宋 偉 徐 雯

（1.山西大學(xué)，山西 太原 030006；2.中國人民大學(xué)，北京 100872）

歷史上，“白澳政策”曾被定為澳大利亞的基本國策，目的是限制“有色人種”的進(jìn)入。1901年，澳大利亞聯(lián)邦議會正式出臺《移民限制法》，標(biāo)志著“白澳政策”的正式確立?！兑泼裣拗品ā凡粌H限制“非白人”移民澳大利亞，還驅(qū)逐已在澳大利亞的“不受歡迎”的移民，實質(zhì)上是公開的種族主義。該法在歷史上有效地阻止了幾乎所有非歐洲移民進(jìn)入澳大利亞，促使其發(fā)展成一個種族高度隔離的白人社會，人口結(jié)構(gòu)也隨之迅速變化，到1947年，只有2.7%的人口出生于澳大利亞、愛爾蘭或英國以外的地方。①The National Museum of Australia， “White Australia policy，” Canberra， https：／／www.nma.gov.au／defining-moments／resources／white-australia-policy，訪問時間：2019年4月7日。然而至20世紀(jì)40年代后期，“白澳政策”成為人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。因此，澳大利亞不得不逐漸接受來自南歐和東歐的移民，隨后是精挑細(xì)選的中東和東亞臨時移民，并先后在1958年和1966年對《移民法》進(jìn)行修改以放寬移民限制。1973年，工黨領(lǐng)袖惠特拉姆（Edward Gough Whitlam）摒棄了傳統(tǒng)的“白澳政策”，轉(zhuǎn)而追尋更加多元化和開放性的政策。①王宇博：“戰(zhàn)后移民與澳大利亞種族主義的衰落”，《當(dāng)代亞太》，2002年第10期，第49頁。

不過，更開放的移民政策很快就遇到一個問題，即日益增多的難民問題。難民包括合法入境的難民和沒有經(jīng)過澳大利亞政府規(guī)定的程序而謀求非法入境的難民。后者本質(zhì)上是非法移民，不一定符合澳大利亞政府的“難民”標(biāo)準(zhǔn)。但由于他們以 “難民”的身份出現(xiàn)，人數(shù)又很多，造成了比較大的財政和社會壓力，因此構(gòu)成了澳大利亞難民政策的焦點問題。本文所探討的對象主要是這些沒有合法難民身份、卻又試圖以“難民”身份非法入境的尋求庇護(hù)者，分析澳大利亞政府難民（庇護(hù)）政策的變化及其原因。當(dāng)難民政策寬松時，這些非法入境的尋求庇護(hù)者自然更有可能獲得難民身份，而難民政策強(qiáng)硬時，這些非法入境的尋求庇護(hù)者就很難獲得難民身份，或者至少會經(jīng)過更嚴(yán)格的審查程序、需要滿足更高的“難民”標(biāo)準(zhǔn)。

20世紀(jì)70年代后期，越南戰(zhàn)爭導(dǎo)致大批越南難民乘船逃往澳大利亞。當(dāng)時的弗雷澤（Malcolm Fraser）政府在制定難民政策時表示，“接納難民的決定權(quán)屬于澳大利亞”②Australian Foreign Affairs and Defence Committee， “Decision No.2977（FAD）， Submission No.1160-Refugee Policy”， Canberra，May 23， 1977， http：／／www.naa.gov.au／Images／migration-refugees_tcm16-45383.pdf，訪問時間：2019年4月7日。，對難民或者更嚴(yán)格地說——尋求庇護(hù)者——進(jìn)行審查以便控制其進(jìn)入。隨后霍克（Bob Hawke）的工黨政府開始對非法來澳的尋求庇護(hù)者實行強(qiáng)制性拘留，繼任的基廷（Paul Keating）工黨政府也延續(xù)這一政策。1996年上臺的霍華德（John Howard）聯(lián)盟政府（自由黨—國家黨）在難民問題上不僅延續(xù)了強(qiáng)制拘留政策，還出臺了更為嚴(yán)厲的“境外收容”政策，也被稱為“太平洋解決方案”，③“境外收容”：是指在澳大利亞以外的第三國內(nèi)建立有關(guān)難民的收容設(shè)施，包括住所、洗浴設(shè)施、娛樂和運動設(shè)施、祈禱室等。難民被送到境外收容中心后，不會被拘留（但會被一定程度限制人身自由），而是被這些國家授予特殊目的簽證，以便在他們等待處理、返回或重新安置時居留。對于這些人的處理包括確定真實身份、檢查健康狀況，以及處理任何有關(guān)尋求難民保護(hù)的要求?！疤窖蠼鉀Q方案”：指的是澳大利亞將難民送往太平洋島國拘留中心，而不允許他們在澳大利亞大陸登陸的政策。該方案于2001年至2007年實施，當(dāng)時得到了聯(lián)合政府和反對黨工黨兩黨的支持。該方案包括兩個核心策略：將部分島嶼從澳大利亞領(lǐng)土的移民區(qū)域中分離出去；澳大利亞國防部隊開始攔截運送難民和難民的船只，并轉(zhuǎn)移到瑙魯和巴布亞新幾內(nèi)亞的拘留中心。但該方案在出臺后批評不絕于耳。為應(yīng)對人道主義壓力，2007年陸克文（Kevin Michael Rudd）上臺后廢除“太平洋方案”，表示要為所有尋求庇護(hù)者提供永久性而非臨時性的保護(hù)。④Elibritt Karlsen， “Developments in Australian Refugee Law and Policy 2007-10”， Parliament of Australia， October 18， 2010， https：／／www.aph.gov.au／About_Parliament／Parliamentary_Departments／Parliamentary_Library／pubs／BN／1011／RefugeeLaw， 訪問時間：2019年4月8日。

2010年同屬工黨的吉拉德（Julia Eileen Gillard）上臺后卻并未延續(xù)本黨難民政策，反而進(jìn)一步收緊難民庇護(hù)政策⑤以下簡稱為“難民政策”，因為是否及以什么樣的方式對尋求庇護(hù)者提供庇護(hù)是難民政策的核心。。吉拉德在擴(kuò)大拘留住所與加強(qiáng)難民識別政策后，試圖尋求同東帝汶與馬來西亞的區(qū)域合作以轉(zhuǎn)移難民。隨著各項政策的進(jìn)展不利，2012年，吉拉德任命前國防軍司令安格斯·休斯頓（Angus Houston）為首的專家小組審查當(dāng)時的難民庇護(hù)政策并提供相關(guān)報告。休斯敦報告發(fā)布后，吉拉德采納建議，決定重新開啟巴布亞新幾內(nèi)亞和瑙魯?shù)木惩馐杖葜行?。這一政策變化標(biāo)志著澳大利亞的難民政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，因為它基本上重新引入霍華德政府“太平洋解決方案”的關(guān)鍵組成部分。⑥Natalie Herold， Michael A.Kortt and Brian Dollery， “If It Ain’t Broke： An Evaluation of the Australian Asylum Program under Rudd and Gillard”， Economic Papers， Vol.35， Issue 3， 2016，pp.237-238.

考慮到吉拉德之后的各界政府基本上采取類似的強(qiáng)硬政策，可以認(rèn)為吉拉德難民政策的實施過程是一個值得切入的關(guān)鍵點。吉拉德政府在難民政策上先后進(jìn)行各種不同的嘗試，最終仍回到霍華德時期的“太平洋解決方案”。那么，吉拉德政府為什么沒有延續(xù)前任陸克文政府的政策，而本質(zhì)上與“太平洋解決方案”并無二致的區(qū)域合作政策為何失??？吉拉德政府的難民政策改革如何反映出人道主義和國家利益兩種價值取向下的國內(nèi)政治博弈？澳大利亞社會最終達(dá)成了強(qiáng)硬難民政策的共識，為何又會達(dá)成這樣的共識？這些都是本文試圖回答的有意思的問題。

一、澳大利亞政府的難民政策（1973—2007）

1975年越南戰(zhàn)爭結(jié)束，大批越南人乘船逃往澳大利亞，引起了澳大利亞公眾的恐慌情緒。澳政府開始制定各項難民政策以應(yīng)對局勢，從而出臺了所謂的“新移民政策”。①難民是移民的一部分。如后所述，這一時期的“新移民政策”，主要針對的是試圖以“難民”身份非法入境的尋求庇護(hù)者，這些人是非法移民，但并不一定是符合澳大利亞政府相關(guān)規(guī)定的“難民”。由于針對的是這些尋求庇護(hù)者，所以“新移民政策”本質(zhì)上是難民政策。這些政策的一些基本原則至今仍然是澳大利亞難民政策的基礎(chǔ)。

1.1 新移民政策與“強(qiáng)制拘留”

1976年，參議院外交和國防常務(wù)委員會報告了“澳大利亞和難民問題”，隨后政府通過了一項關(guān)于難民的全面政策，其中一項基本原則是“接受難民的決定必須始終由澳大利亞的政府決定”這一條。因此，盡管澳大利亞力圖樹立一個人道主義國家的高尚形象，但它也敏銳地注意到了難民問題可能給國家利益（包括邊境穩(wěn)定、國家安全和財政負(fù)擔(dān)）帶來的影響，因此從一開始就在難民問題上堅持國家主權(quán)。此外，澳大利亞政府還成立了一個跨部門的難民身份確定委員會（DORS），這是對未經(jīng)許可抵達(dá)船只，尤其是越南尋求庇護(hù)者的一種回應(yīng)。這些原則和措施本質(zhì)上是澳大利亞在承認(rèn)對難民承擔(dān)人道主義義務(wù)的同時對“邊境控制權(quán)”的強(qiáng)調(diào)。

