□張 微

老舊小區(qū)的改造升級是關(guān)乎民生福祉的一項重要議題。廣州市荔灣區(qū)永慶坊是廣州的第一個歷史文化街區(qū)微改造項目，該項目創(chuàng)新采取了“政府主導(dǎo)，企業(yè)承辦，居民參與”的微改造城市更新模式。2018 年10 月，習(xí)近平總書記在廣州考察時對荔灣區(qū)以“繡花”功夫推進(jìn)舊城改造的工作思路予以充分肯定，并對城市規(guī)劃建設(shè)工作作出重要批示。為了貫徹落實習(xí)近平總書記考察廣州重要講話精神，探索、總結(jié)有利于推進(jìn)老舊小區(qū)改造的創(chuàng)新機制，本課題組通過走訪相關(guān)部門、召開座談會等方式對永慶坊城市更新模式開展了深入調(diào)研，調(diào)研成果梳理如下。

一、永慶坊城市更新模式的歷史演進(jìn)

永慶坊（又稱永慶片區(qū)）,原為永慶大街,位于廣州市荔灣區(qū)恩寧路中段，是恩寧路舊城改造項目的一部分。恩寧路地塊具有濃厚的歷史文化積淀，同時也是全市危舊房屋最集中的區(qū)域之一。

（一）2006—2010年：“大拆大建”模式階段

2005 年，為了迎接2010 年亞運會，廣州開始了以政府為主導(dǎo)的舊城更新改造。2006 年，廣州市在“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”基礎(chǔ)上提出了“中調(diào)”的發(fā)展思路，城市發(fā)展從“增量”發(fā)展轉(zhuǎn)為“存量”再開發(fā)，開始啟動老城區(qū)的成片危舊房改造。其中，恩寧路地塊轄區(qū)內(nèi)有不少房屋因為年久失修而成為危房乃至嚴(yán)損房，采光、通風(fēng)、衛(wèi)生等條件都比較差，因此成為廣州首個“中調(diào)”項目。荔灣區(qū)政府提出以恩寧路地塊連片危破房改造作為舊城更新改造的試點，改造范圍為恩寧路以北、寶華路以西，多寶路以南的街區(qū)。2006 年2 月，《恩寧路地塊廣州市危破房試點改革方案》提出了“拆舊建新、原地回遷”的改造模式。

2007年，恩寧路被納入《廣州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》中的“歷史保護(hù)街區(qū)”。同年3 月，恩寧路改造項目正式對外招商。5月，荔灣區(qū)政府首次對外公布恩寧路拆遷范圍，11日開始動遷。同年7 月，經(jīng)媒體報道，廣大市民開始關(guān)注和熱議恩寧路的改造項目，原有方案被推翻。9 月24日，恩寧路第一次拆遷公告發(fā)布，引起爭議。

在此期間,原廣州市規(guī)劃局在對恩寧路地塊歷史建筑相關(guān)調(diào)查的基礎(chǔ)上，重新委托設(shè)計所進(jìn)行改造方案的研究，提出了兩個不同開發(fā)強度的方案?；诰用裨鼗剡w的總體考慮，兩個新的方案整體上仍是遵循拆舊建新的基本思路，包括拆除大量歷史建筑，并且興建高層[1]。由于建設(shè)規(guī)劃不詳、與居民溝通不暢、片區(qū)內(nèi)歷史文化建筑保護(hù)不力等原因引發(fā)了社會的強烈反對。

盡管居民與社會各界的反對聲一直持續(xù)不斷,但是政府的動遷乃至拆遷工作也在持續(xù)推進(jìn)之中。2008 年春節(jié)前，已完成動遷469 戶，占應(yīng)動遷總量的24.1%。同年5 月，恩寧路部分業(yè)主發(fā)起維權(quán)行動，向全國人大常委會提交公民建議書，直指恩寧路地塊的拆遷違反《物權(quán)法》，建議予以撤銷或者改變。同年11 月，恩寧路改造規(guī)劃區(qū)內(nèi)開始拆遷；另一方面，動遷也還在持續(xù)進(jìn)行中。

