雙重驅動與深圳社區(qū)治理體制改革40年

曾宇青

國家——社會視角是我國學界研究社區(qū)體制改革的重要理論視角。主要有三種研究取向：自治價值取向；國家主導取向；良性互動取向。自治價值取向強調自治是社區(qū)體制改革的方向，肯定社區(qū)自治改革，要求建構自治的體制。國家主導取向強調國家在國家——社會關系中起著主導作用，認為國家主導著社區(qū)治理。越來越多的研究者持第三種研究取向。本文在學界關于良性互動研究的基礎上，進一步追問良性互動的動力源以及過程和方向。

放權是深圳社區(qū)民主建設的重要形式。深圳社區(qū)體制改革40年，是國家不斷向社會放權、社會不斷分化、自治程度不斷提高的40年。同時，鄧小平同志1979年提出堅持四項基本原則，1980年代多次提出要保持安定團結的政治局面，并被各級黨委政府作為國家政權建設的剛性指標；十八屆三中全會進一步提出了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標，這是更高層次的“國家性”建設要求。從寬泛意義看，民主建設是政權建設的重要內(nèi)容。但從國家——社會分野視角看，政權建設與民主建設要相互兼顧、良性互動。不顧政權穩(wěn)定而一味地推進民主，必然陷入民主的陷阱。在我國香港，業(yè)主依法自治，政府不能直接干預。但當有業(yè)主投訴大埔區(qū)富亨村業(yè)主立憲法團（相當于業(yè)主委員會）負責人受賄時，香港廉政公署調查了該村約5000戶（基本涵蓋該村住戶）并對每戶做了筆錄，結果未發(fā)現(xiàn)受賄證據(jù)。①曾宇青：《社區(qū)居民的基本需求——政府如何借鑒香港經(jīng)驗向社區(qū)供給高質量的公共品》，《香港經(jīng)驗與深圳羅湖發(fā)展論文集》，深圳：海天出版社，2007年，第315頁。藉此可窺見在推進自治的同時要改進和增強政府的監(jiān)管能力，兩者需相互兼顧、良性互動。鄧小平同志1992年視察深圳發(fā)表南方講話時指出深圳的經(jīng)驗就是敢闖。敢闖在很大意義上是突破傳統(tǒng)集權體制，向市場和社會放權。循著雙重驅動，本文進一步研究了社區(qū)治理體制現(xiàn)代化，認為深圳社區(qū)治理體制現(xiàn)代化改革的方向是國家——社會關系在互動共榮中從低級到高級、從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的不斷突破。

一、深圳社區(qū)體制改革的雙重驅動

為了便于觀察深圳社區(qū)體制改革的雙重驅動，我們把深圳改革開放以來的歷程分為兩個階段。

（一）第一階段：改革開放以來至2000年

我國學界研究改革開放以來社區(qū)體制改革，多以民政部1986年提出社區(qū)服務，1991年提出社區(qū)建設概念，2000年在全國推進社區(qū)建設為脈絡。①何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》2003年第6期。但深圳的社區(qū)體制改革始于1981年住宅小區(qū)制探索，并在1988年形成了“住宅小區(qū)制+街居制”社區(qū)管理體制。其探索和改革超前于全國，具有獨特性和超前性，從中我們可以觀察到“雙重驅動”。

與全國相比，深圳住宅區(qū)建設在向市場放權方面屬于高標準、高起點、大手筆。1980年深圳率先成立了中國第一家房地產(chǎn)企業(yè)“深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)公司”，并于1981年開發(fā)了中國第一個商品房小區(qū)“東湖麗苑”，同年深圳市物業(yè)管理公司誕生并借鑒香港物業(yè)管理模式管理該小區(qū)。自此深圳住房建設和住房管理都走上了市場化的道路。其深層原因在于，深圳是我國市場經(jīng)濟迅速發(fā)展的先行地。這片熱土吸引了大量的國內(nèi)外投資和大量的創(chuàng)業(yè)者，1984年初鄧小平同志視察深圳時，深圳的外資企業(yè)所占份額已經(jīng)達到1/4。市場經(jīng)濟的發(fā)展催生了大量社會成員脫離單位制，如何管理好這些社會成員？深圳先行探索了住宅小區(qū)制改革。住宅小區(qū)制的核心內(nèi)容就是用法定治理體制（業(yè)主——業(yè)主大會——業(yè)主委員會——物業(yè)管理公司）來管理、服務住宅區(qū)居民。其實質是向社會放權，由居民花錢購買物業(yè)服務。