在弗雷澤聯(lián)合政府（1975—1983）執(zhí)政后期及其下臺之后，澳大利亞迎來一段“難民平靜期”。從1981年至1988年，期間幾乎沒有尋求庇護(hù)者乘船抵達(dá)澳大利亞。但至1989年，難民形勢發(fā)生了變化，當(dāng)時的霍克工黨政府和繼任的基廷工黨政府采取了收緊難民審查、強(qiáng)制拘留非法入境尋求庇護(hù)者的政策。1989年霍克政府通過了《1989年移民立法修正案》，該修正案改變了對乘船抵達(dá)的尋求庇護(hù)者的處理方式，在解決其難民身份問題期間，對沒有有效簽證的人采取“行政拘留”。新移民法也顯著地降低了尋求庇護(hù)者非法進(jìn)入澳大利亞的能力。1992年，基廷政府針對印度支那移民潮又出臺了“強(qiáng)制拘留”政策（mandatory detention），要求在無有效簽證的情況下拘留所有非澳大利亞公民。

澳大利亞的“強(qiáng)制拘留”政策旨在確保非法抵達(dá)的尋求庇護(hù)者在完成相應(yīng)檢查并獲得簽證前不得進(jìn)入澳大利亞社區(qū)，無權(quán)留澳的尋求庇護(hù)者還可被驅(qū)逐出境?！皬?qiáng)制拘留”政策出臺后爭議不斷，一方面，它為部分難民提供了合法庇護(hù)的途徑，是澳大利亞承擔(dān)國際義務(wù)的體現(xiàn)；另一方面，長時間拘留也突顯了政策的非人道性，受到了包括聯(lián)合國難民署和人權(quán)觀察組織在內(nèi)的各國際人權(quán)機(jī)構(gòu)的批評。

1.2 霍華德時期的“境外收容”政策

1999年至2001年，來自西亞和中東的新一批難民潮到來，期間澳大利亞接收了約9 500名非法乘船抵達(dá)的難民。②House of Representatives，Joint Standing Committee on Migration， “Immigration Detention in Australia： A New Beginning——Criteria for Release from Immigration Detention，F(xiàn)irst Report of the Inquiry into Immigration Detention”， Canberra， December 2008， p.3，http：／／www.aph.gov.au／Parliamentary_Business／Committees／House_of_Representatives_Committees？ url=mig／detention／index.htm， 訪問時間：2019年4月10日。與此同時，1996年約翰·霍華德（John Howard，1996—2007）領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)盟黨（自由黨—國家黨）政府贏得大選上臺，以保守著稱的聯(lián)盟黨在難民政策上態(tài)度一直較為強(qiáng)硬，在延續(xù)前任的“強(qiáng)制拘留”政策后，還引入臨時保護(hù)簽證（TPVs）制度，通過給予臨時保護(hù)和居住權(quán)釋放被拘留者。霍華德政府認(rèn)為此種簽證將削弱正在考慮乘船前往澳大利亞的尋求庇護(hù)者的潛在動機(jī)。①Philip Ruddock， “Ruddock Announces Tough New Initiatives，” Parliament of Australia， October 13， 1999， http：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p； query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2FYOG06%22，訪問時間：2019年4月10日。

此外，2001年9月，澳大利亞議會在兩黨支持下通過了《2001年移民修正案（移民區(qū)域分離法案及其后續(xù)條款法案）》，開始實施“境外收容”政策，即“太平洋解決方案”。根據(jù)“太平洋解決方案”，圣誕島（Christmas Island）、阿什莫爾及卡地亞群島（Ashmore and Cartier Islands）、科科斯（基林）群島（Cocos／Keeling Islands）被從澳大利亞移民區(qū)分離出去，這意味著非法抵達(dá)這些地區(qū)的尋求庇護(hù)者無法申請包括保護(hù)簽證在內(nèi)的有效簽證。此外，這些人在處理庇護(hù)申請時將被轉(zhuǎn)移到瑙魯和巴布亞新幾內(nèi)亞馬努斯島的境外收容中心。②本文中同時使用“離岸”“境外”這幾種術(shù)語，它們有聯(lián)系也有區(qū)別。澳大利亞的難民政策中，由于將圣誕島等幾個島嶼與澳大利亞移民區(qū)區(qū)分開來，以應(yīng)對乘船抵達(dá)的尋求庇護(hù)者，所以這屬于“離岸”處理。依據(jù)“太平洋解決方案”，這些人將被轉(zhuǎn)到瑙魯和巴布亞新幾內(nèi)亞的“境外”收容中心。因此，“離岸”的概念比“境外”要大一些。

在2001年至2008年2月“太平洋解決方案”實施期間內(nèi)，共有1 637人被拘留在境外收容中心。③Chris Evans， “Last Refugees Leave Nauru”， Parliament of Australia， February 8， 2008， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p；query=Id：%22media／pressrel／YUNP6%22，訪問時間：2019年4月10日。從對尋求庇護(hù)者的入境控制角度來看，霍華德政府的“境外收容”政策無疑是成功的。在政策實施的2002年至2008年連續(xù)7年時間里，“太平洋解決方案”不僅減少了境內(nèi)的拘留人數(shù)，未經(jīng)授權(quán)的海上抵達(dá)船只更是達(dá)到驚人的低水平，且期間無報告海上傷亡人數(shù)。尤其是2002年，即“太平洋解決方案”實施的次年，數(shù)據(jù)顯示全年乘船抵澳的尋求庇護(hù)者只有1人，并在隨后4年間（2003—2006）保持在兩位數(shù)。但該方案不僅代價高昂，還受到難民維權(quán)組織和人權(quán)組織關(guān)于在押人員心理傷害的廣泛批評。④Human Rights and Equal Opportunity Commission，“A Last Resort？ National Inquiry into Children in Immigration Detention （2004）”，Commonwealth of Australia， April 2004， Chapter 8， pp.283-356， http：／／www.hreoc.gov.au／human_rights／children_detention_report／index.html，訪問時間：2019年4月10日。此外，“太平洋解決方案”因超過10億澳元的總成本而被批評昂貴且效率低下。

2011年，時任吉拉德政府移民部長的克里斯·鮑文（Chris Bowen）承認(rèn)，盡管乘船抵達(dá)澳大利亞的尋求庇護(hù)者人數(shù)下降有其他推動因素，但霍華德的政策確實起到了威懾作用。甚至有自稱是人口販子的賽義德·阿巴斯（Sayed Abbas）曾對澳大利亞媒體表示，“澳大利亞政府可以像以前霍華德在時那樣攔截船只，如果他們更認(rèn)真，他們可以停止（船只的抵達(dá)），這很容易?！雹軧ridie Jabour， “Did John Howard’s Pacific Solution Stop the Boats， as Tony Abbott Asserts？” the Guardian， July 19， 2013， https：／／www.theguardian.com／world／2013／jul／19／did-howard-solution-stopboat，訪問時間：2019年4月11日。吉拉德上臺后，在收緊難民政策的同時，一直避免重啟被批評為“不人道”的“太平洋解決方案”，最后卻不得不重啟兩國的拘留設(shè)施，一定程度上可以說是對前兩任政府政策效果進(jìn)行對比之后的認(rèn)知結(jié)果。這促使吉拉德在其區(qū)域合作設(shè)想失敗后，重新啟動看起來“效果十分顯著”的“太平洋解決方案”。

二、吉拉德難民政策改革的背景與過程（2007—2013）

吉拉德政府的難民政策改革有其國內(nèi)背景與全球背景。國內(nèi)背景是2007年陸克文政府上臺后廢除“太平洋解決方案”所帶來的尋求庇護(hù)者人數(shù)急劇上升的壓力，而其全球背景則是近年來全球難民人數(shù)上升以及人口走私所帶來的海上死亡人數(shù)上升。通過實施強(qiáng)硬的難民政策，吉拉德政府希望減少難民問題給澳大利亞所帶來的財政壓力和人道主義壓力。

2.1 吉拉德難民政策改革的背景

2007年11月24日，澳大利亞工黨贏得聯(lián)邦選舉。陸克文上臺后，“太平洋解決方案”被正式廢除（同時仍保留圣誕島、科科斯群島和阿什莫爾礁的離岸地位），馬努斯島和瑙魯?shù)木惩馓幚碇行囊搽S之關(guān)閉，非法移民船將只在圣誕島進(jìn)行處理。臨時保護(hù)簽證（TPVs）在幾個月后也被陸克文政府廢除，從而為獲得難民身份的尋求庇護(hù)者提供了在澳大利亞永久居留的機(jī)會。陸克文政府沒有完全廢棄“強(qiáng)制拘留”政策，但對“強(qiáng)制拘留”政策進(jìn)行改革，所有未經(jīng)批準(zhǔn)入境、對社會構(gòu)成潛在威脅和多次拒絕遵守簽證條件的非法移民將被強(qiáng)制拘留。但新政策規(guī)定將拘留作為“最后手段”，而不是標(biāo)準(zhǔn)做法。大多數(shù)人在移民身份得到解決后都被釋放到社區(qū)。