2009 年第一季度，恩寧路項目簽訂拆遷協(xié)議1100 份，占動遷總戶數(shù)56.41%。當(dāng)年5 月，原廣州市國土房管局發(fā)出公告，明確恩寧路改造項目在貨幣補償、異地安置外增加了就近安置方式。但是到了6 月份，恩寧路的拆遷方案突然變更，引發(fā)居民質(zhì)疑。截至當(dāng)年7 月30日，已簽約的有1188 戶，占應(yīng)動遷總量的61%。9 月8 日，原廣州市國土房管局發(fā)布恩寧路連片危改拆遷項目拆遷第一次延期公告，將2007年9 月24 日核發(fā)“拆許字〔2007〕第22 號”房屋拆遷許可證延期至2010 年9 月23 日止。至此，對恩寧路地塊擬采用“大拆大建”的模式基本宣告失敗。

2009 年12 月，荔灣區(qū)政府公布了《恩寧路歷史文化街區(qū)保護(hù)開發(fā)規(guī)劃方案》，并向公眾咨詢意見。從該方案中可以看出，在前期社會各界的博弈下，政府針對恩寧路地塊的規(guī)劃思路有了新的轉(zhuǎn)變，開始側(cè)重歷史文物保護(hù)。與此同時，部分居民在發(fā)現(xiàn)自己原有房屋變更為保留范圍之內(nèi)后，要求解除之前與政府簽訂的合同，恩寧路的改造方案再次受到質(zhì)疑。

（二）2011—2014年：“減量規(guī)劃”模式階段

2010 年1 月，大規(guī)模的居民抗議開始，恩寧路的改造因此也引發(fā)了政協(xié)委員、人大代表等社會各界的關(guān)注。同年4 月，廣州“兩會”召開期間，220戶恩寧路居民給廣州市上百位人大代表和政協(xié)委員發(fā)出了公開信，信中列舉了恩寧路改造項目存在的三大問題，呼吁人大代表和政協(xié)委員給予監(jiān)督[2]。隨后，市政協(xié)委員遞交提案呼吁恩寧路改造項目應(yīng)馬上停止全面拆遷，重新組織勘察、論證和評估。同年8 月25日，人大代表在迎接亞運會的專題座談會上向當(dāng)時的市長反映了恩寧路改造項目的有關(guān)問題。8 月30 日，市長視察恩寧路改造項目并指出，恩寧路的歷史文化資源十分寶貴，要切實保護(hù)好、整治好騎樓街。9月，原荔灣區(qū)更新辦、規(guī)劃局等部門首次通過媒體向公眾承認(rèn)恩寧路規(guī)劃走了彎路、拆遷受阻，并表示將盡快解決恩寧路拆遷遺留的各種問題。10 月，恩寧路改造項目再次啟動[3]。隨后,荔灣區(qū)政府組建“恩寧路舊城改造項目專家顧問組”，該顧問組由規(guī)劃、文物保護(hù)、建筑等領(lǐng)域的專家和人大代表等15人組成，全程參與新的更新方案的討論。

