徐振偉

（1.南開大學，天津 300350）

國防是指國家為防備和抵抗侵略、保衛(wèi)國家主權統(tǒng)一和領土完整所進行的軍事活動以及與軍事有關的政治、經(jīng)濟、外交、科技等方面的活動。生物國防是國防的一部分，是指在國家安全防御措施中，政府制訂預防敵對國家或組織的敵視入侵行為所采取的，針對以生物技術為載體的武器的防御政策、措施和反制行動。①在本文中，生物威脅的主要來源是國家、非國家行為體（恐怖組織、犯罪團伙和科研機構）和自然界。美國部署生物國防既是對“9·11”事件和“炭疽郵件”事件的回應，也是一項基于風險防治的國家安全和公共安全計劃，該計劃的最終目標是保護美國國家安全和美國人民的利益。當前美國政府高度重視的生物國防計劃有國家戰(zhàn)略儲備項目（Strategic National Stockpile）、生物盾牌計劃（Project BioShield）以及化學與生物防御項目（Chemical and Biological Defense Project）等。②根據(jù)美國匹茲堡大學生物安全中心弗蘭科（C.Franco）教授的統(tǒng)計，2001—2012年，美國在生物國防計劃中經(jīng)費投入前三的項目分別是國家戰(zhàn)略儲備項目、生物盾牌計劃和化學與生物防御項目。詳見C.Franco，Billions for Biodefense：Federal Agency Biodefense Funding每年的統(tǒng)計資料。國家戰(zhàn)略儲備項目的主要目標是保證食品、藥品、疫苗和醫(yī)療裝備的供應和分配；生物盾牌計劃的主要目標是研發(fā)高效的藥物和疫苗以應對生物武器襲擊；化學與生物防御項目的主要目標是提高美國對化學和生物武器的威脅認知能力，完善美國國家基礎設施建設，保護國家生態(tài)和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的安全。

一、美國發(fā)展生物國防的歷史背景

美國發(fā)展生物國防的想法最早可以追溯到二戰(zhàn)結束初期。1945年8月15日，日本裕仁天皇宣讀《終戰(zhàn)詔書》，宣布日本無條件投降。美國為防止日本東山再起，對日本實施軍事占領。占領期間美國獲得日本研究細菌武器的大量資料，為了獨占這些資料，美國操縱遠東軍事法庭，在審判日本戰(zhàn)犯的時候有意掩蓋日本發(fā)動細菌戰(zhàn)的犯罪事實。①陳致遠、朱清如：“六十年來國內外日本細菌戰(zhàn)史研究述評”，《抗日戰(zhàn)爭研究》，2011年第2期，第138頁。美國在日本獲得的這些資料為戰(zhàn)后美國發(fā)展生物武器提供了原始參考。據(jù)美國軍方情報顯示，蘇聯(lián)也獲得了部分研究資料，并在二戰(zhàn)結束后初期雇傭日本七三一部隊的戰(zhàn)俘研究細菌武器。②［美］謝爾頓·哈里斯著，王選等譯：《死亡工廠——美國掩蓋的日本細菌戰(zhàn)犯罪》，上海人民出版社，2000年版，第346-347頁。在美蘇冷戰(zhàn)初期，美國政府、智囊團和軍方一直在思考如何消除蘇聯(lián)的生化武器對美國可能造成的影響。

1962年古巴導彈危機和平結束，雖然美蘇軍備競賽沒有終止，但美蘇關系還是獲得了暫時的緩和。為了防止核武器的傳播和濫用，美國與蘇聯(lián)簽署了《部分禁止核試驗條約》（1963）、《不擴散核武器條約》（1968）和《美蘇限制戰(zhàn)略核武器條約》（1972）；美蘇雙方“承諾”減少發(fā)展核武器的經(jīng)費投入。同時，美國也是為了適應越南戰(zhàn)爭加速增長的開銷，20世紀60年代后期生物戰(zhàn)計劃的資金暫時減少。在限制生物武器的制造、傳播和使用方面，美國國家安全委員會于1969年11月25日和1970年2月25日簽署了《國家安全決策備忘錄第35號文件》（National Security Decision Memorandum 35）和《國家安全決策備忘錄第44號文件》（National Security Decision Memorandum 44），兩份文件規(guī)定美國將不再生產(chǎn)、使用致命性或摧殘性化學武器和生物武器，摧毀當前庫存的生物武器，將生物技術應用限定在防御性范圍內。③National Security Council，National Security Decision Memorandum 35，November 25，1969， pp.1-3；National Security Council，National Security Decision Memorandum 44，F(xiàn)ebruary 25，1970，p.1.為了限制殺傷性生物武器在全球的傳播和濫用，美國與一些國家在1972年4月10日簽署了《禁止生物武器公約》（Convention on the Prohibition of the Development，Production and Stockpiling of Bacteriological and Toxin Weapons and on their Destruction）。④Linda Weiss，America Inc.？ Innovation and Enterprise in the National Security State，Cornell University Press， 2014，p.35.為了防止生物、化學制劑和研究設備在進出口過程中被恐怖組織截取，澳大利亞集團組織制定了出口管制清單。⑤澳大利亞集團是一個非官方組織，成立于1985年6月，當前有41個成員國，主要任務是通過制定出口管制措施，防止恐怖分子獲得研制生化武器的各種原料。由于當時國際社會對生物武器的研發(fā)和使用監(jiān)管得比較嚴格，美國也沒有受到明顯的生物武器威脅，美國政府并沒有大規(guī)模研發(fā)用于進攻性和防御性目的的生物武器。⑥1985年，拉杰尼希邪教組織（Rajneeshee）在刺殺美國俄勒岡州檢察官查爾斯·特納（Charles H.Turner）時，使用了鼠傷寒沙門氏菌（Salmonella Typhimurium），數(shù)百人受到感染，但所幸無人傷亡，這是美國第一次遭受生物武器打擊的事件，參考：http：／／dictionary.sensagent.com／Charles_H._Turner_（attorney） ／en-en／，訪問時間：2019年2月15日。

20世紀90年代，隨著東歐劇變、蘇聯(lián)解體，世界范圍內掀起一股新的自由民主化浪潮。白宮決策者在欣喜之余，開始擔心蘇聯(lián)核武器和生物武器的流向問題。美國軍方擔心蘇聯(lián)解體后，蘇聯(lián)的核武器和生物武器會流向一些敵對國家、地區(qū)和恐怖組織中。為了保護美國國家安全，防止受到生物武器的危害，美國國會在1990年5月22日通過《生物武器與反恐法》（Biological Weapons Anti-Terrorism Act），該法案規(guī)定禁止國際社會生產(chǎn)、傳播和儲備細菌武器和有毒武器，禁止各國從事與生物武器有關的非法行為。①Biological Weapons Anti-Terrorism Act of 1989，Public Law 101-298，May 22，1990，104 STAT， pp.201-203.1991年12月4日，美國國會又頒布了《控制和消除化學武器與生物武器法》（Chemical and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act of 1991），該法案規(guī)定，為了美國的國家安全，國際社會要和美國共同努力，制止化學武器和生物武器在國際舞臺的擴散和濫用，對違反規(guī)定的國家、組織實施打擊和制裁。②Chemical and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act of 1991，Public Law 102-182， December 4，1991，105 STAT，pp.1245-1259.同年12月12日，老布什總統(tǒng)簽署了向俄羅斯提供緊急援助的《納恩-盧格法》（Nunn-Lugar Act），該法案向俄羅斯提供緊急援助的目的是協(xié)助俄羅斯銷毀蘇聯(lián)留下的大規(guī)模殺傷性武器。③全克林：“美國的‘合作降低威脅’項目評析”，《美國研究》，2008年第2期，第78頁。

除了簽署諸多法案，在國家行為上，美國政府還于1992年開始推行生物技術國家戰(zhàn)略，鼓勵發(fā)展生物高科技。在當時，轉基因技術是最前沿的生物技術，為了鼓勵轉基因技術的發(fā)展、傳播，消除民眾對轉基因食品的擔憂，老布什總統(tǒng)在該年的總統(tǒng)行政命令中明確指出，轉基因作物、食品與同品種的傳統(tǒng)作物“實質上相同”。美國國家科技委員會在題為《21世紀生物技術：新前沿》的報告中也提出，未來美國要將發(fā)展生物科學的重點放在四個領域，即農(nóng)業(yè)生物技術領域、環(huán)境生物技術領域、制造和生物加工領域以及海洋生物和水產(chǎn)養(yǎng)殖領域。這一時期美國政界、學界和商界精英逐步認識到生物技術的重要性，政府鼓勵生物技術商業(yè)化，但還沒有真正將生物技術和國防結合起來，特別是沒有將生物國防作為一套完整的制度和體系來展開建設。④20世紀90年代，隨著全球化的發(fā)展、生物醫(yī)學和轉基因技術的進步、沖突形式的變化以及新疾病的出現(xiàn)，美國政府開始重視生物安全，參見 Grogory D.Koblentz，“Biosecurity Reconsidered：Calibrating Biological Threats and Responses”， International Security，Vol.34， No.4，2010，p.98.