從國內(nèi)角度來看，吉拉德政府上任初期面臨著拘留中心的條件惡化及由此帶來的各方批評，這是促使其改革拘留政策的直接原因。陸克文上臺后，尋求庇護(hù)者拘留人數(shù)急劇上升，在吉拉德政府上臺不到半年內(nèi)已經(jīng)達(dá)到13 134人，是3年前的近3倍。①Janet Phillips， “Immigration Detention in Australia： A Quick Guide to the Statistics”， Parliament of Australia， March 21， 2017， p.2， https：／／www.aph.gov.au／About_Parliament／Parliamentary_Departments／Parliamentary_Library／pubs／rp／rp1617／Quick_Guides／ImmigrationDetention，訪問時間：2019年4月12日。到了2010年和2011年初，拘留中心條件惡化、設(shè)施擁擠，尋求庇護(hù)者的生理和心理健康受到了極大影響，拘留中心內(nèi)緊張局勢加劇，重大事故越來越頻繁。

在這兩年間，拘留中心的自我傷害發(fā)生率非常高，涉及唇縫、自殘、絕食和服用化學(xué)劑等行為，拘留者中有8人死亡，其中6人是自殺。②Australian Human Rights Commission， “Community Arrangements for Asylum Seekers， Refugees and Stateless Persons”， 2012，p.9， https：／／www.humanrights.gov.au／publications／community-arrangements-asylum-seekers-refugees-and-stateless-persons-australia-s#fn23，訪問時間：2019年4月12日。此外，拘留中心時常發(fā)生難民的暴力抗議。2011年4月，維拉伍德拘留中心發(fā)生嚴(yán)重暴力抗議事件，抗議者參與絕食和放火，火災(zāi)摧毀了拘留中心的9座建筑物。③Australian Human Rights Commission， “2011 Immigration Detention at Villawood”， 2011， p.3， https：／／www.humanrights.gov.au／publications／2011-immigration-detention-villawood， 訪問時間：2019年4月13日。澳大利亞人權(quán)委員會在2011年12月至2012年5月訪問拘留中心，對中心內(nèi)尋求庇護(hù)者的絕望感到震驚，認(rèn)為長期拘留對其身心健康造成了不利影響。④同②，p.23，訪問時間：2019年4月13日?？梢哉f，拘留中心的擁擠、騷亂加上各人權(quán)團(tuán)體的壓力，一方面促使吉拉德政府改善其拘留條件，轉(zhuǎn)向更加人道的“社區(qū)拘留”，另一方面則使其面對國內(nèi)捉襟見肘的拘留設(shè)施，不得不將眼光轉(zhuǎn)向廣闊的太平洋區(qū)域。

全球范圍內(nèi)難民人數(shù)的上升也是吉拉德政府迅速改變陸克文難民政策的一個重要原因，尤其是東南亞和中東地區(qū)難民絕對數(shù)量的上升使得越來越多的人不得不冒險乘船前往澳大利亞。2010年“阿拉伯之春”運動發(fā)生后，僅居住在鄰國的敘利亞難民人數(shù)就有約220萬。亞洲和太平洋地區(qū)在過去十年中則一直位居地區(qū)難民人數(shù)首位，并包含兩個最大的難民來源國，巴基斯坦（160萬）和伊朗伊斯蘭共和國（86萬）。⑤United Nations High Commissioner for Refugees， “Statistical Yearbook 2013， 13th edition”， February 2， 2015， p.29， https：／／www.unhcr.org／statistics／country／54cf9bd69／unhcr-statisticalyearbook-2013-13th-edition.html，訪問時間：2019年4月13日。這些國家和地區(qū)由于地緣政治沖突等因素，是澳大利亞難民的最大來源地。而澳大利亞作為西方發(fā)達(dá)資本主義工業(yè)化國家，也是1951年《聯(lián)合國難民公約》與其他人權(quán)條約的簽署國，聯(lián)合國難民署和國內(nèi)外人道主義團(tuán)體認(rèn)為，其有能力也有義務(wù)承擔(dān)更多的難民分配人數(shù)。

此外，面對巨大的經(jīng)濟(jì)利益誘惑和實際需求，走私集團(tuán)活躍在太平洋區(qū)域，由此帶來尋求庇護(hù)者海上死亡數(shù)量的上升，給澳大利亞政府施加了強(qiáng)大的輿論壓力。澳大利亞擁有漫長的海岸線和廣闊的搜救區(qū)域，以及通過航空“偷渡”比較困難，因此乘船抵澳往往是最普遍的非法入境方式。吉拉德正式上臺的2010年，未經(jīng)授權(quán)抵澳船只達(dá)到了歷史最高水平，共有6 555人“偷渡”航行至澳大利亞，甚至高于“太平洋方案”實施前的5 516人（2001年）。⑥Janet Phillips and Harriet Spinks， “Boat Arrivals in Australia since 1976”， Parliament of Australia， July 23， 2013， https：／／www.aph.gov.au／About_Parliament／Parliamentary_Departments／Parliamentary_Library／pubs／bn／2012-2013／boatarrivals， 訪問時間：2019 年4 月16 日。人口走私集團(tuán)的逐利性和非人道性，直接導(dǎo)致了尋求庇護(hù)者在海上傷亡人數(shù)的急劇上升。2007年和2008年上報的海上溺水事件為0，但2010年卻有高達(dá)159人死亡或在海上失蹤。①Marg Hutton， “Drownings on the Public Record of People Attempting to Enter Australia Irregularly by Boat since 1998”， SIEVX（Suspected Illegal Entry Vessel X）， 2014， http：／／sievx.com／articles／background／DrowningsTable.pdf， 訪問時間：2019年4月16日。猖獗的人口走私行為和巨大的海上死亡人數(shù)使得吉拉德政府感受到前所未有的壓力，不得不進(jìn)一步收緊難民政策。

2.2 吉拉德政府的難民政策改革過程

2010年6月，同屬工黨的朱莉婭·吉拉德取代陸克文擔(dān)任澳大利亞總理。吉拉德政府上臺伊始就面臨著棘手的問題：日漸增多的抵澳非法船只以及數(shù)量眾多的海上遇難尋求庇護(hù)者。面對一系列令人震驚的數(shù)字，以及現(xiàn)有拘留中心的過度擁擠，吉拉德政府采取了一系列進(jìn)一步收緊難民政策的措施。

（1）第一階段：修改拘留和難民識別政策

首先，通過擴(kuò)大現(xiàn)有的拘留住所來減少拘留中心過度擁擠帶來的壓力。吉拉德政府在2010年10月宣布擴(kuò)大現(xiàn)有的拘留計劃，與社區(qū)組織合作，開始將大量兒童和弱勢群體從拘留中心轉(zhuǎn)移到以社區(qū)為基礎(chǔ)的住所。此外還啟動兩個新的拘留中心，即位于西澳大利亞珀斯東北約80公里處的諾瑟姆（Northam）和南澳大利亞阿德萊德以北37公里處的英弗布拉其（Inverbrackie），以幫助緩解現(xiàn)有設(shè)施的壓力。但同時，吉拉德政府仍然強(qiáng)調(diào)該計劃不會影響政府的強(qiáng)制性拘留政策，所有未經(jīng)授權(quán)的尋求庇護(hù)者在首次抵達(dá)澳大利亞時將被強(qiáng)制拘留，以便對其身份信息、健康狀況及安全風(fēng)險進(jìn)行管控。②Asylum Seeker Resource Centre， “Government to Move Children and Vulnerable Families into Community-based Accommodation”，Parliament of Australia， October 18， 2010， http：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p； query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2F1927276%22，訪問時間：2019年4月16日。

此外，吉拉德政府還加強(qiáng)了所謂的“品格測試”（Character Test）。澳大利亞政府對非公民的犯罪、違法和欺詐行為的容忍度較低，對于他們的違法犯罪行為，政府大概率會給予驅(qū)除出境的懲罰。“品格測試”同政府對非本國公民入境澳大利亞前后的監(jiān)管相關(guān)聯(lián)，它允許澳政府可以根據(jù)非本國公民以往的行為活動、聲譽和犯罪記錄，拒絕其入境或取消簽證。強(qiáng)制執(zhí)行“品格測試”可能會導(dǎo)致尋求庇護(hù)者遭遇長期乃至無限期的拘留，同時在拘留期間被定罪的難民也可能因品格原因被剝奪獲得庇護(hù)的權(quán)利。③Peter Billings， “Regulating Crimmigrants through the ‘Character Test’： Exploring the Consequences of Mandatory Visa Cancellation for the Fundamental Rights of Non-citizens in Australia”， Crime， Law and Social Change， Vol.71， No.1， 2019， p.2.