2011 年1 月，恩寧路拆遷重新啟動。2009年至2011 年期間，荔灣區(qū)政府重新委托華南理工大學(xué)建筑設(shè)計研究院對恩寧路地塊進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計。經(jīng)過幾次修改，華南理工大學(xué)的設(shè)計團(tuán)隊確立了“減量規(guī)劃”的改造模式[4]。2011 年《荔灣區(qū)恩寧路舊城更新規(guī)劃》和《恩寧路舊城改造更新地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則更改》獲審批通過。該份規(guī)劃以文化更新為主導(dǎo)，將恩寧路地塊定位為：具有濃郁西關(guān)風(fēng)情，延續(xù)傳統(tǒng)生活氛圍，體驗嶺南民俗情景的精品消費街區(qū)；荔灣老城懷舊旅游的人文休憩中心。規(guī)劃將重點放在了歷史街區(qū)成片保護(hù)和老城區(qū)人口抽疏上，在原有保護(hù)范圍基礎(chǔ)上增加若干連片的傳統(tǒng)街區(qū)，主要是保護(hù)該地塊內(nèi)具有歷史價值的清末民初時期廣州西關(guān)傳統(tǒng)住宅區(qū)整體風(fēng)貌。由于規(guī)劃以歷史肌理的形態(tài)容量設(shè)定容積率，因此也使得該地塊容積率大幅降低[1]。除了擴大歷史建筑的保留范圍，此份規(guī)劃還允許有條件的居民自主更新,但政府并未出臺詳細(xì)的自主更新依據(jù)和準(zhǔn)則。由于該份規(guī)劃旨在打造以商業(yè)為主導(dǎo)的商住混合功能區(qū)，而招商卻遲遲沒有成功，使得該地塊商業(yè)改造和自主改造均無法進(jìn)行，恩寧路地塊項目再次陷入停滯[5]。

（三）2015—2016年：“微改造”模式階段

一方面，恩寧路地塊轄區(qū)內(nèi)的房屋原本已經(jīng)年久失修，而政府征收之后因為項目停滯不前也未能及時進(jìn)行修繕，導(dǎo)致房屋質(zhì)量和周邊整體環(huán)境進(jìn)一步惡化；另一方面，街區(qū)內(nèi)的廣州粵劇藝術(shù)博物館于2016 年1 月建成揭牌，與永慶片區(qū)的破敗衰落形成了鮮明對比。永慶片區(qū)如何改造的問題因此更加受到各界關(guān)注，具有了迫切的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

2014 年2 月《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》實施，對于歷史建筑的保護(hù)要求有了明確規(guī)定；同年11 月，廣東省人民政府批準(zhǔn)實施《廣州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，明確了“恩寧路歷史文化街區(qū)”的范圍；2015 年2 月，廣州市城市更新局成立，《廣州市城市更新辦法》（以下簡稱《辦法》）也相繼出臺。該《辦法》提出了“微改造”的城市更新模式，第十四條規(guī)定：“城市更新方式包括全面改造和微改造方式?！彼^全面改造，根據(jù)《辦法》規(guī)定，是指以拆除重建為主的更新方式，主要適用于城市重點功能區(qū)以及對完善城市功能、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善城市面貌有較大影響的城市更新項目。同時《辦法》強調(diào)“屬歷史文化名村、名城范圍的，不適用全面改造”。所謂微改造，《辦法》第十四條第三款規(guī)定：“是指在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護(hù)、活化，完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實施的更新方式，主要適用于建成區(qū)中對城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊?！币陨舷嚓P(guān)政策和法律法規(guī)的出臺，為永慶片區(qū)的改造奠定了制度基礎(chǔ)。

2015 年12 月永慶片區(qū)改造工作正式啟動，采用“政府主導(dǎo)、企業(yè)承辦、居民參與”的模式進(jìn)行微改造，改造范圍包括永慶大街、永慶一巷、永慶二巷、至寶大街、至寶西一巷，更新建筑面積約7800 多平方米?！拔⒏脑臁蹦Ｊ降膬?yōu)勢在于只對危舊建筑進(jìn)行加固和修繕，能最大限度地保留街區(qū)原有的空間肌理和街道的原有風(fēng)貌。該模式較為充分地尊重居民意愿，允許不愿搬遷的12 戶居民繼續(xù)留下或者進(jìn)行“自主更新”。對于修繕的資金來源，政府采用BOT 的模式引入社會資本，通過公開招商引入廣州萬科房地產(chǎn)公司建設(shè)該項目，建設(shè)結(jié)束之后該企業(yè)享有15 年的經(jīng)營權(quán)，期滿之后交回給政府。2016 年9 月底，該項目完成修繕改造并對外開放，改社區(qū)名為永慶坊，街道保持原名。