2001年發(fā)生在美國紐約世貿(mào)中心的“9·11”事件和隨后的“炭疽郵件”事件將炸樓恐怖主義和生物恐怖主義直接聯(lián)系在一起，一定程度上引起美國各界的恐慌。美國軍界、學界和輿論界人士都要求政府采取果斷措施，加強生物國防建設，維護美國國家安全。⑤早在2000年4月30日，美國國家安全委員會就將艾滋視為威脅美國國家安全的生物病毒，并著手研究應對措施，詳見：Balton Gellmon，“AIDS is Declared Threat to Security”，The Washington Post， April 30，2000?；诜纯趾途S護國家安全的需要，美國政府決定全面部署生物國防體系。⑥Gregory D.Koblentz，“Biological Terrorism：Understanding the Threat and America’s Response”，in Arnold M.Howitt and Robyn L.Pangi， eds.， Countering Terrorism： Dimensions of Preparedness， MIT Press，2003，pp.97-173.在政府的大力鼓勵下，很多科研機構和商業(yè)公司投入到這一領域。10月23日，美國國會通過了《生物恐怖主義預防法》（Bioterrorism Prevention Act of 2001），該法案強調要擴大對生物武器的識別和鑒定范圍，對使用特定生物制劑和毒素危害公共衛(wèi)生和安全的行為人施行處罰和監(jiān)禁。⑦U.S.Congress，Bioterrorism Prevention Act of 2001，H.R.3160，October 23，2001，pp.2-5.隨后，10月26日美國國會又頒布了《美國愛國者法案》（USA Patriot Act），該法案以反恐為目的，增加了警察機關、財政部門和移民管理局的權力。根據(jù)該法案，警察機關有權查看居民的電話、電子郵件、醫(yī)療、財務等方面的記錄；財政部長有權控制和管理金融流通活動；移民管理局有權驅逐被懷疑與恐怖主義有關的外籍人士。該法案還要求美國公共和私營組織及時向政府部門提供與恐怖主義和國土安全有關的信息。⑧Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001（USA Patriot Act），Public Law 107-156，October 26，2001，115 STAT， pp.272-402.2002年12月11日，小布什總統(tǒng)簽署了《防御大規(guī)模殺傷性武器的國家戰(zhàn)略聲明》文件（Statement on the National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction），該文件指出美國生物國防戰(zhàn)略的三個支柱：第一個支柱是遏制生物武器的擴散，實施反擴散政策（Counterproliferation）；第二個支柱是防止恐怖分子獲得生物武器，實施不擴散措施（Nonproliferation）；第三個支柱是加強情報偵破和分析能力，提高國際合作水平，做好應對準備。①Administration of George W.Bush，Statement on the National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction， December 11，2002.小布什總統(tǒng)簽署的諸多法案和行政命令使美國第一次開始大規(guī)模部署生物國防計劃，為奧巴馬政府和特朗普政府繼續(xù)實施生物國防計劃提供了法律框架和參考。

二、美國政府部署生物國防的過程

生物武器和化學武器會對一個國家的國土安全和公共安全造成巨大影響。從成本—收益的角度說，生化武器是一種低成本、高收益的政治武器。恐怖主義組織在制造輿論恐慌時，熱衷于使用此類武器。按照美國官方的話語，生化武器是窮人的“核武器”，它們對恐怖分子更具吸引力。②“Press Briefing on the National Biodefense Strategy”， the White House， September 18， 2018， https：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／press-briefing-national-biodefense-strategy-091818／.為了防止恐怖主義組織對美國本土和美國人民實施生物打擊，美國政府兩次頒布生物國防法。另外，小布什總統(tǒng)、奧巴馬總統(tǒng)、特朗普總統(tǒng)在任期內還簽署了一系列公共行政法案、總統(tǒng)指令文件，為美國部署生物國防提供法律指南。

2.1 小布什政府時期美國的生物國防建設（2001—2008）

前面提到，2001年“9·11”事件和“炭疽郵件”事件發(fā)生后，小布什總統(tǒng)做出快速反應，簽署了《生物恐怖主義預防法》和《美國愛國者法案》。2002年6月12日，小布什總統(tǒng)又簽署了《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義預警應對法》（Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002），這是美國第一部生物國防法。該法案要求美國政府提高應對生物恐怖主義和公共衛(wèi)生突發(fā)事件的能力，強調了“事前預防”和“事后報告”的工作原則，要求研究機構和醫(yī)藥公司對聯(lián)邦機構清單上的生物物質和設備進行登記。在對研究機構和醫(yī)藥公司持有的致病性細菌病毒進行安全風險評估后，研究機構、醫(yī)藥公司才能拿到使用許可證。當聯(lián)邦機構清單上的生物物質、設備和病毒被盜、丟失或被釋放時，研究機構和醫(yī)藥公司負責人需要及時向相關機構報告。沒有及時登記或及時報告的持有者將面臨嚴重的處罰，并有可能受到長期監(jiān)禁。③Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002，Public Law 107-188，June 12，2002，pp.2277-2279.

《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義預警應對法》由五部分組成。第一部分是關于國家應對生物恐怖主義和其他公共衛(wèi)生緊急情況的條例，該條例規(guī)定了聯(lián)邦政府、州和地方政府預防生物恐怖主義的戰(zhàn)略和計劃，并要求聯(lián)邦政府、州和地方政府加強食品、藥品和生物疫苗等戰(zhàn)略物資的儲備；第二部分是關于對危險性生物制劑和毒素的控制條例，該條例要求美國衛(wèi)生及公共服務部和農(nóng)業(yè)部對特定生物制劑和毒素進行登記和審核，待審核通過后代理人才可以擁有或使用這些生物制劑；第三部分是關于保護食品、藥品的生產(chǎn)、運輸和儲備安全的條例，該條例要求美國食品、藥品進口商向衛(wèi)生及公共服務部提交食品、藥品進口清單，以便衛(wèi)生及公共服務部檢驗進口食品、藥品的安全性，另外還要求衛(wèi)生及公共服務部登記用于食品、藥品加工和制造的各種設備，以便核查其安全性；第四部分是關于保障飲用水安全的條例，該條例要求努力維護社區(qū)供水系統(tǒng)的安全，做好應急預案和污染治理工作；第五部分是附加條款，該條款修改了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》（Federal Food，Drug and Cosmetic Act）中有關食品、藥品價格的規(guī)定。④同③，pp.2275-2365.美國第一部生物國防法為美國政府實施生物國防計劃提供了法律指南。

2002年11月25日，美國國會通過了《國土安全法》（Homeland Security Act of 2002），之后根據(jù)該法案設立了美國國土安全部（DHS）。該法案規(guī)定國土安全部的主要職責是：（1）防御境內的恐怖襲擊事件，降低恐怖襲擊的損害度；（2）監(jiān)督國內諸多計劃和項目的實施，保護國土安全和國家經(jīng)濟安全；（3）打擊毒品販運活動，切斷販賣毒品者與恐怖主義組織之間的關系。①Homeland Security Act of 2002，Public Law 107-296，November 25，2002，p.2142.為了降低細菌、病毒傳播帶來的損失，2003年1月28日，小布什總統(tǒng)提出生物盾牌計劃（Project BioShield），②2003年爆發(fā)的SARS和H5N1在美國引起恐慌，為了對抗傳染病，小布什總統(tǒng)提出生物盾牌計劃。之后在2004年7月21日，國會通過了《生物盾牌法案》。③The White House，President Bush Signs Project Bioshield Act of 2004，July 21，2004.該計劃的主要內容是鼓勵科研機構進行醫(yī)學應對措施研究，通過研究炭疽芽孢桿菌、天花病毒、肉毒桿菌毒素和埃博拉病毒等可能用于研發(fā)生物武器的病毒，培育新一代疫苗和藥物，并制定詳細的診斷和治療計劃。④P.K.Russell， “Project BioShield： What It Is， Why It Is Needed and Its Accomplishments So Far”，Clinical Infectious Diseases，Vol.45， Issue.1， 2007，pp.68-72.為了更好地落實生物盾牌計劃，《生物盾牌法案》規(guī)定政府要設立專項儲備基金，用于采集醫(yī)療物資，研究新藥品。⑤吉榮榮、雷二慶、徐天昊：“美國生物盾牌計劃的完善進程及實施效果”，《軍事醫(yī)學》，2013年第3期，第176-177頁。從2004年到2013年，美國國會共撥款56億美元用于疫苗和解毒藥品的研究。⑥Robert Kadlec， Renewing the Project BioShield Act， Policy Brief，January，2013，pp.1-16.

2004年4月28日，小布什總統(tǒng)簽署了《二十一世紀生物國防計劃》總統(tǒng)行政命令（Biodefense for the 21st Century）。該行政命令聲明美國將應用一切手段保護本國國家安全和全球利益，通過建立更加完善的生物傳感設施和基礎醫(yī)療設施，提高對生物武器襲擊的識別和應對能力。在具體措施上，小布什總統(tǒng)提出五點主張：（1）啟動防擴散安全倡議（The Proliferation Security Initiative），遏制大規(guī)模殺傷性武器（包括生物武器）的擴散；（2）實施生物監(jiān)督計劃（Biowatch Program），建立環(huán)境傳感器網(wǎng)絡，對美國主要城市進行檢測，防止美國農(nóng)業(yè)和食品、藥品供應系統(tǒng)受到生物毒素的污染；（3）實施國家戰(zhàn)略儲備項目，增加戰(zhàn)略性藥物、疫苗和醫(yī)療設備的儲備，確保疫苗和治療藥物可以在12小時內送達美國任何地方；（4）繼續(xù)實施生物盾牌計劃，加快研發(fā)和檢測新的醫(yī)療對策的能力；（5）與國際社會開展合作，共同探究應對生物武器襲擊的有效方案。⑦U.S.Department of State，“President Bush Signs Biodefense for the 21st Century”，April 28， 2004，https：／／2001-2009.state.gov／t／isn／rls／fs／32000.htm.

小布什總統(tǒng)在簽署這些公共行政法案的同時，也簽署了多個國土安全總統(tǒng)指令文件（Homeland Security Presidential Directive，HSPD）。從2001年到2008年，小布什總統(tǒng)共簽署了六個涉及生物國防的國土安全總統(tǒng)指令文件，即 HSPD-4、HSPD-7、HSPD-9、HSPD-10、HSPD-18和HSPD-21。這些總統(tǒng)指令文件主要涉及如何預防大規(guī)模殺傷性武器的傷害、如何加強關鍵性基礎設施的識別和保護、如何維護農(nóng)業(yè)和食品系統(tǒng)的安全以及如何改善公共衛(wèi)生和醫(yī)療設備等。⑧D.Poulin， A U.S.Biodefense Strategy Primer， Biodefense Knowledge Center of Department of Homeland Security， May 15，2009，p.3.

