立個案。之所以有此言，從方法論層次看，D縣案例可視作“管中窺豹”式分析，盡管存在“可見一斑”的局限，但也不排除還存有“窺一斑而知全豹”的可能。同時，從實(shí)踐覆蓋面看，無論是宅基地還是“三塊地”，都是一場全國范圍內(nèi)的改革試點(diǎn)。受制于我國特定政治體制和行政機(jī)制，基本可以推測出，在此輪新一輪土地制度改革過程中，存在于D縣政府部門間的“橫向罅隙”現(xiàn)象，也將不同程度或形式上存在于其它地區(qū)及其對應(yīng)層次地方政府之內(nèi)。

(二)關(guān)于新一輪土地制度改革

正因?yàn)椤靶聲r代要有新氣象，更要有新作為”(110)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，2017年10月18日。,落實(shí)到“鄉(xiāng)村何以振興”議題，土地自然是繞不過去的坎。這是因?yàn)?，土地制度，作為改革開放以來中國政治經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)性安排，其改革歷來是中國全局改革關(guān)鍵而敏感的領(lǐng)域。(111)劉守英：《中國土地制度改革——上半程及下半程》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2017年第5期。

無疑，包括“三塊地”在內(nèi)的新一輪土地制度改革將構(gòu)成“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重要環(huán)節(jié)。其實(shí)，在統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革過程中，在農(nóng)村用地事宜上，關(guān)于地方政府部門間的“橫向罅隙”類問題，政府部門也有所認(rèn)識，試圖予以矯正。例如，在2017年底，國家國土資源部與國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合下文，明確提出，在做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障方面，國土部門需要與發(fā)改、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門一道，“強(qiáng)化部門協(xié)同配合和協(xié)同聯(lián)動”(112)國土資規(guī)〔2017〕12號，國土資源部、 國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》。。

政府部門之間“橫向罅隙”狀況的改變，既涉及技術(shù)層面的行政科層化治理改革，也涉及整個科層體系的重建重構(gòu)。于是，盡管中央反復(fù)號召“不馳于空想、不騖于虛聲”、“齊心協(xié)力、真抓實(shí)干”，落實(shí)到實(shí)踐中，無論是農(nóng)地改革還是鄉(xiāng)村振興， 都需要避免不同的職能部門“各唱各的調(diào)”、“各吹各的號”。尤其是宅基地這類改革，其間的“人地關(guān)系協(xié)調(diào)極其重要”，如沒有部門間的有效合作，最終結(jié)果堪憂。因此，從組織結(jié)構(gòu)和政治、經(jīng)濟(jì)、人事資源統(tǒng)籌配置角度考慮，有必要適當(dāng)增加負(fù)責(zé)“人的改革”部門的話語權(quán)和晉級空間。

(三)鄉(xiāng)村如何振興

綜上，政府部門間的“橫向罅隙”問題，關(guān)涉的不只是新一輪土地制度改革能否順利實(shí)施，還關(guān)涉“鄉(xiāng)村何以振興”。在“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的新時代，作為特定類型“前進(jìn)中的問題”，也是“轉(zhuǎn)型中的困惑”(113)李友梅：《中國特色社會學(xué)學(xué)術(shù)話語體系構(gòu)建的若干思考》，《社會學(xué)研究》2016年第5期。，“橫向罅隙”涉及政府組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型及其組織規(guī)則的建立方式以及對應(yīng)各類資源的再配置，比如職位權(quán)力和職位關(guān)系的厘定。對于政府行為而言，“橫向罅隙”既是資金和人事等行政資源配置部門差異化的折射，也是部門利益分化的效應(yīng)顯現(xiàn)，或可視為科層制運(yùn)作的一種“意外后果”。問題的解決，受制于基層權(quán)力運(yùn)行體系的重構(gòu)重建及其之上政府管理體制機(jī)制的更新，涉及其間科層規(guī)則的類型、性質(zhì)和數(shù)量等測量指標(biāo)。反過來，如缺失基于“制衡原則”政府組織架構(gòu)的優(yōu)化組合，基層治理體制則可能繼續(xù)呈現(xiàn)為有多元而無統(tǒng)一。進(jìn)而言之，在地方政府治理制度安排事宜上，倘若在組織邊界、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、技術(shù)、過程以及與周邊環(huán)境關(guān)系上缺失清晰界定，以及對其中“結(jié)構(gòu)性制約因素”缺失仔細(xì)考察，那么，政府部門間的組織沖突則難以避免，出現(xiàn)諸種意料之外的潛功能現(xiàn)象也屬于正常，甚至可能出現(xiàn)“反功能顯性化”。

當(dāng)然，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施涉及諸多面向，而能否克服政府部門間的“橫向罅隙”類合作困境僅是其中一個維度。本文關(guān)于“橫向罅隙”現(xiàn)象的組織分析，主要是基于地方“三塊地”改革試點(diǎn)的田野觀察，存在方法和實(shí)證資料上的不足，因此，這一分析概念和理論思路存有可拓展空間。