與住宅小區(qū)制相輔相成的是小區(qū)配套建設。在住宅小區(qū)建設的同時政府配套了幼兒園、學校、醫(yī)院、商業(yè)網(wǎng)點等公共設施。這種公共配套非常重要，它使社區(qū)居民的衣食住行和生老病死一定程度上能夠在社區(qū)解決。在“住宅小區(qū)制+公共配套”中，社區(qū)解決了居民生老病死的大量難題。這是典型的向社區(qū)放權，是深圳社區(qū)管理體制改革中第一次民主的跨越式發(fā)展。

1988年深圳全面推行住宅小區(qū)制。當年6月10日《深圳經(jīng)濟特區(qū)住房制度改革方案》《住宅區(qū)管理細則》出臺?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)住房制度改革方案》提出“補貼提租、鼓勵買房”的改革思路，開始了住房分配貨幣化的進程。按照改革方案，各機關事業(yè)單位不再各自建住宅房，而是由市住宅局統(tǒng)一建設配套了幼兒園、學校、商業(yè)網(wǎng)點等的住宅小區(qū)，然后全市機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)的在編干部和工人，統(tǒng)一打分，統(tǒng)一分房?！蹲≌瑓^(qū)管理細則》將政府房管模式改革為物業(yè)管理模式。1989年深圳市住宅局轄下的房管所全部改制為實施企業(yè)化管理的物業(yè)管理公司，終結了物業(yè)政府管的模式，開啟了物業(yè)管理市場化模式。

深圳的物業(yè)管理與香港不同的是，物業(yè)管理公司不僅承擔了住宅區(qū)物業(yè)管理的法定職責，而且政府通過各種方式與物業(yè)管理公司合作，使其一定程度地承擔了人口信息、消防信息、租賃信息普查、排查等公共管理工作。這種不同始于1990年10月，深圳福田區(qū)蓮花二村住宅區(qū)竣工交付使用。深圳市住宅局提出了將住宅區(qū)管理納入“社會化、專業(yè)化、規(guī)范化”發(fā)展軌道的方案。以新建成的蓮花二村為試驗基地，大膽創(chuàng)新，要求物業(yè)管理公司不僅管物業(yè)，還管治安、綠化、衛(wèi)生、水電、機電設施設備、社區(qū)文化等。1992年蓮花二村的物業(yè)管理在全國文明住宅區(qū)評選中首次被評為“全國模范文明小區(qū)”。從此，“一體化”管理被各物業(yè)管理小區(qū)普遍采用，并逐步形成今天深圳物業(yè)管理的基本模式。物業(yè)管理公司的上述公共管理作用受到研究者的重視，深圳物業(yè)管理一定程度取代了城管局和消防局的很多職能。②郭永豐：《論進一步規(guī)范深圳的物業(yè)管理》，《特區(qū)經(jīng)濟》2000年4月25日。

“住宅小區(qū)制+公共配套”改革，是通過向市場放權、向社會放權來改變對社區(qū)居民管理和服務的模式，是在沒有改革街居制條件下極其重要的社區(qū)治理體制改革。它從過去的“政府提供”，即政府直接提供物業(yè)管理及其公共配套，改革為“社會提供”，即通過業(yè)主——業(yè)主大會——業(yè)主委員會——物業(yè)管理公司這樣的法定治理結構來提供。實質是業(yè)主向市場購買，不僅購買了物業(yè)管理，還購買了治安、綠化、衛(wèi)生、水電、機電設施設備、社區(qū)文化等。政府退出“直接提供”，但為各小區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃、建設各種公共配套——幼兒園、學校、醫(yī)院、商業(yè)設施等。