隨著公共行政法案和國土安全總統(tǒng)指令文件的相繼生效，美國國土安全部在2008年1月制定了應對自然災害和人為災害的《國家應急框架》文件（National Response Framework，NRF）。⑨為了使用方便，美國國土安全部還創(chuàng)建了一個網(wǎng)上應急框架資源指導中心（NRF Resource Center），其內容包括方案設計與操作、技術應用與指導，詳見官網(wǎng)：https：／／training.fema.gov／emi.aspx。該文件由核心文件、緊急援助功能、支持文件、事件附件以及合作伙伴指南五部分組成，其運作方式是通過協(xié)調聯(lián)邦政府、州和地方政府、公共機構、私營部門和非政府組織間的責任和分工，為美國政府提供應對大規(guī)模恐怖襲擊事件和緊急性自然災害事件的對策和建議。為了建立全面的國家應急框架，美國國會出臺四點聲明：（1）要充分認識到生物武器的危害，根據(jù)各方提供的情報對生物武器的危害做出正確評估和預期判斷；（2）要實施預防與保護相結合的對策，既要防止特定生物制劑和毒素被敵對國家或組織掌握，也要保護關鍵性基礎設施的安全；（3）要堅持監(jiān)督與預警相結合的原則，做好前期預警和識別工作；（4）要能從生物武器襲擊和大規(guī)模傷害中快速恢復過來，及時采取對策解決出現(xiàn)的各種問題。①D.Poulin， A U.S.Biodefense Strategy Primer， Biodefense Knowledge Center of Department of Homeland Security，May 15，2009，p.1.

由于小布什總統(tǒng)的積極推動，美國國內建立起了以國家傳染病研究中心（NCID）和國家疾病控制與預防中心（CDC）為核心的分布于聯(lián)邦、州和地方的突發(fā)事件應急管理中心，衛(wèi)生及公共服務部建立了專家顧問委員會指導各部門應對突發(fā)事件。從整體上說，小布什總統(tǒng)簽署的諸多公共行政法案和國土安全總統(tǒng)指令文件對構建美國生物國防體系起了關鍵作用。從2001年到2008年，小布什政府用于民口生物國防的經(jīng)費開支從6億美元猛增到54億美元。②田德橋、朱聯(lián)輝、王玉民、鄭濤：“美國生物防御經(jīng)費投入情況分析”，《軍事醫(yī)學》，2013年第2期，第142頁。從中不難看出，小布什總統(tǒng)用于生物國防的經(jīng)費開支逐年增加，其中衛(wèi)生及公共服務部是政府經(jīng)費投入最多的部門。由此可見，在小布什總統(tǒng)的生物國防戰(zhàn)略中，保護人民的健康與安全始終是最核心的內容。

2.2 奧巴馬政府時期美國的生物國防建設（2009—2016）

2008年11月4日，奧巴馬當選為美國總統(tǒng)。雖然當時美國深陷次貸危機，但奧巴馬政府并沒有減少對生物國防的經(jīng)費投入和財政支持。據(jù)資料顯示，2008—2009財年美國政府用于生物國防的經(jīng)費開支高達81億美元。③C.Franco， “ Billions for Biodefense： Federal Agency Biodefense Funding，F(xiàn)Y2009-FY2010”，Biosecurity and Bioterrorism，Vol.7，No.3，2009，pp.291-309.從根本上說，奧巴馬政府延續(xù)了小布什政府時期的生物國防戰(zhàn)略。在具體措施上，奧巴馬政府也簽署了一些指導國內生物國防建設的法案和文件。

首先，在2009年11月23日，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《應對生物威脅的國家戰(zhàn)略法案》（National Strategy for Countering Biological Threats）。 該法案指出美國實施生物國防計劃的七點目標：（1）促進全球公共衛(wèi)生安全建設，提高生命科學信息和生物技術流通，增強各國解決疾病和瘟疫的能力；（2）培育科研人員的責任意識和安全意識，堅持正確的科研方向；（3）提高科技識別能力，及時定位和防御生物武器襲擊；（4）防止生物技術和敏感信息的丟失、盜取和濫用；（5）提高國家的預防、分析和應對能力，降低風險；（6）加強各國間的溝通與合作，確保各國政府的行動一致；（7）在全國范圍內開展反恐行動，確保各部門間有效的聯(lián)合行動方式。④National Security Council，National Strategy for Dealing with Biological Threats， November，2009， pp.6-20.除此之外，該法案也規(guī)定了美國聯(lián)邦政府、州和地方政府、非政府組織、個體行為者和國際合作伙伴在美國生物國防建設中的不同職責和角色。⑤同④，pp.21-23.

2010年2月1日，美國國防部發(fā)布的《四年防務評估》報告指出，為了建設生物國防體系，防止生物武器擴散給美國帶來的不利影響，美國政府應該從三方面著手準備：（1）加強應對措施研究，制定預防策略，未雨綢繆；（2）加強對大規(guī)模殺傷性武器的監(jiān)測、定位和防護能力，作好陸?？兆杞?；（3）加強國際合作，構建多重國防網(wǎng)絡，并重點關注一些國家和地區(qū)的安全。⑥Department of Defense，2010 Quadrennial Defense Review Report，F(xiàn)ebruary，2010，pp.17-95.5月27日，奧巴馬簽署《國家安全戰(zhàn)略報告》，指出生物武器與核武器對美國國家安全的重要性，防備生物武器和核武器的攻擊是美國國家安全優(yōu)先考慮的方面。為此，美國應該繼續(xù)壯大整體實力，保持經(jīng)濟領域、軍事領域和高科技領域的優(yōu)勢；加強國際合作，建設全球公共衛(wèi)生安全體系；建設公平公正的國際秩序，提高國際法和國際組織的效力。⑦The White House，National Security Strategy of the United States of America， May 27，2010，pp.7-17.7月2日，奧巴馬簽署了《優(yōu)化管理布薩特行動法案》，這是美國第二部生物國防法，并提出了“布薩特”⑧布薩特（BSAT）的全稱是Biological Select Agents and Toxins，是一種嚴重威脅公共健康和安全的特定生物制劑和毒素，美國衛(wèi)生及公共服務部和農(nóng)業(yè)部嚴格監(jiān)督和管理布薩特的研發(fā)、使用和傳播。布薩特計劃是保護美國國家安全的重要戰(zhàn)略舉措，兩者不能混為一談。的概念。在該法案中，奧巴馬指出實施布薩特計劃的原因是：（1）研究布薩特的科研機構和企業(yè)對美國國家安全至關重要；（2）實施布薩特計劃可以防止特定生物制劑和毒素被濫用、被偷竊、丟失和意外釋放；（3）通過加強各聯(lián)邦部門間的協(xié)商與合作，既可以使布薩特計劃合法化，又可以消除布薩特的負面影響。為了優(yōu)化管理布薩特，奧巴馬做出三點指示：（1）各行政部門要在6個月內制定一份監(jiān)管布薩特計劃實施進度的方案；（2）衛(wèi)生及公共服務部與農(nóng)業(yè)部要在18個月內制定一份一級特定生物制劑和毒素名單，評估其風險，然后根據(jù)各生物制劑和毒素的特殊性制定具體的預防方案；（3）設立聯(lián)邦專家安保咨詢小組（Federal Experts Security Advisory Panel），為布薩特計劃的實施提供技術指導和安全建議。聯(lián)邦專家安保咨詢小組由來自美國國務院、國防部、司法部、農(nóng)業(yè)部、商務部、衛(wèi)生及公共服務部、交通部、勞工部、能源部、退伍軍人事務部、國土安全部、環(huán)境保護局、國家情報主任辦公室、科學技術政策辦公室和參謀長聯(lián)席會議這15個部門的代表組成。衛(wèi)生及公共服務部部長和農(nóng)業(yè)部部長任聯(lián)席主席，可以根據(jù)形勢需要增加聯(lián)邦專家安保咨詢小組成員的數(shù)量。①“Optimizing the Security of Biological Select Agents and Toxins in the United States”， Presidential Documents， Executive Order 13546，Vol.75，No.130，July 2，2010.

2.3 特朗普政府對生物國防體系的重塑（2017—2018）

作為一位殘忍的戰(zhàn)略家和精明的戰(zhàn)術家，商人出身的特朗普以“美國優(yōu)先”和“美國第一”的口號登上總統(tǒng)寶座，特朗普的當選標志著美國外交傳統(tǒng)中孤立主義和單邊主義潮流的回歸。②時殷弘：“特朗普當選美國總統(tǒng)對世界和中國的含義”，《太平洋學報》，2017年第1期，第98頁。在其執(zhí)政近一年后的2017年12月18日，他發(fā)布了其總統(tǒng)任內的第一份《國家安全戰(zhàn)略報告》。這份報告標志著以大國競爭和對抗為色彩的傳統(tǒng)安全又重新成為美國國家安全的首要目標，特朗普將恐怖主義置于中俄、朝鮮伊朗之后第三位的位置。但值得注意的是，特朗普對生物國防的重視程度絲毫不亞于前兩任總統(tǒng)。

在其《國家安全戰(zhàn)略報告》的第一部分中，特朗普指出生物事件的爆發(fā)會帶來災難性的后果，以美國為對象的生物威脅不斷增多，美國需要采取切實的行動從源頭上加以解決。③The White House，National Security Strategy of The United States of America， December，2017，https：／／www.whitehouse.gov／wp-content／uploads／2017／12／NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.并且，特朗普認為生命科學的進步有益于人類的健康和社會的發(fā)展，但同時也為那些意圖傷害美國的行為者提供了新的路徑。因此，美國應該從源頭檢測并遏制生物威脅，及早發(fā)現(xiàn)和減輕疫情，防止疾病蔓延，加強人類和動物交叉領域的衛(wèi)生安全，同時鼓勵生物醫(yī)學的創(chuàng)新，完善應急響應與統(tǒng)一協(xié)調機制。④同③。

為貫徹其意志，2018年1月美國國防部發(fā)布《國防戰(zhàn)略報告》明確提出，近期生物工程學的發(fā)展還引起另一種擔憂，即生物武器的潛能和種類將會大大增加，且更容易獲取。因此美軍需要開啟“全球作戰(zhàn)模式”，并且將應對全面戰(zhàn)爭作為未來的重點發(fā)展方向。⑤“Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America”， Department of Defense， January，2018，https：／／dod.defense.gov／Portals／1／Documents／pubs／2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.