二、永慶坊城市更新“微改造”模式的主要機制

2016 年廣州市在全國首創(chuàng)老舊小區(qū)“微改造”模式，2017 年底，廣州市入選住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部老舊小區(qū)改造試點城市。2016年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，廣州市2000 年之前建成的存在功能配套不全、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、基礎(chǔ)設(shè)施老化、人均環(huán)境較差等問題的老舊小區(qū)共有779 個，建筑面積5180.03 萬平方米，涉及260 萬居民，約占全市戶籍人口的31%。截至2019年3月底，廣州市共推進(jìn)老舊小區(qū)微改造項目687 項，其中已完工的128 項，正在實施231 項，已立項正開展前期工作328 項[6]。因此，盡快總結(jié)永慶坊“微改造”模式的主要機制和實踐經(jīng)驗，對于廣州市乃至全國后續(xù)的老舊小區(qū)改造極具意義。

（一）“政府主導(dǎo)”機制的主要內(nèi)容

《辦法》第一條規(guī)定：“為促進(jìn)城市土地有計劃開發(fā)利用，完善城市功能，改善人居環(huán)境，傳承歷史文化，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提高土地利用效率，保障社會公共利益，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)以及國土資源部和省政府的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本辦法。”該規(guī)定既是關(guān)于立法目的和立法依據(jù)的闡述，其實質(zhì)亦是政府的職責(zé)所在。如前文所述，政府在“大拆大建”模式階段和“減量規(guī)劃”模式階段已經(jīng)完成了對永慶片區(qū)房屋的征收和拆遷工作，除了12戶居民以外，政府擁有了永慶片區(qū)轄內(nèi)所有房屋和土地的所有權(quán)。因此，在永慶坊“微改造”模式中，“政府主導(dǎo)”機制的主要內(nèi)容有：

第一，引入社會資本。在永慶坊的微改造中，“政府主導(dǎo)”機制的首要內(nèi)容是采用BOT 的模式引入社會資本。BOT 是英文“Build-Operate-Transfer”的縮寫，中文意思是“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”，政府與企業(yè)之間就某個公共項目簽訂協(xié)議，允許企業(yè)在一定時期內(nèi)對該公共項目籌集資金進(jìn)行建設(shè)、管理和經(jīng)營，期滿之后重新交回政府的合作模式[7]。

從2007年項目啟動至2012年恩寧路項目拆遷與安置全部完成，政府共投入18個億[8]。由此可見，社會資本的成功引入，緩解了政府高昂的資金困境，使得永慶坊項目具有可持續(xù)發(fā)展。

第二，搭建協(xié)商平臺。鑒于前期改造模式中的經(jīng)驗教訓(xùn)，政府在“微改造”模式階段開始重視公眾參與的作用，積極搭建協(xié)商平臺。2018 年9 月7 日，由原荔灣區(qū)城市更新局、多寶街道辦牽頭創(chuàng)建的“恩寧路歷史文化街區(qū)共同締造委員會”以圓桌會議的形式召開了第一次溝通會，意味著恩寧路改造公眾參與平臺正式搭建。委員會共有25 位委員，名單由各方推薦及選舉。其中12 名為居民代表，其余為專家顧問、媒體代表、商戶代表、多寶街道辦區(qū)黨工委書記、區(qū)人大代表和區(qū)政協(xié)委員等。

依據(jù)共同締造委員會工作方案,委員會的定位是政府領(lǐng)導(dǎo)下的議事平臺。主要的職責(zé)有：一是全程監(jiān)督政府和企業(yè)的運營管理工作；二是及時協(xié)調(diào)更新改造過程中出現(xiàn)的問題和矛盾；三是負(fù)責(zé)收集居民意見并進(jìn)行梳理、總結(jié),提交給政府相關(guān)部門作為決策參考。