（2）第二階段：尋求區(qū)域內(nèi)國家合作

為了進(jìn)一步控制進(jìn)入澳大利亞尋求庇護(hù)者的數(shù)量，吉拉德政府開始尋求太平洋區(qū)域內(nèi)的合作伙伴。隨之宣布將在東帝汶建立一個區(qū)域拘留中心，以便將尋求庇護(hù)者移至第三國東帝汶進(jìn)行審查，即所謂的“東帝汶方案”（East Timor Solution）。考慮到之前國際社會對于“太平洋解決方案”的人道主義批評，也為了顯示自己與霍華德聯(lián)盟政府不同，吉拉德政府首先選擇了東帝汶。她試圖將“東帝汶解決方案”稱為“區(qū)域合作計劃”，并強(qiáng)調(diào)與“太平洋解決方案”的不同之處在于，“我們并非單方面行事（而是多方協(xié)商），而且并沒有像‘太平洋解決方案’那樣為了突出政治效應(yīng)而迅速實行，我認(rèn)為我提出的是一種持久的政策解決方案”。④Paul Maley and Stephen Fitzpatrick， “Julia Gillard’s Gunboat Diplomacy”， the Australian， July 8， 2010， https：／／www.theaustralian.com.au／in-depth／julia-gillards-gunboat-diplomacy／news-story／b968834fa164cdf3ae40adcc54d0e286， 訪問時間：2019年4月16日。

與霍華德政府選擇的瑙魯和巴新作為境外拘留中心不同的是，東帝汶的情況較為特殊。首先，東帝汶貧窮混亂、動蕩不堪，本身還面臨難民問題。其次，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力薄弱，即使在澳大利亞的幫助下成功建立拘留中心，后續(xù)的管理維護(hù)工作仍是巨大的挑戰(zhàn)。最后，對于還在貧困中掙扎努力解決溫飽的東帝汶民眾而言，他們對非法難民的待遇產(chǎn)生怨恨和排斥是一件非常容易的事。⑤Jack De Groot， “East Timor a Not-so-simple Solution”，Eureka Street， Vol.20， No.13， 2010， pp.23-24.因此該方案一提出，就遭到了東帝汶議會和民眾的強(qiáng)烈反對。東帝汶國會在長時間討論后決議譴責(zé)該方案。前東帝汶總理馬里·阿爾卡蒂里（Mari Alkatiri）表示，東帝汶建造該中心的可能性為“零”。①Tom A.Dili and Michelle Grattan， “Not on Our Soil： East Timor Leaders”， the Sydney Morning Herald， July 10， 2010， https：／／www.smh.com.au／national／not-on-our-soil-east-timor-leaders-20100710-104b9.html，訪問時間：2019年4月18日。副總理何塞·路易斯·古特雷斯（Jose Luis Guterres）表示，他的國家既不愿意也不能處理大量尋求庇護(hù)者的問題，“根據(jù)目前的分析，不經(jīng)過專門研究，東帝汶不能接受拘留中心”。②Paul Maley and Stephen Fitzpatrick， “Julia Gillard’s Gunboat Diplomacy”， the Australian， July 8， 2010， https：／／www.theaustralian.com.au／in-depth／julia-gillards-gunboat-diplomacy／news-story／b968834fa164cdf3ae40adcc54d0e286， 訪問時間：2019年4月18日。最終，“東帝汶方案”在遭遇其國內(nèi)巨大阻力之后擱淺。

“東帝汶方案”隨后被所謂的“馬來西亞方案”（Malaysia Solution）取代。 2011年5月，吉拉德和馬來西亞總理納吉布（Mohammad Najib）同意簽署一項雙邊協(xié)議，聲稱協(xié)議可以幫助解決亞太地區(qū)的人口走私和非法移民問題。③Julia Gillard and Najib Razak， “Joint Statements by the Prime Ministers of Australia and Malaysia on a Regional Cooperation Framework”， Parliament of Australia， May 7， 2011， http：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p； query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2F752655%22，訪問時間：2019年4月18日。雙方計劃采取“合作轉(zhuǎn)讓協(xié)議”的形式。根據(jù)安排，800名非法抵澳的尋求庇護(hù)者將被轉(zhuǎn)移到馬來西亞，而澳大利亞每年將接受來自馬來西亞的經(jīng)過審查的1 000名難民，即4年時間內(nèi)共4 000名難民在澳定居。該方案由澳大利亞全額出資，4年總費用估計為2.92億澳元（約13.9億元人民幣）。④Harriet Spinks， “Australia-Malaysia Asylum Seeker Transfer Agreement”， Parliament of Australia， July 27， 2011， http：／／www.aph.gov.au／About_Parliament／Parliamentary_Departments／Parliamentary_Library／FlagPost／2011／July／Australia-Malaysia_asylum_seeker_transfer_agreement，訪問時間：2019年4月20日。雙方于2011年7月正式簽署這一轉(zhuǎn)讓協(xié)議。但該協(xié)議自宣布以來，引發(fā)了包括澳大利亞反對派、綠黨、難民和人權(quán)倡導(dǎo)者在內(nèi)的多方批評。鑒于馬來西亞并非《聯(lián)合國難民公約》的簽署國，聯(lián)合國難民署指出，尋求庇護(hù)者在馬來西亞“很容易因移民罪責(zé)被捕，可能會遭受到拘留、起訴、鞭打和驅(qū)逐”。⑤UNHCR， “UNHCR Global Appeal 2011（Update）”， 2011，p.226， https：／／www.unhcr.org／4cd96fc59.pdf， 訪問時間：2019 年4月18日。.澳大利亞綠黨更是直言不諱，聲稱他們不相信這些人的人權(quán)會受到保護(hù)。反對黨也對協(xié)議產(chǎn)生的人權(quán)影響表示關(guān)注，認(rèn)為這項協(xié)議是政府對邊境保護(hù)政策失敗的承認(rèn)，并且對阻止尋求庇護(hù)者乘船抵達(dá)沒什么作用。

就在該協(xié)議即將進(jìn)入實施階段時，部分尋求庇護(hù)者的律師向澳大利亞高等法院提出禁令，要求政府禁止轉(zhuǎn)移任何尋求庇護(hù)者，直到該協(xié)議的合法性得到檢驗。⑥Frank Brennan， “Gillard’s Malaysia Solution Stumble”，Eureka Street， Vol.21， No.15， 2011， pp.15-16.協(xié)議發(fā)布5周后，澳大利亞高等法院裁定，根據(jù)《澳大利亞移民法》，尋求庇護(hù)者轉(zhuǎn)移到馬來西亞是無效的，因為馬來西亞“不受法律約束”，它不是《聯(lián)合國難民公約》的締約國，并且“馬來西亞國內(nèi)法不承認(rèn)難民或難民的身份”。⑦High Court of Australia， “ Judgment Summary： Plaintiff M70／2011 v Minister for Immigration and Citizen-ship’”， Case M70／2011， Canberra， 2011， http：／／www.hcourt.gov.au／cases／case-m70／2011，訪問時間：2019年4月20日。吉拉德政府的“馬來西亞方案”也難以為繼。為了挽救瀕臨死亡的“馬來西亞解決方案”，2011年9月，吉拉德政府推出了“移民立法修正法案（離岸處理和其他措施）”。試圖取代移民法中的現(xiàn)有框架，允許將離岸入境人員帶到另一個國家，并對所有進(jìn)入澳大利亞的“離岸區(qū)域”諸如圣誕島的尋求庇護(hù)者進(jìn)行強(qiáng)制拘留。澳國內(nèi)的政治力量對該法案的修訂大多持消極態(tài)度。澳大利亞難民理事會（RCOA）負(fù)責(zé)人霍華德表示“擬議的立法將會設(shè)定一個比前霍華德政府建立境外處理機(jī)制時更低的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”。人權(quán)委員會還對該法案可能導(dǎo)致嚴(yán)重的侵犯人權(quán)行為表示關(guān)切。⑧Elibritt Karlsen， “Migration Legislation Amendment（Offshore Processing and Other Measures） Bill 2011，” Law and Bills Digest Section， Parliament of Australia， September 22， 2011， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／download／legislation／billsdgs／1102135／upload_binary／1102135.pdf；fileType=application／pdf，訪問時間：2019 年 3月10日。該移民立法修正案最終因未在議會中獲得足夠支持而被迫放棄。

（3）第三階段：過渡簽證和單一保護(hù)簽證程序

鑒于在尋求區(qū)域內(nèi)國家合作和移民立法修正案上的失敗，移民和公民事務(wù)部長鮑文（Chris Bowen）宣布了兩項更小但影響深遠(yuǎn)的政策變化，即過渡簽證和單一保護(hù)簽證程序。

過渡簽證（bridging visas）是指，未經(jīng)批準(zhǔn)乘船抵達(dá)的尋求庇護(hù)者，只要他們在政府進(jìn)行健康、安全和身份檢查之后被評估為對社區(qū)不構(gòu)成安全危險，就可以在庇護(hù)申請審查期間被批準(zhǔn)給予“過渡簽證”，并被安置在澳大利亞本土大陸的社區(qū)而不是在圣誕島這樣的離岸拘留中心內(nèi)，同時政府將評估其庇護(hù)申請。鮑文將“過渡簽證”作為“馬來西亞方案”失效后進(jìn)行再補(bǔ)充的無奈之舉。盡管過渡簽證的實施看似緩和了吉拉德政府對尋求庇護(hù)者的管控，但鮑文強(qiáng)調(diào)政府仍致力維持強(qiáng)制性拘留制度，該方案的目標(biāo)不針對目前的被拘留者，他們不是合法難民，也不愿與移民部門就撤離方案進(jìn)行合作?？梢?，“過渡簽證”的受益者在澳大利亞龐大的尋求庇護(hù)者人數(shù)中仍為少數(shù)，但這可以看作吉拉德政府對外界批評其缺乏“人道主義精神”的一種政策回應(yīng)。對于已入境和將要入境的絕大部分尋求庇護(hù)者而言，強(qiáng)制拘留仍是主要手段。