經(jīng)過長期的醞釀，2018年9月18日，特朗普政府終于推出一項旨在應對生物威脅并推動美國生物國防發(fā)展的戰(zhàn)略，這項國家生物防御新戰(zhàn)略通過特朗普簽署的《國家安全總統(tǒng)備忘錄》（National Security Presidential Memorandum，NSPM）上升為國家意志，它是對前兩任總統(tǒng)政策的揚棄，既延續(xù)和繼承了他們行之有效的一些做法，同時體現(xiàn)了特朗普政府鮮明的時代特征以及特朗普的個性，實現(xiàn)了部分創(chuàng)新。這些創(chuàng)新主要體現(xiàn)在：

（1）不再使用“布薩特”的概念，而是實施生物國防多樣性戰(zhàn)略，將生物威脅的范疇進一步擴大，包括自然發(fā)生的、人為制造的和偶然性的生物威脅，以便適應生物威脅的復雜性和多元化。這是因為隨著生物科技的發(fā)展，生物威脅的種類日益多樣，生物國防的防御范圍不斷擴大。除了傳統(tǒng)的生物細菌、病毒和毒素外，基因片段、基因食品和基因技術逐漸成為美國生物國防的新型防御對象。

（2）涉及生物國防的政府機構至少包括15個部門，而作為應對生物恐怖主義的跨部門機構的權力范圍含糊不清，集中領導和權力協(xié)調也不明確。基于政府各個部門自行其是，缺乏集中協(xié)調的應對計劃，在機制創(chuàng)新和政府機構改革方面，《國家安全總統(tǒng)備忘錄》授權成立一個內閣級生物防御指導委員會，由衛(wèi)生及公共服務部部長亞歷克斯·阿扎（Alex Azar）擔任主席，下設生物防御協(xié)調小組，負責協(xié)調15個政府部門來處理生物恐怖主義和致命疾病爆發(fā)的問題，并且定期監(jiān)督和評估生物防御戰(zhàn)略的實施，為此，建立一個評估實施能力的流程，以高效利用政府的生物防御資源開展行動。

（3）基于生物威脅的不斷演變和升級，對專業(yè)知識和技術能力的要求越來越高，特朗普政府宣稱生物技術的快速發(fā)展對改善公共健康事業(yè)擁有巨大潛力，但它們也為新型威脅創(chuàng)造了機會，并使越來越多的行為體研發(fā)生物武器。①“Press Briefing on the National Biodefense Strategy”， the White House， September 18， 2018， https：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／press-briefing-national-biodefense-strategy-091818／.作為回應，特朗普政府開始提高衛(wèi)生及公共服務部在生物國防中的地位，特朗普任命衛(wèi)生及公共服務部部長亞歷克斯·阿扎負責協(xié)調國家生物防御戰(zhàn)略的具體實施，并直接為總統(tǒng)服務。隨后的2018年10月18日，衛(wèi)生及公共服務部發(fā)布美國健康安全國家行動計劃，幫助特朗普準備和應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。該計劃形成了國家安全戰(zhàn)略和國家生物防御戰(zhàn)略的戰(zhàn)略指導，并指出美國政府將采取的行動。②“Statement From the Press Secretary”， the White House， October 19， 2018，https：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／statement-press-secretary-39／.由此可見，衛(wèi)生及公共服務部在部署實施生物國防過程中將發(fā)揮主導作用。特朗普政府通過加強衛(wèi)生及公共服務部集權的方式，來克服機構重疊和職責交叉的問題，實現(xiàn)各部門之間的有序協(xié)調。

總體來看，特朗普希望通過制度創(chuàng)新的方式來克服集體行動的困境以及權責不分的難題，擺脫紙上談兵式的“太多戰(zhàn)略性文件中的僵化概念”③Jon Cohen，“Trump’s Biodefense Plan Aims to Improve Coordination across Agencies”， Science， September 19， 2018， http：／／www.sciencemag.org／news／2018／09／trump-s-biodefense-plan-aims-improve-coordination-across-agencies.進而保障政府敏捷的快速反應能力，并能應對千變萬化的各種生物威脅。

通過這些創(chuàng)新，特朗普旨在建立一個更高效、更具協(xié)調能力、更富有彈性的生物防御體系，該體系是由在生物事件的發(fā)現(xiàn)、預防、準備、回應和災后恢復方面發(fā)揮作用的所有利益相關方組成，包括聯(lián)邦政府、州和地方政府、私營部門和國際合作伙伴。雖然美國國內對特朗普的政策提出質疑，如奧巴馬執(zhí)政期間擔任衛(wèi)生及公共服務部高官的妮可·盧瑞（Nicole Lurie）認為特朗普的“新政”仍屬“新瓶裝舊酒”，他只是將之前的生物防御體系重新包裝而已，④同③。但特朗普對自己構筑的生物國防體系信心滿滿，并認為它代表了美國防御生物威脅的新方向。⑤“Statement From the President on the National Biodefense Strategy and National Security Presidential Memorandum”，the White House，September 18，2018，https：／／www.whitehous e.gov／briefingsstatements／statement-president-national-biodefense-strategy-national-security-presidential-memorandum／.

三、生物防御藍帶研究小組：官民結合的典范

生物防御藍帶研究小組（Blue Ribbon Study Panel on Biodefense，BRSPB）是一個由前高級政府官員和學術專家組成的半官方半民間性質的智庫，資金來源是私人民間機構的資助，負責分析美國防御生物威脅的能力，致力于保障美國的生物國防。前參議員喬·利伯曼（Joe Lieberman）和前賓夕法尼亞州州長湯姆·里奇（Tom Ridge）共同擔任該小組的聯(lián)席主席。

生物防御藍帶研究小組成立于2014年，其成立的直接原因是埃博拉病毒、寨卡病毒在全球的蔓延和美國政府以及國際衛(wèi)生機構的應對不力。在生物防御藍帶研究小組的成員看來，雖然美國政府頒布了一些法案，花費了許多資金，但處理重大傳染病爆發(fā)的能力仍然欠缺。埃博拉病毒首先在西非爆發(fā)，隨著人口流動和遷徙，該病毒不斷在全球蔓延，影響到了包括美國在內的其他地區(qū)。而對美國造成更大沖擊的是隨后爆發(fā)的寨卡病毒，寨卡病毒從南美洲傳播到波多黎各和佛羅里達州。寨卡病毒的爆發(fā)揭露了美國對疾病爆發(fā)和公共衛(wèi)生防御能力的弱點——資金預算的優(yōu)先次序混亂、醫(yī)療對策的實施緩慢以及危機政治化的反應使公眾安全變得軟弱無力。

面對這種局面，湯姆·里奇提出了成立生物防御藍帶研究小組的設想，按照其初衷，該小組作為一個容納民主、共和兩黨的智庫將評估美國的生物防御能力，以防止?jié)撛诘拇鬄碾y，包括人為和自然界的生物或化學事故，該小組將影響美國政策和法律的制定，以加強國家防御能力和優(yōu)化資源配置。依照其發(fā)表的公告，該小組的成立旨在“對美國生物防御工作狀況進行全面評估，并提出實施改革的建議”。①“Blue Ribbon Study Panel on Biodefense”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， https：／／www.biodefense study.org／mission-our-team，Access time： Feb.15，2019.

在其成立后的四年多時間里，生物防御藍帶研究小組主要圍繞以下活動來展開工作：

3.1 通過召開會議的方式為生物防御搭建溝通的平臺

2014年12月4日，新成立的生物防御藍帶研究小組的聯(lián)席主席——前參議員喬·利伯曼和前州長湯姆·里奇召集了他們的第一次會議，旨在向小組成員提供可能造成災難性后果的生物威脅所帶來的潛在風險和機遇的全面看法，同時評估國家生物防御和大規(guī)?；瘜W事故的狀況。

針對對于埃博拉病毒危機的低效反應，該小組希望從這一疫情中吸取教訓，并將其經(jīng)驗教訓用于準備應對蓄意的襲擊，這為該小組召集會議提供了動力和緊迫性。小組成員召集了近十二位專家，就生物和化學威脅以及阻礙美國實現(xiàn)最佳生物防御的意識和行動方面的差距提供最新情況和觀點。該小組聽取了參議員理查德·伯爾（Richard Burr）、前參議員和大規(guī)模殺傷性武器委員會主席泰蘭特（Jim Talent）、前海軍部長理查德·丹齊格（Richard Danzig）的講話。這些專家談到了生物威脅的性質、如何保持高度的防范意識，以及美國政府對威脅的理解將如何影響美國應對這些威脅的能力。②“Blue Ribbon Study Panel on Biodefense Co-Chairs Lieberman and Ridge Hold First Meeting to Assess Ability to Protect the Nation from Current Threats”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense，December 4， 2014，https：／／www.biodefensestudy.org／PDFs／Lieberm an-Ridge-launch-biodefense-panel-12-4-14.pdf.本次會議的召開，主要源于當時正在廣泛傳播的埃博拉病毒疫情，該小組希望聯(lián)邦政府能夠在危機到來之前就擁有將其化解的能力，而這種能力源于對以往經(jīng)驗的學習。如湯姆·里奇所言：小組邀請各方專家參與就是為了避免美國政府在生物領域的“9·11”事件發(fā)生后才開始進行危機防范。③同②。

從2014年到2015年，該小組在首都華盛頓召開了四次關于生物威脅意識、預防和保護、監(jiān)測檢測、災害應對和災后重建的公開會議。現(xiàn)任和前任國會議員、前政府官員、州和地方代表和其他專家提供了他們對當前生物防御工作的看法，包括優(yōu)勢、劣勢和機遇。雖然在生物防御方面已經(jīng)取得了很多成果，但這些會議進一步揭示了旨在保護美國人免受生物事件影響的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。④同①。并且，通過一系列會議和研討會，小組將全面評估現(xiàn)有的生物防御政策和計劃，以預防和發(fā)現(xiàn)潛在的生物威脅，并準備、應對和緩解這些威脅，高層的政治領袖也已加入這一努力，以確保美國政策和法律的改革，加強抵御能力，同時優(yōu)化資源配置。