這個改革的驅動力是雙重的。一方面，市場經(jīng)濟的大潮滾滾向前，擋都擋不住。住宅小區(qū)以市場化的方式自治，因其公共管理的民主性、效率性較高而具有先進性并迅速在深圳推廣。另一方面，政府在穩(wěn)定方面有多重考慮，包括為住宅小區(qū)科學配套公共設施，使居民生活擁有較好的便利性和一定的保障性，能夠安居樂業(yè)，同時，加強法治建設，出臺了一系列相關法律條文。1994年6月，在總結多年實踐的基礎上，深圳市人大頒布了全國物業(yè)管理的第一部地方性法規(guī)——《深圳經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》。隨后，深圳市政府及行業(yè)主管部門又有計劃、有步驟地制定了20余部操作性強的配套細則和規(guī)章制度。這些配套文件的頒布實施，構筑了深圳物業(yè)管理較為完備的法規(guī)體系，使物業(yè)管理能夠按照較為完善的市場規(guī)則去運行、完善、提高。再者，加強了政府職能部門和街居機構對住宅小區(qū)自治的監(jiān)管，如1994年頒布的條例其基本思想是強調自治，但堅持必要的行政監(jiān)管，如強調住宅局是物業(yè)管理的主管部門，業(yè)主公約由住宅局制定統(tǒng)一規(guī)范的文本，住宅局可會同開發(fā)商召開第一次業(yè)主大會等。

在雙重驅動下，改革必然是漸進過程，并呈現(xiàn)出國家——社會二元互動共榮的結果：一方面，民主不斷發(fā)展；另一方面，國家治理能力不斷增強。例如，2008年深圳福田區(qū)景州大廈業(yè)主委員會擬自主招標新物業(yè)管理公司替代原物業(yè)管理公司，福田區(qū)住建局認為其違反了相關法規(guī)中關于必須到政府部門備案的規(guī)定而以一紙紅頭文件撤銷該業(yè)主委員會主任職務，但業(yè)主當天即以重新選舉業(yè)主委員會主任的方式恢復該主任的職務。僅僅從這個案例看，業(yè)主委員會依法行使民主權力，政府不恰當監(jiān)管。但從較長時間觀察，該個案推動了政府不斷改進監(jiān)管方式，國家的法治能力不斷加強?，F(xiàn)在，每個街道辦都配備了律師，在涉及業(yè)主——業(yè)主委員會——物業(yè)管理公司問題上，首先咨詢律師。可見，深圳社區(qū)自治的形成和發(fā)展不同于西方，是在民主推進與國家治理能力建設的雙重驅動中不斷完善的。

（二）第二階段：2000年以來

2000年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)民政部《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見的通知》,標志著在全國推行社區(qū)制。深圳2000年開始試點，2005年在全市開展了大規(guī)模的社區(qū)制改革。

一方面，改革以推進社區(qū)民主為鮮明的旗幟。時任深圳市民政局局長的劉潤華稱這次社區(qū)體制改革是“社區(qū)民主的跨越式發(fā)展”。媒體以社區(qū)民主為主題積極宣傳這次改革。這次改革的方案是“兩個轉移”，一是將居委會的全班人馬轉移至新成立的街道辦的派出機構——社區(qū)工作站（其編制既不是公務員，也不是事業(yè)編的臨時編制），二是居委會原承擔的所有政府職能全部轉移至社區(qū)工作站，居委會只承擔自治工作，并且居委會成員由居民選舉產(chǎn)生。這個方案的意義在于，一是居委會徹底干凈地“脫離”了政府，不再承擔政府行政工作，徹底解決了廣受詬病的居委會是準政府、是政府的“腿”的問題；二是居委會直選，社區(qū)居民有了選舉權。學界與業(yè)界多認為選舉權是民主的基本內(nèi)涵，社區(qū)居民有了選舉權是民主大事件，因此這次改革被稱為深圳社區(qū)民主的第二次跨越式發(fā)展。