單一保護(hù)簽證程序（single protection visa process）是指，無論尋求庇護(hù)者的抵達(dá)方式如何——通過航空或海上抵達(dá)，都將經(jīng)過該程序的審查，通過采用單一、一致和有效的程序，達(dá)到對入境人員全覆蓋審查的目的。澳大利亞政府認(rèn)為，對兩種入境方式進(jìn)行不同的處理不再有任何好處，只有謹(jǐn)慎地采用單一、一致和有效的程序，才能繼續(xù)為所有使用該系統(tǒng)的人提供司法審查。①Chris Bowen， “Bridging Visas to Be Issued for Boat Arrivals”，Parliament of Australia， November 25， 2011， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p； query=Id：%22media／pressrel／1251281%22， 訪問時間：2019年4月21日。

（4）第四階段：重啟瑙魯和巴新的境外收容中心

為了打破在尋求庇護(hù)者處理方面的政治僵局，吉拉德政府任命了由前澳大利亞國防軍司令安格斯·休斯敦（Angus Houston）領(lǐng)導(dǎo)的“專家小組”（Expert Panel）。專家小組的任務(wù)是審查目前的難民政策，并提供符合澳大利亞有關(guān)理性、公平和人道主義需要的報告。休斯頓領(lǐng)導(dǎo)的專家小組在6周內(nèi)與政府決策者、政黨領(lǐng)導(dǎo)人、學(xué)者、社區(qū)成員和其他利益相關(guān)團(tuán)體進(jìn)行了廣泛地磋商。2012年8月18日，公布了包括22份具體建議的最終報告。②Angus Houston， Expert Panel on Asylum Seekers （Australia），“Report of the Expert Panel on Asylum Seekers”， Australian Government， Canberra， 2012， https：／／www.aph.gov.au／Parliamentary_Business／Bills_Legislation／Bills_Search_Results／Result？ bId=r4918，訪問時間：2019年3月10日。

報告的重點是鼓勵尋求庇護(hù)者利用合法渠道進(jìn)行移民，并抑制他們從事非法海上航行的動機(jī)。根據(jù)這一總體框架，“無優(yōu)勢”（No Advantage）原則是小組建議的核心，即乘坐未授權(quán)船只抵達(dá)澳大利亞的尋求庇護(hù)者，與那些通過政府授權(quán)的人道主義方案申請庇護(hù)并等待安置的人相比，沒有任何優(yōu)勢。此外，專家小組建議修改法律，使非法抵達(dá)的尋求庇護(hù)者的家人團(tuán)聚變得更加困難。專家小組還建議將澳大利亞大陸從澳大利亞的移民區(qū)域中分離出去，這樣可以防止非法抵達(dá)澳大利亞大陸者，與非法抵達(dá)已從移民區(qū)域分離出去的島嶼（例如圣誕島）的尋求庇護(hù)者相比，受到不同甚至更好的對待，其目的是以同一標(biāo)準(zhǔn)對待非法抵澳的尋求庇護(hù)者。

休斯敦報告中關(guān)于恢復(fù)前霍華德政府有關(guān)在瑙魯和巴布亞新幾內(nèi)亞對難民進(jìn)行境外處理做法的建議，得到了澳大利亞各方的一致認(rèn)可。就鼓勵機(jī)制而言，專家小組建議通過人道主義方案將難民接收人數(shù)從當(dāng)時的13 750人增加到20 000人，并可以在五年內(nèi)進(jìn)一步增加到27 000人。澳大利亞除了能夠為合法抵澳的尋求庇護(hù)者提供保護(hù)以外，還愿意超出其原本承擔(dān)的國際義務(wù)，在聯(lián)合國難民署的幫助下，為那些被評估為難民的人士提供境外安置，并隨后在澳大利亞重新安置。

吉拉德回應(yīng)稱，原則上支持休斯頓報告中的所有建議，并在報告發(fā)布僅一天后就宣布將重新引入巴布亞新幾內(nèi)亞和瑙魯作為尋求庇護(hù)者的境外處理中心。這標(biāo)志著吉拉德政府難民政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，因為它基本上重新引入了霍華德政府“太平洋解決方案”的關(guān)鍵組成部分。此外，吉拉德政府還采納了專家小組的其他建議。2012年8月，難民和人道主義方案將難民庇護(hù)名額增加到每年2萬個。對于未經(jīng)授權(quán)乘船抵達(dá)的尋求庇護(hù)者來說，家庭團(tuán)聚變得更加困難。除了已經(jīng)從移民區(qū)域中被分離的近海領(lǐng)土外，澳大利亞大陸也從移民區(qū)域中被分離。因此，未經(jīng)授權(quán)卻乘船抵達(dá)的人即使到達(dá)澳大利亞本土，也無法提出有效的保護(hù)申請，并有可能被轉(zhuǎn)移到瑙魯和巴布亞新幾內(nèi)亞境外處理中心。

三、人道主義、國家利益與國內(nèi)博弈：吉拉德難民政策改革受挫的根源

吉拉德的難民政策本質(zhì)上與霍華德時期的境外收容政策并無二致，但她為何最初要回避“太平洋解決方案”的關(guān)鍵部分，即不愿意在瑙魯和巴新重啟已有的境外處理中心？在她的區(qū)域合作設(shè)想失敗之后，為何回到“太平洋解決方案”卻成為澳大利亞社會的共識，而繼任的澳大利亞政府采取了更加強(qiáng)硬的難民政策？

3.1 吉拉德最初回避“太平洋解決方案”的原因

之所以吉拉德一開始回避重啟瑙魯和巴新這兩個境外收容中心，其中部分原因是“太平洋解決方案”之前受到廣泛的人道主義批評，因此吉拉德試圖選擇新的地點。另一部分原因是，根據(jù)協(xié)議，瑙魯和巴新的難民安置制度需要在通過審查之后為難民尋求重新安置（最終去往澳大利亞或者其他國家），但吉拉德似乎想要尋找一勞永逸的難民處理方式，即將不符合難民標(biāo)準(zhǔn)的人遣返回原籍國，不再想為尋求庇護(hù)者提供第三國重新安置，因此需要重新選擇境外收容中心的地點，簽訂符合其意圖的新協(xié)議。①Frank Brennan， “Julia Gillard and Labor’s Moral Decline”，Eureka Street， Vol.21， No.19， 2011， p.40.

吉拉德最初選擇東帝汶的客觀原因是東帝汶是《聯(lián)合國難民公約》的簽署國，對難民安置有制度保障；而且東帝汶在難民遣返的政策上較為強(qiáng)硬，可以減少對難民進(jìn)行第三國安置的壓力。一般來說，當(dāng)被拒絕給予難民身份的尋求庇護(hù)者拒絕自愿遣返，或者其國籍難以確定時，就難以對他們進(jìn)行強(qiáng)制遣返。但根據(jù)東帝汶《2003年移民和庇護(hù)法》，不受保護(hù)的尋求庇護(hù)者將受到驅(qū)逐程序的管轄。雖然東帝汶進(jìn)行遣返時可能需要澳大利亞在后勤方面的“協(xié)助”②Savitri Taylor， “Asylum Seeker Processing in East Timor： A Solution for Whom？” Inside Story， March 9， 2011， http：／／insidestory.org.au／asylum-seeker-processing-in-east-timor-a-solution-forwhom／，訪問時間：2019年5月1日。，但這樣澳大利亞不會直接面臨人道主義批評，也減輕了安置尋求庇護(hù)者的壓力。之所以選擇馬來西亞，也有著相應(yīng)的利益考量。從尋求庇護(hù)者的來源來看，馬來西亞有相當(dāng)多的緬甸難民，而緬甸也是澳大利亞非法入境尋求庇護(hù)者的主要來源國之一。因此與馬來西亞合作，可以直接在馬來西亞處理大量可能前往澳大利亞的“潛在難民”。選擇馬來西亞還可以起到“威懾和懲罰的作用”，因為馬來西亞未簽署《聯(lián)合國難民公約》，其糟糕的庇護(hù)條件一定程度上或許可以削弱尋求庇護(hù)者前往馬來西亞（進(jìn)而前往澳大利亞）尋求庇護(hù)的動機(jī)。但是如前所述，東帝汶和馬來西亞的方案最終都因為遭遇到強(qiáng)大的國內(nèi)反對宣告失敗。