3.2 參加國會聽證會，并向國會提出政策建議

2015年10月28日，在參議院國土安全和政府事務委員會聽證會上，利伯曼和里奇擔任聽證會證人，聽證會主題為“評估美國生物防御狀況”。①“Assessing the State of Our Nation's Biodefense”， U.S.Senate Committee on Homeland Security＆ Governmental Affairs，October 28， 2015， https：／／www.hsgac.senate.gov／hearings／assessingthe-state-of-our-nations-biodefense.該小組指出了由于缺乏集中領導而導致的三個主要問題，即協(xié)調、協(xié)作和創(chuàng)新的不足，強調在協(xié)調方面，總體領導是必要的，總統(tǒng)必須確定生物防御的優(yōu)先事項和目標，并且要求行政部門的成員對它們負責；在協(xié)作方面，由于非聯(lián)邦合作伙伴需要大量參與，領導者必須負責政府間的合作努力，州、地方以及民間組織，他們會面對生物事件的直接影響，為此，聯(lián)邦政府必須幫助加強他們的能力并增加給他們的支持；在創(chuàng)新方面，生物防御工作迫切需要注重創(chuàng)新，因為生物威脅迫在眉睫，生物防御的脆弱性已經(jīng)存在太久了。威脅的復雜性需要同樣復雜的解決方案，而政府傾向于風險厭惡，但在生物防御中，這種態(tài)度只會導致失敗。

2015年11月3日，眾議院國土安全委員會舉行主題為“防御恐怖主義：美國多么脆弱”的聽證會，②“Testimony to House Committee on Homeland Security”，Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， November 3， 2015， https：／／www.biodefensestudy.org／event／testimony-to-house-homelandsecurity-committee-release-date-jan-6-2018.重點關注了生物防御藍帶研究小組最新發(fā)布的調查結果。利伯曼和里奇向聽證會成員介紹了小組的工作以及美國生物防御領導和計劃的狀況，包括改善生物國防的建議。2016年2月5日，眾議院武裝部隊委員會針對新出現(xiàn)的生物威脅和應對能力舉行了題為“生物防御外部意見”的聽證會，該小組成員韋恩斯坦（Kenneth Wainstein）和帕克（Gerald Parker）擔任聽證人。

3.3 發(fā)布研究報告

生物防御藍帶研究小組對美國如何應對生物威脅進行了為期近一年的研究。該研究涉及人為（恐怖和意外）威脅和自然界發(fā)生的生物威脅。該研究最終于2015年10月28日向公眾和國會發(fā)布了一份報告《國家生物防御藍圖：需要進行的重大改革》，這是迄今為止該小組發(fā)布的最為權威的一份報告。

該報告首先指出了美國政府沒有像面對其他威脅一樣對生物威脅提供同等程度的關注，這導致生物防御缺乏一個單一的領導者來操作，進而確定優(yōu)先次序，協(xié)調并讓各機構對共同的國家生物防御工作負責。這一弱點妨礙了對生物威脅的充分防御。

在聯(lián)邦層面，美國需要進行政府間和多學科的努力，需要集中有效的領導來指導和協(xié)調這些努力，但由于缺乏這些努力，生物防御活動的協(xié)調不夠充分。這個問題很大程度上可以通過副總統(tǒng)的領導和白宮生物防御協(xié)調委員會的建立來解決。此外，由于缺乏全面的生物防御戰(zhàn)略和統(tǒng)一的預算編制方法，協(xié)調問題更為嚴重，而這對任何戰(zhàn)略機構間的工作都至關重要。由于缺乏這些重要組成部分，導致對威脅的認知不夠以及各機構之間的監(jiān)督不足，國會的監(jiān)督工作也受到阻礙。通過定期和深入的國會議員情報簡報以及國會聯(lián)合監(jiān)督議程的實施，可以緩解這些矛盾。

在地方層面，協(xié)調工作不僅僅體現(xiàn)在聯(lián)邦政府內部各部門之間，也同樣體現(xiàn)在聯(lián)邦政府與州政府、地方政府之間的關系上。美國的生物防御工作不是單一的聯(lián)邦政府的職能，因為生物事件的影響雖然能在全國范圍內感受到，但必須落實到事發(fā)地才能得到解決。為此，聯(lián)邦政府必須幫助加強州、地方和社區(qū)的生物防御能力，并增加對它們的支持。具體而言，快速準確地識別人類、動物或環(huán)境中移動的病原體是必要的，但這種鑒定的進展仍難以捉摸，聯(lián)邦政府必須實施全國綜合的生物監(jiān)測系統(tǒng)，大幅提高生物環(huán)境監(jiān)測能力，并大幅增加動物數(shù)據(jù)的搜集。同時，聯(lián)邦政府還必須通過改進培訓、加強個人保護和更好的情報共享來證明對緊急情況的支持，必須為州、地方和社區(qū)部門提供合理和持續(xù)的財政支持。并且，通過更嚴格地管理醫(yī)院準備計劃資金，開發(fā)醫(yī)療保險和醫(yī)療補助服務中心以及選擇醫(yī)院作為生物防御專業(yè)中心的認證來增加對醫(yī)院系統(tǒng)的支持。①“A National Blueprint for Biodefense：Leadership and Major Reform Needed to Optimize Efforts”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， October， 2015， https：／／www.biodefensestudy.org／a-national-blueprint-for-biodefense.

該報告強調集權和集中領導在生物防御中的重要性，“一位權威的領導者，可以促進生物防御的重大進展，副總統(tǒng)以及實現(xiàn)行政和立法部門戰(zhàn)略愿景的跨部門專家團隊可以在短期內實現(xiàn)實質性進展，在協(xié)調聯(lián)邦活動、建立跨部門伙伴關系方面尤其如此”。②同①。在此基礎上，該報告提出了33項政策建議，諸如成立白宮生物防御協(xié)調委員會、副總統(tǒng)任白宮生物防御協(xié)調委員會主席、制定和更新全面的國家生物防御戰(zhàn)略、加強對動物和人畜共患疾病爆發(fā)的監(jiān)測和規(guī)劃、改善生物防御醫(yī)療體系、加強與州以及地方和社區(qū)的信息分享工作、統(tǒng)一生物防御預算、制定明確的國會議程、實施生物防御的軍民合作，等等。該報告最后的結論指出，如果美國遵循《國家生物防御藍圖》，加強領導力并在已有工作的基礎上開展重大改革，在生物防御方面就會實現(xiàn)更為可觀的進步。③同①。該小組力圖通過這份報告來確定具體的短期、中期和長期的政策行動，幫助政府糾正不足之處。

并且，該報告描述了“伊斯蘭國”所構成的威脅、美國政府對致命生物制劑的不當處理以及將生物防御準備作為國家優(yōu)先考慮的理由。除《國家生物防御藍圖》之外，生物防御藍帶研究小組還發(fā)布了另外四項報告。2016年12月，發(fā)布報告《生物防御指標》，詳細評估了聯(lián)邦政府實施一年期行動項目的工作，指出聯(lián)邦政府應在一年內完成與該小組建議相關的46個行動項目。自發(fā)布《國家生物防御藍圖》以來的一年中，在46個行動項目中，政府在其中的17個項目取得了一些進展，但只完成了兩個。④“Biodefense Indicators”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， December， 2016， https：／／www.biodefensestu dy.org／biodefense-indicators.并且，審查中最明顯的問題之一是部門級生物防御預算的不連貫性，對新發(fā)傳染病事件的預算劃分不夠完善的規(guī)劃對美國政府的應對產(chǎn)生負面影響。

為此，該報告呼吁新當選的特朗普總統(tǒng)將生物防御領導制度化，即由新總統(tǒng)繼承的生物防御體系需要更加集中的領導。此外，人畜共患疾病的檢測與應對、農(nóng)業(yè)安全威脅、生命科學的網(wǎng)絡脆弱性、軍事技術到民用技術的轉讓，這些問題都應當是美國新政府關注的議題。

2017年10月，生物防御藍帶研究小組發(fā)布報告《保護動物和農(nóng)業(yè)》，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，針對人畜共患疾病的發(fā)病率不斷增加，該報告表明需要加大力度消除隱患來減少對美國農(nóng)業(yè)部門的沖擊。該報告分為領導、協(xié)調、合作、創(chuàng)新四部分。在領導方面，報告強調白宮一級的政治領導是必要的，以提高生物防御作為國家的關鍵要求，副總統(tǒng)與國會一起推動農(nóng)業(yè)防御體系的構建，白宮應確保國家生物防御戰(zhàn)略應對糧食和農(nóng)業(yè)面臨的威脅，并確保將詳細的農(nóng)業(yè)防御支出納入跨領域的生物防御預算分析；在協(xié)調方面，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)部與聯(lián)邦調查局之間的協(xié)調和信息共享，減少機構之間的功能重疊，并明確指示其他聯(lián)邦部門支持對農(nóng)業(yè)犯罪和農(nóng)業(yè)恐怖主義的調查工作；在合作方面，早期監(jiān)測和發(fā)現(xiàn)是減輕其影響和縮短反應持續(xù)時間的最重要手段之一，雖然美國的生物防御工作取得了明顯的成效，但在疫情的快速監(jiān)測和診斷方面仍然欠缺，白宮應該將動植物和人類健康等全部納入生物監(jiān)測活動的范疇，并指示相關部門制定預算需求，國家安全委員會應該指導機構間合作伙伴制定質量標準，以衡量生物監(jiān)測投資的價值，國會應該資助和促進增加牲畜和野生動物數(shù)據(jù)的收集，增加對農(nóng)業(yè)部國家野生動物疾病計劃的撥款；在創(chuàng)新方面，國家需要科學的解決方案來推動農(nóng)業(yè)防御超越目前的局限，美國農(nóng)業(yè)部應進一步制定禽流感和其他疾病的疫苗使用政策。⑤“Defense of Animal Agriculture”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， October， 2017， https：／／www.biodefensestudy.org／defense-of-animal-agriculture.此外，農(nóng)業(yè)部和國土安全部應制定農(nóng)業(yè)防御設施運營的商業(yè)計劃，該計劃面向國內外市場，并將公共和私營部門都納入其中。