共同締造委員會平時也會舉辦社區(qū)座談會、公眾論壇等多種活動,吸引民眾深入?yún)⑴c規(guī)劃研討,以求建設(shè)方案的不斷完善。

第三，保障公共利益。《辦法》第一條規(guī)定，城市更新的主要目的之一在于保障社會公共利益。因此，城市更新各項工作都應(yīng)圍繞增進(jìn)社會公共利益而展開，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共享城市發(fā)展成果?；诖?，不管政府采取何種方式進(jìn)行城市更新，如何保障更新區(qū)域相關(guān)居民的權(quán)益以及公共利益始終是政府必須關(guān)注和解決的核心問題。尤其在引入社會資本參與更新改造之后，如何避免企業(yè)一味逐利而侵害公共利益顯得更為重要。

在永慶坊“微改造”模式中，政府除了通過搭建協(xié)商平臺之外，主要通過以下制度監(jiān)督企業(yè)、保障居民權(quán)益和公共利益：一是2011 年6 月原廣州市國土資源和規(guī)劃委員會表決通過的《恩寧路舊城改造更新地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則更改》；二是2011 年11 月原廣州市規(guī)劃局發(fā)布的《荔灣分區(qū)AL0126、AL0128、AL0129 規(guī)劃管理單元（恩寧路舊城改造更新地塊）控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則更改》；三是荔灣區(qū)政府編制的《永慶片區(qū)微改造建設(shè)導(dǎo)則》與《永慶片區(qū)微改造社區(qū)業(yè)態(tài)控制導(dǎo)則》。根據(jù)BOT 協(xié)議的要求，企業(yè)在更新改造的過程中，應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)法律法規(guī)和政府制定的這些制度實施更新改造。

（二）“企業(yè)承辦”機制的主要內(nèi)容

一是承辦社區(qū)修繕改造?；谡畬τ缿c片區(qū)“微改造”的總體定位，承辦企業(yè)要遵循“修舊如舊，建新如故”、“交通梳理，肌理抽疏”、“完善基礎(chǔ)、消除隱患”、“文保專修，活化資源”的設(shè)計理念，通過原地升級的做法對建筑進(jìn)行修繕，并新增眾創(chuàng)辦公、青年公寓、教育營地與特色商業(yè)等四種功能[9]。

承辦企業(yè)萬科公司從2016 年2 月開始對永慶片區(qū)近60 棟建筑逐一進(jìn)行考察、梳理，進(jìn)而制定出每棟建筑的改造方案。在完成相關(guān)清理和歷史建筑保護(hù)工作之后，對房屋建筑立面進(jìn)行更新、保護(hù)與整飾，對部分房屋結(jié)構(gòu)進(jìn)行加固或者替換；在片區(qū)內(nèi)建立消防控制系統(tǒng)；整理電力和通訊線路，消除安全隱患；配建公共服務(wù)設(shè)施等。

二是特定年限的經(jīng)營管理。根據(jù)政府與企業(yè)簽訂的BOT 協(xié)議，承辦企業(yè)在“微改造”建設(shè)結(jié)束之后將享有15 年的運營期。在此期間，萬科物業(yè)統(tǒng)一管理永慶坊服務(wù)中心，享有入駐企業(yè)的招商、管理入駐企業(yè)、活動策劃等權(quán)限。

（三）“居民參與”機制的主要內(nèi)容

一是維護(hù)自身權(quán)益。居民通過共同締造委員會、人大代表、媒體等機構(gòu)向政府主管部門反映自身的訴求，或者直接向項目改造指揮中心反映訴求。由于轄區(qū)內(nèi)房屋的產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，因此居民的訴求也呈多元化，比如，居民提出如何改造居民私有房屋，如何保障企業(yè)建設(shè)施工期間避免噪音擾民等。