另一方面，為了穩(wěn)定，2005年社區(qū)直選只在鹽田區(qū)全面鋪開。深圳的其他地方依然采取社區(qū)工作站成員兼任居委會成員，或采取部分居委會成員直選部分兼任的混合方式。三年一選，到2011年居委會換屆選舉時，全市居委會的直選比例超過99%。由于居委會沒有決策權，也基本沒有監(jiān)督權，選出來的居委會成員干不了多大事，起不了多大作用，被邊緣化了。幾年后深圳有人大代表提案，抨擊居委會被邊緣化和社區(qū)工作站實際成為社區(qū)的主體組織，提議社區(qū)的主體組織應該是居委會。事實正如這位人大代表所說，真正在社區(qū)起巨大作用的是社區(qū)工作站：2005年，鹽田區(qū)政府各職能部門和街道下放了十多類100多項事務給社區(qū)工作站。其他區(qū)陸陸續(xù)續(xù)也如此。對于政府而言，自治要推進，但社區(qū)必須管好，必須和諧安定，不能出事。如此，社區(qū)工作站成為社區(qū)主體組織是必然的。在自治文化不發(fā)達的情況下驟然依靠居委會自治來管理、服務社區(qū)（即自我管理、自我服務），是不切實際的。管理、服務的重擔依然壓在政府身上。在社區(qū)管理體制的設計上，2002年鹽田區(qū)實驗了“一會兩站”制度。這個制度將社區(qū)行政、服務、自治功能分由社區(qū)工作站、社區(qū)服務站、社區(qū)居委會三個組織分別承擔。值得注意的是，在處理居委會與社區(qū)工作站的關系上，采取了西方學理式制度安排：居委會類似權力機構，社區(qū)工作站、社區(qū)服務站對居委會負責（此前居委會既是議事機構，又是執(zhí)行機構）。很顯然，這個制度設計符合“學理”，卻不符合實際。在2005年全市推行社區(qū)制改革中，鹽田區(qū)將“一會兩站”制度修改為“會站分離”制度。與深圳其他區(qū)實行的“居站分設”體制如出一轍。兩者都是將居委會與社區(qū)工作站分開設置，平行關系。這種超越“學理”的變通，正是雙重驅動的結果。2005年后，深圳社區(qū)管理體制有一些調整，但基本沒有離開“居站分設”體制。

二、深圳社區(qū)體制改革最終形成了國家——社會互動共榮局面

深圳社區(qū)體制改革在雙重驅動中，國家——社會呈現(xiàn)良性互動、共同發(fā)展的局面，本文稱之為國家——社會二元互動共榮，這種共榮發(fā)展內(nèi)生于雙重驅動。

（一）深圳社區(qū)民主的第三次跨越式發(fā)展

深圳社區(qū)的“居站分設”體制，實際上是“兩級政府，三級管理，四級落實”的“強國家”型體制。這個體制短期內(nèi)保證了政權的穩(wěn)定運轉，但從長期看，民主自治是體制改革的價值追求和活力追求，必須推進社區(qū)民主自治。因此有人批評社區(qū)工作站對社區(qū)事務大包大攬，導致社區(qū)行政化嚴重，背離社區(qū)自治價值取向，背離效率原則。社區(qū)居委會邊緣化也廣受詬病。

為了解決社區(qū)行政化和管理層級增多問題，深圳憑借經(jīng)濟發(fā)達、財政富裕、比鄰香港的優(yōu)勢，走了一條大力發(fā)展社會組織承接政府的社區(qū)事務的路子。如果說住宅小區(qū)制是深圳社區(qū)民主的第一次跨越式發(fā)展，社區(qū)居委會全員直選是社區(qū)民主的第二次跨越式發(fā)展，那么，社會組織轟轟烈烈發(fā)展就是深圳社區(qū)民主的第三次跨越式發(fā)展。

2007年，深圳市委、市政府出臺《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發(fā)展的意見》及七個配套文件（簡稱“1+7”文件），是全國第一個圍繞建立健全社會工作人才培養(yǎng)、評價、使用、激勵的機制和制度保障出臺的綜合性地方文件。政府通過招標、競標方式向社會組織購買社工。從實踐看，社工幾乎遍及深圳每個社區(qū)，發(fā)揮了很重要的作用。最初政府主要是購買社工，隨著社會組織的發(fā)展，政府更多采取了購買項目的形式，社工則成為各社會組織的“技術人才”。

2011年深圳出臺《深圳市社區(qū)服務中心設置運營標準（試行）》，要求三年內(nèi)在全市各社區(qū)建社區(qū)服務中心（2017年改為社區(qū)黨群服務中心）。目前全市642個社區(qū)建成社區(qū)黨群服務中心668家，專業(yè)社會工作覆蓋了社區(qū)各類群體，社工服務遍及婦女兒童、老年人、青少年、教育、殘障、醫(yī)務、司法、禁毒、企業(yè)、少數(shù)民族與軍隊等14個專業(yè)領域。社區(qū)黨群服務中心的運作，采取政府提供400平方米以上的場地，將社區(qū)助老服務、助殘服務、婦女兒童及家庭服務、青少年服務、優(yōu)撫對象服務、特定人群服務、居民自助互助服務等七大類約40小類服務項目打包并以招標方式向社會組織購買服務，社會組織進駐場地并按質按量完成政府所購買的服務項目。