2018年2月，生物防御藍帶研究小組發(fā)布報告《生物防御的預算改革》，指出美國生物防御戰(zhàn)略的最終成功取決于其所指導的活動的優(yōu)先次序以及對這些活動的資金分配。目前，各部門和機構要求單獨籌集資金，他們各自與管理和預算辦公室（The Office of Management and Budget，OMB）協(xié)商其年度預算請求，然后由部門和機構向國會提交預算申請。作為提交的一部分，管理和預算辦公室不提供整個政府的生物防御支出開支。這種預算問題導致的結果是有太多單獨的機構致力于生物防御，而且協(xié)調不夠。正如利伯曼所說：“管理和預算辦公室不知道聯(lián)邦政府在生物防御方面的花費是多少，因為可悲的事實是，有超過二十多個機構正在生物防御的‘孤島’中工作，這增加了我們的脆弱性。一旦我們制定了戰(zhàn)略并將該戰(zhàn)略與預算改革相匹配……這就是更有效的生物防御戰(zhàn)略的開端”。①Kim Riley，“Blue Ribbon Study Panel on Biodefense Warns Congress Against Delaying Federal Funds Tied to Comprehensive Strategy”， Homeland Preparedness News， February 28， 2018， https：／／homelandprepnews.com／countermeasures／27042-blue-ribbon-studypanel-biodefense-warns-congress-delaying-federal-funds-tied-compreh ensive-strategy／.

該報告建議管理和預算辦公室每年向國會提交綜合預算申請，概述聯(lián)邦范圍內的生物防御支出，以及它如何與任務目標掛鉤。②“Blue Ribbon Study Panel on Biodefense Calls for Strategic Budgeting Tied to New National Biodefense Strategy”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， February 26， 2018， https：／／www.biodefensestudy.org ／news-item ／blue-ribbon-study-panel-on-biodefensecalls-for-strategic-budgeting-tied-to-new-national-biodefense.綜合預算將有助于國會全面了解現(xiàn)有投資和優(yōu)先事項。首先在領導方面，制定綜合生物防御預算的工作始于白宮，副總統(tǒng)負責生物防御體系的政治領導，幫助制定重要的預算優(yōu)先事項；其次在預算編制、評估和提交方面，管理和預算辦公室根據(jù)國家生物防御戰(zhàn)略來評估部門和機構的要求，白宮向國會提交綜合預算申請、五年生物防御預算計劃和預算橫向計劃；最后在授權和撥款方面，國會通過以下方式實現(xiàn)生物防御綜合預算編制過程：協(xié)調撥款小組委員會的資金優(yōu)先順序，設立公共衛(wèi)生應急資金，由不少于20億美元的年度資金組成，并補充定期年度撥款。③“Budget Reform for Biodefense”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， February， 2018， https：／／www.biodefensestudy.org／Budget-Reform-for-Biode fense-Feb-2018.htm.該報告還主張國會成立一個兩黨、兩院制生物防御工作組，以制定預算編制解決方案，確定能夠簡化生物防御監(jiān)督的結構和程序。

2018年10月，生物防御藍帶研究小組發(fā)布報告《堅守生物防御第一線》，該報告的主題是聯(lián)邦政府與各地方政府在生物防御中的縱向關系。通過實地調研，該小組發(fā)現(xiàn)，美國各地的基本準備、反應和恢復的基礎設施差異很大，使整個國家面臨較大的風險。例如，如果一個社區(qū)無法被納入其州內可以快速識別生物威脅的實驗室系統(tǒng)，那么該社區(qū)就會變得脆弱，那些生活在邊境地區(qū)的人們也是如此。它提醒白宮和國會，州、地方、社區(qū)在生物國防中發(fā)揮著巨大作用，在生物攻擊和流行病爆發(fā)之前，州長和地方政府的各級官員應將生物防御作為一個優(yōu)先考慮的事項。為此，該報告提出政策建議，來提高州政府、地方政府與聯(lián)邦政府分擔大規(guī)模生物事件準備、響應和災后恢復重建的責任，這些政策建議包括：（1）統(tǒng)一并建立新的國家緊急醫(yī)療服務系統(tǒng)，包括在衛(wèi)生及公共服務部設立國家緊急醫(yī)療服務機構；（2）提供醫(yī)療保健服務；（3）改進國家藥品儲備、醫(yī)療設備和基本醫(yī)療用品儲存的分銷體系；（4）加強實驗室的生物監(jiān)測；（5）將生物防御作為選舉官員的優(yōu)先事項來滿足公眾期望。④“Holding the Line on Biodefense”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， October，2018， https：／／www.biode fensestudy.org／Holding-the-Line-on-Biodefense.

這四份報告是《國家生物防御藍圖》在生物國防某一方面的具體體現(xiàn)，即《國家生物防御藍圖》的指導方針和中心思想都貫穿于這四份報告的始終。通過這些報告，生物防御藍帶研究小組確定了國家生物防御態(tài)勢的系統(tǒng)性弱點，評估了正在開展的工作，以提高國家的生物防御能力，進而預防、制止、準備、檢測、響應、歸因、恢復和減輕生物事件的影響。該小組繼續(xù)倡導通過更多的會議討論形成報告使政府決策層能夠采納這些建議。

3.4 生物防御藍帶研究小組評估、督促美國生物國防戰(zhàn)略的實施，充當政府與民間、行政與立法部門溝通的橋梁

2015年3月12日，紐約市衛(wèi)生部門聯(lián)合洛杉磯和芝加哥的衛(wèi)生部門召開遠程會議，討論了他們獨特的生物防護挑戰(zhàn)，以及在資金準備、醫(yī)療對策等方面的問題和規(guī)劃生物監(jiān)測計劃（BioWatch）的可行結果。本次會議通過生物防御藍帶研究小組向美國國會提出政策建議，包括增加對人口密集型城市在生物防御方面的資金支持；提前部署醫(yī)藥分發(fā)點以及時提供給高風險、人口密度高的城市；政府應支持和培訓州和地方政府官員，以便其能面對緊急情況做出反應；國會應建立一個跨部門的生物監(jiān)測機制。①“Satellite Meeting Hosted NYC Dept of Health and Mental Hygiene”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， March 12， 2015，https：／／www.biodefensestudy.org／event／meeting-by-nyc-dept-ofhealth-and-mental-hygiene-relea se-date-jan-6-20180.

2016年9月14日，該小組成員阿莎·M·喬治（Asha M.George）與美國國會議員和國會工作人員討論了美國生物防御工作的現(xiàn)狀，并闡釋了為什么公私伙伴關系即官民結合仍然是解決國家安全威脅的關鍵戰(zhàn)略。在生物防御中，該小組認為政府的職責應該包括：共享信息、創(chuàng)建和管理物資儲備、提供資金和啟動項目、確定標準和要求、發(fā)展反應能力；而私人部門的職責應該包括：建立商業(yè)體系、提供資源和專家、與政府一起承擔責任、建立自己的回應機制、克服政府的弊端。通過這種公私合作，雙方可以取長補短，相得益彰。②“Presentation to Congressional Briefing，U.S.House of Representatives，Public-Private Partnerships and Biodefense and Pandemic Preparedness”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， September 14，2016，https：／／www.biodefensestudy.org／event／presentation-tocongressional-briefing-u-s-house-of-representatives-public-private-partnerships-and-.

特朗普政府于2018年9月18日發(fā)布的《國家生物防御新戰(zhàn)略》概述了管理自然發(fā)生、意外或故意事件造成的生物威脅風險的措施。白宮、國家安全委員會和牽頭機構，如衛(wèi)生及公共服務部，仍處于召集聯(lián)邦機構代表和了解建立協(xié)調委員會以實施該戰(zhàn)略所需的基礎設施的早期階段。生物防御藍帶研究小組繼續(xù)監(jiān)督國家生物防御戰(zhàn)略的進展、其實施情況以及各機構對指導目標的回應，并繼續(xù)提供有關參與機會的信息。2018年11月14日，為了貫徹落實特朗普總統(tǒng)頒布的《國家生物防御新戰(zhàn)略》，生物防御藍帶研究小組主持實施國家生物防御戰(zhàn)略會議，在關于實施國家生物防御戰(zhàn)略的機構間討論之后，與會的聯(lián)邦官員同意美國需要對民用和軍事生物防御工作采取更加協(xié)調的方法。國土安全部、疾病控制與預防中心、政府問責辦公室和國家安全委員會的官員討論了如何改進跨機構協(xié)調。③Lewis-Burke Associates LLC，“Defense Policy Newsletter”，December 3， 2018， https：／／mailchi.mp／520c047bbe10／uf7g4ldspd-2212705？e=d 63aa19038#3.

通過公開會議和調查研究，該小組確定了國家生物防御態(tài)勢的系統(tǒng)性弱點，并且，該小組利用自身兼容民主共和兩黨、容納現(xiàn)任和前任國會議員以及行政官員的獨特優(yōu)勢，做到集思廣益，傾聽各界不同的利益訴求，與行政部門和立法部門保持密切接觸，并為他們提出近期和長期行動建議。

作為美國生物國防的見證者、參與者、監(jiān)督者與推動者，生物防御藍帶研究小組為美國的生物防御工作做出了重大貢獻。該小組的成員均曾任職于國土安全等相關部門或為生物領域學者，在知識、技術、政策、影響力方面都有著極大的優(yōu)勢。從初期的與生物領域相關行業(yè)合作到對公眾進行宣傳演講，該小組正在逐步擴大影響力。

盡管該小組提出的諸多建議的落實情況并不理想，特別是建議的具體落實需要大量的資金投入和巨大的政府工作流程改革，實施難度較大，其提出的33條主要建議的落實極具挑戰(zhàn)，但是，該小組的《國家生物防御藍圖》最終影響了特朗普總統(tǒng)和他2018年發(fā)布的《國家生物防御新戰(zhàn)略》。雖然特朗普總統(tǒng)任命衛(wèi)生及公共服務部部長為生物防御的負責人而非該小組建議的副總統(tǒng)，但在生物威脅的范疇、①生物防御藍帶研究小組建議政府將所有生物威脅（而非僅僅是恐怖主義威脅）納入國家戰(zhàn)略。機構改革、預算改革等方面，特朗普總統(tǒng)基本都采納了該小組的觀點。此外，2018年12月，特朗普總統(tǒng)簽署了《2018年農(nóng)業(yè)提升法案》（Agriculture Improvement Act of 2018）。該法案囊括了生物防御藍帶研究小組提出的保護美國食品和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)免受生物攻擊和疾病爆發(fā)、制定國家動物疾病準備和反應計劃以及成立國家動物疫苗銀行等一系列建議。②“Blue Ribbon Panel Lauds Congress for Passage of Farm Bill With Provisions to Protect Food Supply”， Homeland Preparedness News， December 26，2018，https：／／homelandprepnews.com／stories／31880-blue-ribbon-pane l-lauds-congress-for-passage-of-farmbill-with-provisions-to-protect-food-supply／.