二是維護(hù)公共利益。由于恩寧路地塊特有的西關(guān)文化元素，恩寧路地塊居民在維護(hù)自身利益的同時，也通過借助媒體的力量或者向人大常委會提交建議書等途徑維護(hù)了公共利益。比如2017 年2 月14 日，恩寧路拆遷改造范圍內(nèi)的60 戶居民代表，向廣州市人大常委會遞交了一封建議書。該建議書除了反映施工過程中的存在的擾民等問題之外，對永慶坊的管理和未來恩寧路的改造也提出了一系列的建議[9]。通過這些途徑，永慶坊片區(qū)一些有價值的歷史建筑得以保留，有整體風(fēng)貌的歷史街區(qū)得到整體保護(hù)等等。

三、永慶坊城市更新模式的啟示

2018 年，廣州市政府將老舊小區(qū)微改造納入十大民生實事任務(wù)，作為推動營造共建共治共享社會治理格局走在全國前列、提高保障和改善民生水平的重要抓手。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確要求：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！睆挠缿c坊城市更新的過程中可以看到，社會治理必須遵循以下三個方面：

（一）政府信息公開是化解矛盾的基礎(chǔ)和前提

拆遷工作是舊城改造的難點所在，也是社會矛盾爆發(fā)的集中點。如何建立有效的矛盾調(diào)處機制，是舊城改造中不容回避的重要問題。恩寧路地塊項目2006 年啟動改造之初擬定的“大拆大建”模式之所以引發(fā)社會強烈反對、最終無法推行的一個重要原因就在于政府決策過程的封閉性。政府從提出更新議題到方案討論與制定，一直由政府執(zhí)行并進(jìn)行封閉式操作。整個過程都將居民、公眾等相關(guān)主體排斥在規(guī)劃決策之外。比如，為保護(hù)建筑與動遷工作提供依據(jù)的一系列文件，包括2006 年的《荔灣區(qū)恩寧路地塊改造試點規(guī)劃方案》、2007年5 月制定的《恩寧路改造項目文物及歷史建筑保護(hù)方案》以及2007 年7 月制定的《恩寧路地段舊城改造規(guī)劃》均限于政府內(nèi)部討論，從未公開征求公眾意見。直到2007 年11 月制定的《恩寧路危破房改造地段歷史建筑保護(hù)與利用規(guī)劃》部分內(nèi)容被媒體曝光，恩寧路地塊的問題才“被動公開”。正是政府整個決策過程的不公開、不透明才引發(fā)了公眾的不滿乃至對峙。2018 年8 月,由中國城市科學(xué)研究會城市更新專業(yè)委員會牽頭完成的《廣州恩寧路永慶片區(qū)微改造實施評估研究》,調(diào)查了永慶社區(qū)微改造項目實施滿意度,在調(diào)查的45 個指標(biāo)中,總體平均分為3.29 分，改造過程的社區(qū)參與得分偏低(2.85 分)[9]。

鑒于前期的教訓(xùn)，以2009 年《荔灣區(qū)恩寧路舊城更新規(guī)劃》的公開征求意見為標(biāo)志，政府開始重視信息公開的作用，恩寧路地塊的改造才不斷凝聚共識，逐漸進(jìn)入良性運轉(zhuǎn)的階段。從恩寧路地塊艱難曲折的改造過程中可以看到，政府信息公開是化解眾多社會矛盾的基礎(chǔ)和前提。

（二）遵循法定程序才能保障公共利益

《廣州市城市更新辦法》第一條關(guān)于立法目的的規(guī)定，首先要求城市更新要保障公共利益；2019 年新修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四條規(guī)定，制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全等公共利益的需要；《國有土地上房屋征收與補償條例》第一條明確該條例的立法目的之一在于維護(hù)公共利益。顯而易見，保障公共利益是政府在城市更新中的重要職責(zé)。但是，我國現(xiàn)有法律法規(guī)并沒有統(tǒng)一立法明確規(guī)定“公共利益”的內(nèi)容或者范圍。