“休斯頓報告”出臺后，重新引入巴布亞新幾內(nèi)亞和瑙魯作為尋求庇護(hù)者的境外處理中心，是各方在利益上各取所需的妥協(xié)結(jié)果。

瑙魯一度是太平洋區(qū)域最富有的國家之一，如今卻被媒體稱為澳大利亞“難民的傾倒場”。瑙魯是世界上最小的島國，人口只有約1萬人。上世紀(jì)獨立后，通過發(fā)展全國唯一的磷酸鹽采礦業(yè)逐漸富裕起來，民眾在政府制定的高福利體系下享受著奢侈繁榮的生活。但隨著資源枯竭，瑙魯不可避免地陷入“資源詛咒”，磷酸鹽耗盡后全國失業(yè)率達(dá)到了90%，中央銀行破產(chǎn)，國家陷入財務(wù)危機(jī)。①Ben Doherty， “A Short History of Nauru， Australia’s Dumping Ground for Refugees”， the Guardian， August 10， 2016， https：／／www.theguardian.com／world／2016／aug／10／a-short-history-of-nauru-australias-dumping-ground-for-refugees，訪問時間：2019年5月1日。到21世紀(jì)，瑙魯已經(jīng)成為一個極度依賴外國援助的國家，而且主要是依靠澳大利亞經(jīng)濟(jì)援助來維持生存的國家。

巴布亞新幾內(nèi)亞是一個位于澳大利亞北部，擁有700多萬人口的國家。拘留中心設(shè)置在首府為洛倫高（Lorengau）的馬努斯島（Manus Island）。同瑙魯?shù)那闆r類似，洛倫高也是采礦城鎮(zhèn)。對當(dāng)?shù)厝硕?，“人們已?jīng)習(xí)慣了輕松賺錢，外出喝酒。一旦它關(guān)閉，就會有更多的闖入和偷竊行為?！雹赑er Liljas， “One of Australia’s Notorious Refugee Camps Has Become an Economic Crutch for Papua New Guinea Island”， the Washington Post， May 9， 2018， https：／／www.washingtonpost.com／world／asia_pacific／one-of-australias-notorious-refugee-camps-hasbecome-an-economic-crutch-for-papua-new-guinea-island／2018／05 ／08 ／25e78634-433d-11e8-8569-26fda6b404c7_story.html？noredirect=on＆utm_term=.cf4a113741f6，訪問時間：2019年 5月1日。礦業(yè)衰落后，拘留中心成為當(dāng)?shù)刂饕慕?jīng)濟(jì)支柱。巴新從澳大利亞政府收到大約3.15億美元（約合21.1億人民幣）用于收容尋求庇護(hù)者，這還不包括來自其他方面的各項援助。③Per Liljas， “One of Australia’s Notorious Refugee Camps Has Become an Economic Crutch for Papua New Guinea Island”， the Washington Post， May 9， 2018， https：／／www.washingtonpost.com／world／asia_pacific／one-of-australias-notorious-refugee-camps-hasbecome-an-economic-crutch-for-papua-new-guinea-island／2018／05 ／08 ／25e78634-433d-11e8-8569-26fda6b404c7_story.html？noredirect=on＆utm_term=.cf4a113741f6，訪問時間：2019年 5月1日。

因此對兩國而言，澳大利亞不僅僅能提供數(shù)億澳元的援助，還能為高失業(yè)率下的勞動力創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了當(dāng)?shù)孛癖妼u上尋求庇護(hù)者的強(qiáng)烈敵意。對澳大利亞而言，瑙魯和巴新是區(qū)域內(nèi)為數(shù)不多簽署了《聯(lián)合國難民公約》的國家（大部分國家諸如馬來西亞、印度尼西亞都未簽署），在此處理庇護(hù)申請符合國際法的規(guī)定，也可避免國際社會的人權(quán)批評。盡管兩國的拘留中心因其糟糕的人道主義狀況被國內(nèi)民眾和國際社會所詬病，但鑒于澳大利亞社會在難民問題上的共同利益，拘留中心仍必不可少：對于瑙魯和巴布亞新幾內(nèi)亞是為了經(jīng)濟(jì)生存，對于澳大利亞則是為了政治考量。

3.2 難民政策如何成為國內(nèi)政治博弈的工具

在難民政策本質(zhì)上與霍華德時期的“境外收容政策”并無二致的情況下，吉拉德的區(qū)域合作設(shè)想為何會遭到反對黨以及各方的反對？這并不是因為澳大利亞社會強(qiáng)烈同情尋求庇護(hù)者、認(rèn)為吉拉德的難民政策不人道所導(dǎo)致；如果這樣的話，吉拉德之后的澳大利亞政府就應(yīng)該采取與陸克文初次執(zhí)政時一樣的政策。但恰恰相反，接替吉拉德上臺的陸克文并沒有延續(xù)他上次執(zhí)政時的難民政策，而是繼續(xù)重啟“太平洋解決方案”。吉拉德之所以回避瑙魯和巴新，但后來又重啟這兩個收容中心，本質(zhì)上是糾結(jié)于澳大利亞社會所存在的兩種難以調(diào)和的價值取向：人道主義與國家利益。由于澳大利亞社會同時具有這兩種較強(qiáng)的價值趨向，不同的政治勢力也會利用民眾的情緒作為國內(nèi)政治博弈的工具，從而最終導(dǎo)致吉拉德區(qū)域合作設(shè)想的失敗。

在澳大利亞難民政策的問題上，公眾輿論一直發(fā)揮著重要影響，并且成為影響政府、高等法院、各政黨和民間團(tuán)體國內(nèi)政治博弈的一個工具。澳大利亞的民意調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在邊境管控和難民問題方面，抵澳船只一直是澳大利亞公眾關(guān)注的重要問題，但民眾輿論在難民問題上呈現(xiàn)出兩面性。一方面，在經(jīng)歷第一波（1976—1981）、第二波（1989—1998）和第三波尋求庇護(hù)者入境潮（1999年）后，民眾對非法入境的尋求庇護(hù)者的拒絕傾向一直在上升。在非法入境船只抵達(dá)的問題上，澳大利亞民眾強(qiáng)烈的負(fù)面觀點多于積極看法，比例超過2比1。政府的強(qiáng)制拘留和離岸處理政策也得到了大多數(shù)人的支持。69%的人認(rèn)為乘船抵達(dá)的尋求庇護(hù)者是非法移民，不能合法地申請庇護(hù)，因為他們乘船抵達(dá)澳大利亞的主要原因是為了過上更好的生活，而不是真的遭受了災(zāi)難。①Andrew Markus， “Mapping Social Cohesion （2007-2015）”，Scanlon Foundation and Monash University， http：／／monash.edu／mapping-population，訪問時間：2019年5月1日。大多數(shù)澳大利亞人對通過人道主義方案抵達(dá)的合法難民做出積極回應(yīng)，但對非法入境的尋求庇護(hù)者做出負(fù)面評價。在吉拉德上臺前后，出現(xiàn)了非法乘船抵達(dá)人數(shù)急劇上升的現(xiàn)象，公眾的注意力集聚于此，形成強(qiáng)大的“加強(qiáng)邊境管控”的輿論壓力，對于脆弱的吉拉德新政府而言，不得不及時回應(yīng)公眾輿論期待，提升民意支持率，以穩(wěn)固工黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

有關(guān)處理船只抵港的最佳政策方面，斯坎倫基金會在2010年至2015年間進(jìn)行了六次調(diào)查，在“應(yīng)對試圖乘船抵達(dá)澳大利亞的尋求庇護(hù)者的最佳政策”中，支持遣返選項的比例不斷增加，從2011年的23%上升到2013年的34%，是2011—2015年期間的最高值。②同①。在政策的嚴(yán)厲性上，67%的民眾支持恢復(fù)在巴新和瑙魯?shù)木惩馓幚?。而在不同政黨處理乘船入境的成效方面，2012年7月，民調(diào)機(jī)構(gòu)“新聞?wù){(diào)查”（Newspoll）發(fā)現(xiàn)，37%的人同意聯(lián)盟黨政府將“最好地處理”難民問題，17%的人同意工黨，7%的人同意綠黨。說明人們對前任霍華德政府的強(qiáng)硬措施具有較高認(rèn)可度。③Andrew Markus and Dharmalingam Arunachalam，“Australian Public Opinion on Asylum”， Migration and Development， Vol.7， No.3， 2018， p.440.