生物防御藍帶研究小組致力于保障生物國防安全，并為政策的制定提出行之有效的對策建議，從而發(fā)揮自身最大的價值。該小組的創(chuàng)始成員、現(xiàn)任國會眾議員唐納·莎拉拉（Donna Shalala）說：“當我加入該小組時，我不確定我們可以像前政府官員那樣產(chǎn)生什么樣的影響，但是，隨著《國家生物防御新戰(zhàn)略》的發(fā)布，我們的建議得到了認真對待并采取了行動。我為該小組所做的工作感到自豪，并且該小組擁有兩黨的聲音，這將有助于使美國更安全?！雹邸癋ormerWhiteHouseHomelandSecurityAdvisorLisa Monaco Joins Panel”， Blue Ribbon Study Panel on Biodefense， January 2， 2019， https：／／www.biodefensestudy.org／news-item／former-whitehouse-homeland-security-advisor-lisa-monaco-joins-panel.可以預想，該小組將繼續(xù)評估生物防御面臨的挑戰(zhàn)，確定生物防御的現(xiàn)實與預期的差距并敦促改革，并倡導通過更多的會議、報告來推動美國政府采納相關的政策建議。

四、美國生物國防計劃取得的成績

4.1 軍民融合的生物國防體制下美國生物科技的快速發(fā)展與生物國防體制的全面完善

美國政府高度重視生物國防，并投入大量資金發(fā)展生物技術，鼓勵科研機構、企業(yè)研究，推動了生物科技的發(fā)展。值得強調的是，植物基因跨部門工作組是其中的突出代表，該工作組直接由美國總統(tǒng)掛名領導，由國家科學技術政策辦公室牽頭協(xié)調政府各部門的工作，開展國家植物基因組計劃的攻關研究，通過這種國家集中體制，取得了一系列基礎性、創(chuàng)新性的研究成果。同時，美國發(fā)表了人類基因組工作草圖，并完成人類基因組計劃的測序工作，也是世界上最早推廣種植轉基因作物的國家，更在全球范圍內擁有多個生物實驗研究所、研究基地。

由于美國政府的高度重視，美國的一些高等院校和商業(yè)公司也逐漸參與到生物國防建設中。在軍民融合方面，美國生物國防的軍民融合不僅僅是美國政府與軍方的單方行動，也曾經(jīng)受到來自國內反對越南戰(zhàn)爭浪潮的影響，1972年《禁止生物武器公約》的簽署也助推了美國生物國防軍民融合的進程。該公約簽署后，美國聯(lián)邦政府隨即啟動了一項旨在將封存在政府實驗室內的技術轉移到私營的相關部門的計劃，這可以看做是美國政府在生物國防領域推動軍民融合的開始。為了推動軍事技術的和平利用及相關研究的商業(yè)利用與軍民融合，美國聯(lián)邦政府進行了一系列旨在加強知識產(chǎn)權保護以促進技術創(chuàng)新的改革，突出表現(xiàn)為1971年修改專利法與1980年通過《貝-多爾和史蒂文森·懷德勒法案》（the Bayh-Dole and Stevenson Wydler Acts）。④Linda Weiss，America Inc.？ Innovation and Enterprise in the National Security State，Cornell University Press， 2014，pp.34-35.自冷戰(zhàn)時期生物國防領域開始的軍轉民與軍民融合后，美國對專利制度與許可證制度的改革對保護美國在生物領域的發(fā)明創(chuàng)造起到了重要作用。

當前設立生物國防研究中心的美國高校有約翰·霍普金斯大學、斯坦福大學、伊利諾斯大學、喬治麥生大學、德克薩斯理工大學和圣路易斯大學等，⑤秦篤烈：“21世紀生物醫(yī)學將成為國家安全的前沿——透視美國生物國防戰(zhàn)略和實施”，《中華醫(yī)學信息導報》，2003年第15期，第16頁。參與生物技術研究和生物產(chǎn)品開發(fā)的美國公司有塞皮里奧（Sciperio）生物技術公司、孟山都公司、杜邦公司等。這些高校和公司與美國軍方存在密切的合作聯(lián)系，它們的研究也得到軍方的資助。此外，美國國防部、國土安全部、農(nóng)業(yè)部以及衛(wèi)生與公共服務部等政府部門也參與到美國生物國防技術的開發(fā)與應用中去。①Frank L.Smith III，American Biodefense：How Dangerous Ideas about Biological Weapons Shape National Security，Cornell University Press，2014，p.13.這種不同部門間的廣泛合作與軍民融合的重要體現(xiàn)是美國國立衛(wèi)生研究院（National Institutes of Health，NIH）在美國的生物國防中發(fā)揮的作用，其所屬的弗雷德里克癌癥研究與發(fā)展中心（Frederick Cancer Research and Development Center）為生物國防事業(yè)提供了極為重要的知識儲備作為研究的基礎，而此研究中心隨后接收了美國軍方的生物戰(zhàn)設施。②Linda Weiss，America Inc.？ Innovation and Enterprise in the National Security State，Cornell University Press， 2014， p.35.為了助推生物國防領域的軍民融合事業(yè)發(fā)展與技術進步，美國對專利制度與許可證制度進行改革，也有力促進了生物國防技術的研發(fā)與應用。③同②，p.41.美國通過這種公私合作、跨學科研究的模式所建構的包括生物醫(yī)學、軍事醫(yī)學、生物化學、基因工程在內的生物科技不斷引領全球科技創(chuàng)新的潮流，其科技實力睥睨天下，也為其構建生物國防體系提供了令他國無法望其項背的強有力的技術支撐。

4.2 構建起一個較為完整的生物國防體系，保障國民安全

美國頒布了《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義預警應對法》、《生物盾牌法案》、《應對生物威脅的國家戰(zhàn)略》、《優(yōu)化管理布薩特行動法案》等一系列法律，為生物國防提供法律保障。為保障法律實施，美國先后建立一系列機構，進一步架構生物國防體系。美國國防部下屬三大軍事醫(yī)學項目管理機構，分別是國防高級研究計劃局（DARPA）、國防威脅降低局（DTRA）和美國陸軍醫(yī)學研究與物資部（USAMRMC）。美國至少有6個反生物恐怖活動的聯(lián)邦機構，已經(jīng)建立的應對生物恐怖主義的信息系統(tǒng)達到72個，其中包括監(jiān)測系統(tǒng)、檢測系統(tǒng)、技術支持系統(tǒng)、通訊報告系統(tǒng)，而且大多數(shù)信息系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)了內部和外部的有效溝通和聯(lián)系。同時以威脅感知、預防防護、監(jiān)測和檢測、應對和維護為防御重點，多層次多方面構建防御網(wǎng)，提高了防御生物威脅的能力。④田德橋等：“美國生物防御戰(zhàn)略計劃分析”，《軍事醫(yī)學》，2012年第10期，第774-775頁。它所構筑的生物盾牌計劃，借助與生物科技企業(yè)、醫(yī)藥公司以及相關科研單位的合作，來發(fā)展生物醫(yī)學，存儲醫(yī)療物資和設備，進而維護國家安全。⑤吉榮榮、雷二慶、徐天昊：“美國生物盾牌計劃的完善進程及實施效果”，《軍事醫(yī)學》，2013年第3期，第176頁。與此同時，美國還構建醫(yī)療應對體系，從短期應急和長期預防兩個層面應對生物武器威脅。在中短期方面，使用現(xiàn)存的、已證明有效的方法；從長期看，由于威脅發(fā)生變化不可避免，現(xiàn)存的防御方法可能會失效，所以需要長期投資，支持基礎研究的進一步發(fā)展，提高應對不斷發(fā)展變化的威脅的靈活應變能力。

此外，加強國際合作，促進全球范圍內的生物防御保障。美國與其他國家共同簽訂維護《禁止生物武器公約》，通過銷毀武器、成員協(xié)商、建立信任協(xié)商等措施，力圖構建起維護美國利益的防止生物武器發(fā)展和擴散的重要國際機制。

4.3 高度發(fā)達的生物國防技術與完善的生物國防軍民融合體制加強了美國在國際談判中的重要地位

根據(jù)羅伯特·杰維斯（Robert Jervis）創(chuàng)造性的攻防理論，國家對國防事業(yè)的投入力度往往取決于其對所受威脅的種類、來源以及強弱的認知，而國家之間可以通過簽訂協(xié)約等方式達成合作以避免彼此間的零和博弈與安全困境。杰維斯認為，具有較高的“安全邊際”（Margin of Safety）的國家更傾向于合作。⑥Robert Jervis，“Cooperation under the Security Dilemma”，World Politics，Vol.30，No.2，1978，pp.172-173.