在永慶坊城市更新的過程中，如前文所述，由于恩寧路地塊特有的西關(guān)文化元素，恩寧路地塊居民在維護(hù)自身利益的同時，也提交了很多諸如保護(hù)歷史文化資源等公共訴求。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前公眾參與體制下，居民等直接利益相關(guān)者是私利的代表，政府是公共利益的代表。但在現(xiàn)有體制下，企業(yè)型政府對經(jīng)濟利益的追求，及維穩(wěn)思維下對社會穩(wěn)定的過度追求，都使得政府忽略了其作為公共利益的代言人身份[10]。因此，永慶坊的改造折射出很多老舊小區(qū)改造都會面臨的問題，政府代表的“公共利益”與居民代表的“公共利益”之間的博弈，誰是真正的公共利益的代表？筆者以為，政府必須借助于法律上的正當(dāng)程序界定“公共利益”才更有說服力，才能保障真正意義上的公共利益。程序正當(dāng)原則作為法治的一項基本原則，至少包含兩重含義：一是任何人不能作為自己案件的法官；二是任何人在行使可能使他人受到不利影響的權(quán)力時，必須聽取對方的意見。將于2019年9月1日實施的《重大行政決策程序暫行條例》第三條第三項明確規(guī)定，“決定在本行政區(qū)域內(nèi)實施的重大公共建設(shè)項目”屬于重大行政決策事項，因此，城市更新項目應(yīng)當(dāng)屬于重大行政決策事項的范圍。其中規(guī)定的法定程序當(dāng)然也適用于城市更新項目中對于“公共利益”范圍的討論和界定。

（三）建立長效監(jiān)督機制才能防止更新“失控”

在永慶坊片區(qū)的“微改造”中，通過“BOT”模式引入社會資本，這是廣州在1999 年禁止社會資本進(jìn)入老城開發(fā)之后首次允許開發(fā)商參與舊城改造。不可否認(rèn)，社會資本的參與具有緩解政府資金壓力、降低政府開發(fā)風(fēng)險、為社區(qū)帶來成熟管理經(jīng)驗等優(yōu)勢。但是，承辦企業(yè)作為改造項目的投資方、建設(shè)方和運營方，相較而言享有較大的自主權(quán)，這種自主權(quán)一旦與企業(yè)的逐利性相結(jié)合，無疑也存在侵害居民權(quán)益或者公共利益的風(fēng)險。

一方面，作為政府監(jiān)督企業(yè)主要依據(jù)的《永慶片區(qū)微改造建設(shè)導(dǎo)則》和《永慶片區(qū)微改造社區(qū)業(yè)態(tài)控制導(dǎo)則》的規(guī)定相對比較原則和抽象，對于企業(yè)的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不夠具體和明確；另一方面，由于永慶坊片區(qū)內(nèi)歷史建筑年久失修、房屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系又極其復(fù)雜等原因，導(dǎo)致企業(yè)在修繕改造過程中的實際建設(shè)費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了預(yù)期。企業(yè)基于經(jīng)濟平衡乃至逐利的考慮，不可避免地會設(shè)法增大收益。比如，企業(yè)通過更換片區(qū)內(nèi)的房屋建筑功能、加建樓層、改變建筑格局等方式增加未來運營中的商店面積。因此，如何調(diào)動社會資本積極參與老舊小區(qū)改造項目，又能有效防止承辦企業(yè)濫用權(quán)利侵害居民權(quán)益乃至公共利益也是“微改造”模式中面臨的一個重要問題。

在永慶坊近十年的改造過程中，新聞媒體、人大代表、政協(xié)委員、居民代表、民間學(xué)術(shù)團(tuán)體、有關(guān)專家等都參與了改造模式的大討論，成為監(jiān)督政府和企業(yè)、保護(hù)歷史文化資源的重要力量。但是，這樣的監(jiān)督具有較大的局限性和不穩(wěn)定性。為保證企業(yè)在建設(shè)和運營過程中能始終圍繞改造的初衷和目標(biāo)而不偏離，有必要細(xì)化政府與企業(yè)簽訂的協(xié)議中雙方的權(quán)利義務(wù)，并最終從立法上予以保障。