另一方面，公眾對尋求庇護(hù)者權(quán)利的保護(hù)確實持積極的支持態(tài)度。多年來，澳大利亞一直保持著13 750個難民重新安置名額的配額。斯坎倫基金會2010年至2012年的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，即使在關(guān)于乘船非法抵達(dá)的負(fù)面輿論背景下，難民安置計劃仍獲得了大部分人的支持（67%至75%）。④同①。廣泛的調(diào)查結(jié)果表明，大多數(shù)澳大利亞人對大部分移民和難民的接納態(tài)度都較為積極。實際上，人們擔(dān)心的不是真正難民的接納人數(shù)，而是海上抵達(dá)者不受監(jiān)管的入境方式，這被視為對一國安全和國家邊境的完整性構(gòu)成挑戰(zhàn)。

盡管澳大利亞近年來反對乘船非法入境的立場更加強(qiáng)硬，但公眾反難民情緒的程度一直低于一些西方國家，當(dāng)然澳大利亞的難民入境規(guī)模也小得多。吉拉德政府上臺后收緊邊境控制和難民政策是對民意的反應(yīng)，也得到了民意的支持。然而其政策在實施過程中涉及的不能充分保障人權(quán)的行為依然會受到民眾的譴責(zé)。這一情況使得難民問題成為澳大利亞國內(nèi)政治博弈的一個工具，不同機(jī)構(gòu)和黨派試圖利用難民問題來批評政府、獲得選民支持。如前所述，吉拉德在改革移民和難民政策的過程中就面臨著澳大利亞聯(lián)邦高等法院、議會和反對黨聯(lián)盟的重重阻力。

澳大利亞高等法院在“馬來西亞解決方案”和移民立法修正案上使得吉拉德政府的難民庇護(hù)安排陷入困境。高等法院在介入有關(guān)“馬來西亞解決方案”的審理后，援引1958年《移民法》第198A條規(guī)定：“一個國家在法律上有義務(wù)為難民提供有效程序，并為難民提供保護(hù)。”⑤Maria O’Sullivan， “Malaysia Solution： High Court Ruling Explained”， the Conversation， August 31， 2011， https：／／theconversation.com／malaysia-solution-high-court-ruling-explained-3154，訪問時間：2019年5月2日。而馬來西亞不是《日內(nèi)瓦難民公約》的締約國，不受法律約束，并且“馬來西亞國內(nèi)法不承認(rèn)難民或難民的身份”，⑥High Court of Australia， “ Judgment Summary： Plaintiff M70／2011 v Minister for Immigration and Citizen-ship”， Case M70／2011， Canberra， 2011， http：／／www.hcourt.gov.au／cases／case-m70／2011，訪問時間：2019年3月19日。宣布協(xié)議無效。這對已經(jīng)處于弱勢地位的吉拉德政府來說是個重?fù)?，因為“一個在民意調(diào)查中表現(xiàn)糟糕的少數(shù)派政府現(xiàn)在在一個關(guān)鍵的政策領(lǐng)域遭遇了尷尬?！雹逨ergal Davis， “The Failure of Australia’s ‘Malaysia Solution’ Is a Positive Step for Refugees”， the Guardian， September 4，2011， https：／／www.theguardian.com／commentisfree／2011／sep／04／australia-failure-malaysia-solution-refugees，訪問時間：2019年5月2日。在這種情況下，吉拉德不得不尋求通過議會修改《移民法》第198A條，以降低與人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的門檻。

2011年9月12日，在高等法院做出裁決后不到兩周，吉拉德宣布政府將制定移民立法修正案。但吉拉德政府在推出《移民立法修正法案（離岸處理和其他措施）》后受到了工黨政府內(nèi)部的批評，議員梅利莎·帕克斯（Melissa Parkes）擔(dān)心該法案沒有提及澳大利亞的人權(quán)義務(wù)。此外，反對黨和綠黨都反對該法案。時任反對黨領(lǐng)袖托尼·阿博特（Tony Abbott）誓言不會支持政府的修正案，認(rèn)為這些修正案對在境外處理的尋求庇護(hù)者沒有提供足夠的保護(hù)。①Ben Packham， “The Gillard Government’s Move to Amend Migration Laws Is in Limbo”， the Australian， September 22， 2011，https：／／www.theaustralian.com.au／national-affairs／immigration／thegillard-governments-move-to-amend-migration-laws-is-in-limbo／news-story／8edf4454895ca70bc43395e2dcc15598， 訪問時間：2019年5月2日。同工黨組成聯(lián)合政府的綠黨同樣認(rèn)為“澳大利亞必須真誠地評估所有抵達(dá)我國大陸或任何島嶼的難民，而不以到達(dá)方式為歧視依據(jù)”。②Elibritt Karlsen， “Migration Legislation Amendment（Offshore Processing and Other Measures） Bill 2011”， Parliament of Australia，Law and Bills Digest Section， September 22， 2011， pp.12-13.最終，該修正案因無法在眾議院獲得多數(shù)支持而未獲通過。這最終迫使吉拉德不得不轉(zhuǎn)而尋求專家小組的建議，試圖全面、理性、充分地審查并修改難民政策。

四、澳大利亞強(qiáng)硬難民政策共識的形成與實施

吉拉德還未來得及在任期內(nèi)完全重啟瑙魯和巴新的境外處理中心便在2013年6月匆匆下臺。從實際效果來看，吉拉德任內(nèi)其他的強(qiáng)硬措施并不足以管控大量非法抵達(dá)澳大利亞海岸的船只。在2010年至2013年6月期間，大約有677艘船只和41 430人通過非法海上抵達(dá)方式到達(dá)澳大利亞海岸，共有1 044人死亡或失蹤。相比之下，前任霍華德政府任內(nèi)的非法海上抵達(dá)人數(shù)最多的是2001年，共有5 516人，不到2012年水平的三分之一。③Janet Phillips and Harriet Spinks， “Boat Arrivals in Australia since 1976”， Parliament of Australia， July 23， 2013， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／download／legislation／billsdgs／1102135／upload_binary／1102135.pdf；fileType=application／pdf，訪問時間：2019年5月1日。在澳大利亞國內(nèi)，吉拉德的難民政策也受到了廣泛的批評。例如，2013年6月，議會人權(quán)聯(lián)合委員會（Parliamentary Joint Committee on Human Rights）公布了它對休斯頓專家組建議的實施所帶來的變化影響的調(diào)查結(jié)果。聯(lián)合委員會得出結(jié)論認(rèn)為，“目前實施的措施存在一系列與人權(quán)不相容的巨大風(fēng)險”。④Parliamentary Joint Committee on Human Rights，“Examination of Legislation in Accordance with the Human Rights（Parliamentary Scrutiny） Act 2011： Migration Legislation Amendment（Regional Processing and Other Measures）Act 2012 and Related Legislation”， Parliament of Australia， June 19， 2013， p.84， https：／／www.aph.gov.au／Parliamentary_Business／Committees／Joint／Human_Rights／Scrutiny_reports／2013／2013／92013／index， 訪問時間：2019 年 5 月 2日。調(diào)查報告還指出，雖然海上死亡人數(shù)有所下降，但“非法海上抵達(dá)的比率并沒有下降，事實上，它反而達(dá)到了前所未有的水平”。⑤同④，p.81。

有意思的是，盡管存在著各種批評和（潛在的或現(xiàn)實的）代價，吉拉德之后的澳大利亞政府基本上延續(xù)了吉拉德時期的政策，甚至可以說變得更為強(qiáng)硬。吉拉德時期的反對黨聯(lián)盟黨一直希望能夠重啟瑙魯和巴新的處理中心，重新恢復(fù)“太平洋方案”，這也是聯(lián)盟黨在此之前對于吉拉德／陸克文政府難民政策的主要批評點。在難民人數(shù)急劇增長、澳大利亞邊境形勢惡化之后，聯(lián)盟黨主張采取更加強(qiáng)硬的邊境保護(hù)行動遏制非法入境的尋求庇護(hù)者。

2013年6月27日同屬工黨的陸克文取代吉拉德再次執(zhí)政。陸克文放棄了其第一任期內(nèi)采取的寬容政策，繼續(xù)收緊難民政策，并進(jìn)一步實施“休斯頓報告”中的各項建議。2013年7月，陸克文突然宣布澳大利亞已與巴布亞新幾內(nèi)亞簽訂了區(qū)域安置安排。根據(jù)這一安排，日后乘船抵達(dá)的尋求庇護(hù)者將轉(zhuǎn)移到巴新進(jìn)行處理和安置。2013年8月，陸克文又與瑙魯簽署了類似的諒解備忘錄（MOU）。此外，該區(qū)域性轉(zhuǎn)移協(xié)議還對原“太平洋解決方案”進(jìn)行了極為嚴(yán)苛的擴(kuò)展。例如，對于轉(zhuǎn)移到第三國進(jìn)行處理的尋求庇護(hù)者，即使審查后發(fā)現(xiàn)是真正的難民，仍會被安置在第三國而不是澳大利亞，并明確表示“他們永遠(yuǎn)不會被重新安置到澳大利亞”。陸克文政府試圖傳達(dá)這樣的信息，海上偷渡者的數(shù)量將會隨著時間的推移而下降，尋求庇護(hù)者應(yīng)該求助于合法的難民庇護(hù)程序，以便澳大利亞評估他們的庇護(hù)申請。這也會對進(jìn)行“人口走私”的犯罪集團(tuán)起到威懾作用，因為他們將難以為“客戶”承諾虛假的希望。