“安全邊際”的本質是國家在合作中所能承受對方背叛所帶來的損失之大小。因此，具有更高的脆弱性（vulnerability）的國家更不易參加合作，即更容易采取對抗性的政策。①Robert Jervis，“Cooperation under the Security Dilemma”，World Politics，Vol.30，No.2，1978，p.173.在生物國防領域，一國的自然地理條件、生物國防技術研發(fā)能力以及公共衛(wèi)生制度的完善程度等構成了對國家面對生物威脅時的脆弱性。因此，美國自二戰(zhàn)結束以來對生物國防領域的巨額投資帶來的完善的生物國防體系降低了美國面臨生物威脅時的“脆弱性”，因而增大了美國發(fā)起與參與國際合作，特別是同蘇聯(lián)的合作時的籌碼與底氣。尼克松政府于1969年11月25日發(fā)表《國家安全決策備忘錄第35號文件》以闡述美國的生物與化學武器政策，隨后美國政府宣布放棄生產(chǎn)、儲存毒素武器的權利。在隨后圍繞生物武器與化學武器裁撤的談判中，美國取得了主動權并促使蘇聯(lián)的立場向美國靠攏，美國所持有的將生物武器與化學武器分別對待的立場最終在《禁止生物武器公約》中得到了體現(xiàn)。②劉磊、黃卉：“尼克松政府對生化武器的政策與《禁止生物武器公約》”，《史學月刊》，2014年第4期，第69頁。自“9·11”事件以來，美國向各國提供關于加入和執(zhí)行《禁止生物武器公約》的信息和幫助，還應請求向現(xiàn)有的《禁止生物武器公約》締約國提供幫助，討論與完成執(zhí)行要求有關的問題，將以前的生物武器生產(chǎn)設施轉用于和平用途，同時銷毀雙重用途的設備，加速藥物和疫苗的開發(fā)，特別是高度傳染性疾病的藥物和疫苗的開發(fā)，并且加強生物安全和病原體安全的立法?？陀^地說，美國在生物國防領域的優(yōu)勢在推動國際談判、維護美國國家利益的同時，也在一定程度上促進了國際社會在防止生物武器擴散上的合作，為國際安全與和平做出了一定的貢獻。

五、美國生物國防計劃存在的不足和局限性

5.1 生物國防措施的局限性

生物武器具有隱蔽性強、易于制造、便于攜帶、傳播性強的特點，是難以預測的。③National Security Council，National Strategy for Countering Biological Threats， November 23，2009，pp.1-2.隨著技術壁壘的打破和制造成本的下降，生物武器成為“窮人的核武器”，很容易為惡意的恐怖分子利用，制造恐慌。美國國家疾病控制與預防中心等機構依據(jù)反生物恐怖主義的需要列出清單的生物劑有幾十種，而近四十年來僅僅新出現(xiàn)的病原體就多達四十余種，并且每年不斷有新的病原體出現(xiàn)。生物國防的首要步驟是偵測和檢查，然后是控制、治療和溯源。當前美國對這些清單中的生物劑以及病原體仍難以實施全面監(jiān)測，而后續(xù)的控制、治療、溯源等措施難度更大、成本更高。④同③，p.15.并且，生物襲擊一旦成功，其襲擊的對象會立即成為病原體增殖的載體，導致新的更大的生物恐怖。⑤黃培堂、鄭濤：“強化生物安全發(fā)展戰(zhàn)略研究，構建完整的生物防御體系”，《軍事醫(yī)學》，2014年第2期，第81頁。同時，由于抗生素等生物技術的濫用，病毒經(jīng)過篩選耐藥性快速增強，例如2003年 SARS病毒、H5N1病毒，2009年H1N1病毒等，而疫苗等藥物開發(fā)研制的速度遠慢于病毒升級進化的速度。

5.2 巨額投入與成效不成正比

美國國家疾病控制與預防中心每年獲得大量的研發(fā)資金，并且將大部分資金用于開展公共衛(wèi)生體系的構建，理由是如果缺乏完善成熟的偵測、檢查、控制、治療、溯源體系，美國政府和民眾面對突發(fā)的生物事件或恐怖襲擊時就會束手無策、反應遲緩。但是，在具體的實施過程中，大部分的生物國防支出都用于其他方面，甚至生物醫(yī)學高級研發(fā)局將其中的一些開支用于流感藥品的研發(fā)。從整體上看，600億美元的經(jīng)費預算中只有119.9億美元用于純粹的生物防御，平均每年只有10億美元。⑥王磊、舒東：“美國生物防御2001年以來進展及啟示”，《解放軍預防醫(yī)學雜志》，2013年第2期，第192頁。雖然美國官方和科學家信誓旦旦地宣稱只有加強科技研發(fā)才是促進生物國防、應對生物恐怖主義的解決之道，但十幾年來美國實施生物國防的實踐表明，大量的經(jīng)費預算被用于與生物防御無關或間接的方面，政府各部門和民間機構基于部門利益等因素使得美國生物國防的效果大打折扣。正是基于這種局面，特朗普執(zhí)政后推出改革新舉措，力圖降低交易成本，提高邊際收益率，但特朗普的“新政”成效仍有待觀察。

此外，在國際合作的層面，現(xiàn)有的《禁止生物武器公約》收效不大，而美國作為國際社會的引領者，對推進國際應對生物武器的機制發(fā)展態(tài)度消極。其一，由于美國極力阻撓，難以建立具有法律約束力的國際機制從而保證《禁止生物武器公約》的實施。這就導致了很多成員國在秘密發(fā)展生物武器時沒有任何限制。為此，許多國家批評美國采用雙重標準，即借助無人匹敵的科技實力和資金實力片面追求自身的絕對安全，同時又禁止別國研發(fā)生物武器。美國國內的民眾也認為，只有信息的公開透明和國際合作才能讓美國人和世界其他國家對美國政府的“良好愿望”感到放心，否則，當美國違背《禁止生物武器公約》秘密研制生物武器并且由防御轉化為進攻時，美國政府沒有資格批評別國開展類似的行動。①Jo Warrick，“The Secretive Fight Against Bioterror”， The Washington Post，July 30，2006.其二，建立信任措施不完善。這就導致了大多數(shù)成員國不愿進行信息交流，對彼此的信任度很低，限制了國際合作的程度。②晉繼勇：“《生物武器公約》的問題、困境與對策思考”，《國際論壇》，2010年第2期，第3頁。

六、結 語

事實上，基因戰(zhàn)爭在世界上早已悄然進行。例如，西方殖民者曾在非洲的羅德西亞對平民釋放炭疽孢子，在當時的羅德西亞殺死超過80個非洲人。盡管處于聯(lián)合國公約的約束下，基因生物工程對轉基因生物的科學研究產(chǎn)生了推動的效果，并使得軍用和民用機構發(fā)展使用病原體并試圖從中獲得利益，但我們并不能確保生物研究是完全無危害的，也不能確保其他國家不會將其用于國防之中。近幾年在非洲爆發(fā)的埃博拉病毒，如果仔細察看由美國國家疾病控制與預防中心所繪出的地圖，我們可以發(fā)現(xiàn)美國在非洲建立的生物戰(zhàn)實驗室的所在地貫穿在非洲西海岸的埃博拉疫情點。美國方面只是說他們的研究僅僅是為了研發(fā)一種疫苗而沒有其他目的。③Aggeliki Dimopoulou，“U.S.Bio-warfare Laboratories in West Africa Are the Origins of the Ebola Epidemic”， http：／／www.informationclearinghouse.info／article40012.htm，Access time： Feb.10，2019.另一方面，1978年世界衛(wèi)生組織正式宣布全球已經(jīng)消滅了天花病毒，目前所有天花病毒活體樣本只集中保存于兩個地方：位于亞特蘭大的美國國家疾病控制與預防中心以及俄羅斯新西伯利亞州科爾索沃國家病毒和生物技術研究中心。雖然在和平年代保存少量病毒活體有利于開展相關科學研究，但如果戰(zhàn)爭爆發(fā)呢？一旦有活性的天花病毒被釋放出來，已經(jīng)沒有抗體或者免疫力的年輕人會首當其沖受到影響，這將造成大面積人員傷亡，危害性巨大。

國際著名的生物戰(zhàn)專家肯·阿里貝克（Ken Alibek）曾指出，生物武器會對一個國家的安全和穩(wěn)定造成威脅。敵對國家和組織通過使用生物武器威脅一國的安全，導致嚴重的社會騷亂和恐慌。為了保護國家安全，政府應該采取措施，構建生物國防體系。④Ken Alibek，Stephen Handelman， Biohazard， Random House，1999，pp.271-272.美國實施生物國防計劃的主要出發(fā)點是保護美國本土安全和公共衛(wèi)生安全，降低遭遇生物武器襲擊的可能性，將生物武器襲擊造成的經(jīng)濟損失和社會破壞降到最小。而通過開展生物國防計劃，美國力圖實現(xiàn)三重目的：一是為美國人民搭建起生物技術保護網(wǎng)，保護美國國家安全和社會穩(wěn)定；二是為發(fā)展生物科學和尖端生物技術提供契機，占領科學高地，維護科技霸權；三是打造新型戰(zhàn)略威懾力，利用生物技術的兩面性特點威懾潛在對手、敵對國家和組織?？梢?，美國生物國防計劃是一項基于風險防治的國家安全和公共安全計劃，同時還是一項立足于發(fā)展生物科學和生物高科技的新型戰(zhàn)略計劃?；诖?，小布什、奧巴馬、特朗普通過頒布法律文件和財政撥款大力實施生物國防計劃。當前，美國建立了生物威脅識別中心、公共衛(wèi)生緊急情況應急中心和災害應急管理系統(tǒng)等生物國防體系，這有利于應對生物武器襲擊和突發(fā)性災害事件。美國生物國防計劃雖然取得了較多重大成績，但依然存在一些問題。

隨著生物細菌、生物病毒的跨國界傳播，生物安全及其他非傳統(tǒng)安全的重要性越來越突出。我們應該在習近平總書記提出的“綜合安全觀”的指導下，借鑒美國的經(jīng)驗教訓，樹立生物國防的戰(zhàn)略地位，對基因、生命科學進行廣泛深入的研究，保證科研機構、科研體制的獨立自主，建立完善緊急回應和協(xié)調統(tǒng)一的機制，有效構建中國自身的生物國防體系和生物安全盾牌，并且增強全體國民的生物國防意識，最終確保中國的國土安全和人民的生命安全。