陸克文下臺后繼任的聯(lián)盟黨各任政府也紛紛加強(qiáng)了邊境控制。托尼·阿博特（Tony Abbott，2013—2015）在邊界行動問題上保留了離岸處理。為了阻止非法船只抵達(dá)還采取由軍方主導(dǎo)的“主權(quán)邊境行動”（Operation Sovereign Borders），建立一支邊境部隊作為“一個單一的前線邊境行動機(jī)構(gòu)，執(zhí)行我們的海關(guān)和移民法，保護(hù)我們的邊境”。①Scott Morrison， “A New Force Protecting Australia’s Borders：Address to the Lowy Institute for International Policy”， Parliament of Australia， Sydney， May 9， 2014， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p；query=Id：%22media／pressrel／3155321%22，訪問時間：2019年5月2日。這將原本由移民部門承擔(dān)的職責(zé)統(tǒng)一由軍隊執(zhí)行，增強(qiáng)了邊境保護(hù)執(zhí)行力。在船只遣返問題上，阿博特指示海軍遣返載有尋求庇護(hù)者的船只，阻止他們進(jìn)入澳大利亞水域或抵達(dá)岸上。在臨時保護(hù)簽證方面，阿博特將霍華德政府的臨時保護(hù)簽證（TPV）制度作為一種威懾措施重新引入。此后，聯(lián)盟黨經(jīng)歷了領(lǐng)導(dǎo)人更替，但馬爾科姆·特恩布爾（Malcolm Turnbull，2015—2018）和斯科特·莫里森（Scott Morrison，2018年8月24日至今）期間都基本延續(xù)阿博特時期的各項難民政策。

在難民問題上兩黨政策逐漸趨同，政策差異已經(jīng)微乎其微。就政策相似之處而言，兩個主要政黨都認(rèn)為必須采取嚴(yán)厲的威懾措施阻止尋求庇護(hù)的船只前往澳大利亞。特別是，雙方都支持將尋求庇護(hù)者轉(zhuǎn)移到巴布亞新幾內(nèi)亞和瑙魯?shù)木惩馓幚碇行倪M(jìn)行強(qiáng)制拘留的做法，以及與該地區(qū)鄰國合作、維持嚴(yán)厲的反人口走私和邊境保護(hù)的措施。在政策差異上，兩黨在少數(shù)問題上存在分歧，例如，是否應(yīng)該向?qū)で蟊幼o(hù)者提供臨時保護(hù)（TPVs）而不是永久保護(hù)、每年應(yīng)正式接納難民和其他人道主義者的數(shù)量等，但之后都達(dá)成了一定程度的妥協(xié)。兩黨曾對“主權(quán)邊界行動”的態(tài)度顯著不同，但2015年工黨也軟化了反對船只“遣返”的態(tài)度，承認(rèn)“只要能夠安全地完成，未來的工黨政府將保留這一選項”。這基本上消除了工黨和聯(lián)盟黨在難民政策上的最后一個主要差異。

表1 兩黨關(guān)鍵政策的相似與差異分析

五、結(jié)論與反思

在全球難民形勢日益復(fù)雜的今天，難民問題成為世界主要關(guān)注問題之一。澳大利亞作為《聯(lián)合國難民公約》的簽署國，在難民安置上承擔(dān)了一定義務(wù)，但同時由于其特殊的地理環(huán)境和歷史原因，對邊境的控制程度要嚴(yán)于其他西方國家。不斷上升的非法抵達(dá)船只數(shù)量迫使澳大利亞政府不得不收緊難民庇護(hù)政策，重新啟用境外收容中心。吉拉德政府在任雖只有3年左右的時間，但其任內(nèi)出臺的各項難民政策的改革，卻對澳大利亞的難民政策發(fā)展起到相當(dāng)大的轉(zhuǎn)折作用。

在尋求庇護(hù)者人數(shù)達(dá)到歷史最高水平的背景下，吉拉德上任后一方面收緊難民政策，另一方面試圖避免完全重啟“太平洋解決方案”。在擴(kuò)大拘留計劃并加強(qiáng)了難民識別政策后，吉拉德開始尋求區(qū)域國家的合作。區(qū)域合作的努力失敗后，吉拉德任命專家組審查難民政策并出臺“休斯頓報告”，其中關(guān)鍵一條就是恢復(fù)在瑙魯和巴布亞新幾內(nèi)亞的境外處理，這標(biāo)志著霍華德“太平洋解決方案”的重啟。吉拉德未能實現(xiàn)重啟兩個拘留中心的目標(biāo)便匆匆下臺，但這一系列決定的影響較為深遠(yuǎn)。陸克文重新上臺后回歸吉拉德任內(nèi)的政策措施。繼任的聯(lián)盟黨政府基本延續(xù)這一政策，標(biāo)志著兩黨政策進(jìn)一步趨同。在人道主義和國家利益之間，吉拉德政府和之后的澳大利亞政府都選擇了國家利益優(yōu)先。

難民政策作為一個與人權(quán)密切相關(guān)的議題，在其提出、修改、推進(jìn)和實施的每一個步驟，都受到澳大利亞公眾的監(jiān)督與批判。公眾一方面支持采取強(qiáng)硬的難民政策，另一方面卻又支持保護(hù)難民的權(quán)利，這是澳大利亞政府所面對的基本政治文化制約。公眾態(tài)度雖然無法直接對政黨政治構(gòu)成支配性的制約，卻可以影響乃至左右其中的政策進(jìn)程與結(jié)果。澳大利亞的難民政策一直在人道主義和國家利益兩種價值取向的壓力下?lián)u擺，并被國內(nèi)政治博弈所利用。2010年吉拉德一上臺，就在移民拘留中心糟糕人權(quán)狀況帶來的壓力下，宣布擴(kuò)大拘留住所和完善拘留設(shè)施，“馬來西亞解決方案”因為缺乏人道主義保障而被高等法院否決。最后，吉拉德任命專家小組提供“符合澳大利亞有關(guān)理性、公平和人道主義需要的報告”，試圖漸進(jìn)而系統(tǒng)地解決尋求庇護(hù)者涌入的人道主義挑戰(zhàn)?？梢哉f，在吉拉德政府推進(jìn)難民政策的演變過程中，能夠清楚地看到人道主義、國家利益和國內(nèi)政治三者之間的密切聯(lián)系。

當(dāng)然，政府總是首先從國家利益和邊境安全角度出發(fā)制定難民政策，必然難以與普世的人道主義精神完美契合，但卻符合現(xiàn)實主義者所說的“國家道德”，即外交政策首先應(yīng)該為本國利益服務(wù)?，F(xiàn)實主義者相信，在力所能及的情況下，可以多做好事。但是，困難就在于，很多時候，難民的涌入確實會給當(dāng)?shù)厣鐣斐杀容^大的沖擊，從而使得各國面臨一個困境：接納難民的確是一件值得贊揚的事，但對難民的甄別和接納所帶來的代價，顯然又是值得擔(dān)心的事?！斑@種外部的干預(yù)和保護(hù)只能是暫時的，其他國家和國際社會不可能也不應(yīng)該永久地替代一個國家去保護(hù)它的人民?！雹仝w洲、程保志：“‘保護(hù)的責(zé)任’語境下避難者的人權(quán)保護(hù)問題”，《太平洋學(xué)報》，2014年第6期，第26頁。從國際政治的角度來看，最好的辦法并不是簡單地攤派難民，而是消除難民產(chǎn)生的根源。通過國際間的通力合作，實現(xiàn)熱點地區(qū)的和平與發(fā)展，減少南北差距，這才是一勞永逸解決難民問題的辦法。但是，由于各國的利益分歧導(dǎo)致的國際政治沖突，短時間內(nèi)不太可能實現(xiàn)對難民問題的全球治理。即便如此，國際社會圍繞著難民問題，仍然應(yīng)該努力通過全球性和區(qū)域性的合理解決方案，通過一套有效的程序來甄別“非法難民”，以及在適宜于難民融入的地方做一些接納安排。吉拉德政府難民政策改革的失敗，不僅表明了澳大利亞政府以及各黨派在國際國內(nèi)的雙重博弈中所面臨的困難處境和政治抉擇，也表明難民問題的解決需要合理的技術(shù)性方案。

雖然從國家利益的角度可以理解澳大利亞難民政策轉(zhuǎn)向強(qiáng)硬的基本趨向，但也要看到這一政策走向會帶來一定的負(fù)面影響。澳大利亞日趨強(qiáng)硬的難民政策在全球范圍內(nèi)備受爭議，并一定程度上損害了澳大利亞作為尊重人權(quán)國家的聲譽。2013年聯(lián)合國人權(quán)理事會對澳大利亞無限期拘留安全評價不良的尋求庇護(hù)者進(jìn)行調(diào)查，不僅發(fā)現(xiàn)對這些人的無限期拘留是任意的，還發(fā)現(xiàn)這“對他們造成嚴(yán)重的心理傷害”，相當(dāng)于殘忍、不人道或有辱人格的待遇。此外，包括聯(lián)合國禁止酷刑委員會在內(nèi)的一些專家和國際機(jī)構(gòu)還強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)制性無限期拘留兒童可能違反了免于酷刑或其他殘忍、不人道待遇的權(quán)利關(guān)切。這將會在澳大利亞的人權(quán)記錄中記下消極的一筆，在日后澳大利亞申請聯(lián)合國人權(quán)理事會席位時，被苛刻的難民政策削弱的人權(quán)聲譽可能是一個重要的不利因素。

總而言之，從澳大利亞難民政策的發(fā)展過程可以看出，難民政策應(yīng)該結(jié)合本國國情，堅持國家利益優(yōu)先，設(shè)定合理的技術(shù)性方案，長遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益相統(tǒng)一，適度承擔(dān)全球難民治理的責(zé)任。從長期來看，關(guān)鍵還在于改善全球治理，實現(xiàn)國際和地區(qū)穩(wěn)定、減少南北差距。