2012年深圳市南山區(qū)蛇口街道花果山社區(qū)試行取消社區(qū)工作站，將社區(qū)工作站的任務全部打包給入場社區(qū)黨群服務中心的社會組織。之前街道辦嘗試將社區(qū)發(fā)現(xiàn)消防隱患的任務打包賣給具有專業(yè)資質的社會組織，效果良好。于是，除了黨務工作外，其余任務都打包賣給社會組織，效果良好?，F(xiàn)在蛇口街道辦的所有社區(qū)（8個社區(qū)）全部采取這種體制。雖然蛇口街道辦模式難以在全市推廣，但一些街道受到啟發(fā)，將社區(qū)工作站的大多數(shù)任務打包賣給條件較好的物業(yè)管理公司，如福田區(qū)僑香村社區(qū)，以僑香村住宅小區(qū)為主要管轄范圍，約3000戶人，是公務員小區(qū)。

表面上深圳建立了“強國家”型社區(qū)管理體制，但此“強”乃因民主未有很好發(fā)展。在深圳社會組織轟轟烈烈發(fā)展，有能力承接大量的社區(qū)公共服務工作時，深圳已開始試行撤銷社區(qū)工作站?！皬妵摇毙驼谙颉皬娒裰?強監(jiān)管”型發(fā)展。

（二）從穩(wěn)定壓倒一切到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是第一次在黨的報告中提出“治理”，也第一次把“治理現(xiàn)代化”作為“國家”現(xiàn)代化的目標要求。我們認為穩(wěn)定壓倒一切是“國家治理能力”建設的基本要求，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是“國家治理能力”建設的現(xiàn)代化要求。

在深圳，與社區(qū)民主跨越式發(fā)展相生相伴的是國家治理體系和治理能力的提升。沒有國家治理體系和治理能力的發(fā)展，民主的推進是難以想象、難以貨真價實的。這里特別值得一提的是網(wǎng)格化的發(fā)展。2011年第26屆世界大學生夏季運動會在深圳舉辦，龍崗區(qū)是主會場一。為了完成深圳市委市政府關于不能出任何事故的要求，龍崗區(qū)委區(qū)政府率先在全區(qū)推行網(wǎng)格化管理。之前網(wǎng)格化管理已經(jīng)在各區(qū)試點，如南山桃源街道已試行并獲政府創(chuàng)新獎。龍崗區(qū)委區(qū)政府主要領導人自稱網(wǎng)格化管理“是被逼出來的”，即被大運會的安全要求倒逼。繼龍崗區(qū)之后，全市推行網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格化管理使得基層政府能夠很好地回應社區(qū)居民的需求。福田區(qū)彩虹社區(qū)工作站工作人員告訴我們，過去不希望居民提意見、提要求，因為難解決，現(xiàn)在熱切希望居民提意見、提要求。一是通過網(wǎng)格化能夠很快解決問題，二是這些問題正是工作站需要花時間花精力去發(fā)現(xiàn)的，是工作站的工作職責，這恰恰需要居民合作。在總結福田區(qū)彩虹社區(qū)“居民議事會”經(jīng)驗的基礎上，2014年深圳市推廣居民議事會制度。該制度由居民代表組成議事會，代表居民對社區(qū)發(fā)展、社區(qū)需要、社區(qū)維修等事宜提出意見，供政府參考。這一定程度落實了社區(qū)居民的決策權。同時，各區(qū)開始探索賦予居委會監(jiān)督權。如羅湖區(qū)開始實行雙向監(jiān)督制度。2015年，羅湖區(qū)選取區(qū)教育局、區(qū)民政局、區(qū)衛(wèi)計局和區(qū)殘聯(lián)4個職能部門和清水河街道及其所轄清水河、梅園2個社區(qū)，依托社區(qū)居民議事會探索“雙向考核”機制。區(qū)職能部門、街道辦事處主要綜合考核社區(qū)工作站和社區(qū)居委會組織建設、制度建設、職責履行、黨（政）務公開等工作。社區(qū)工作站、社區(qū)居委會通過社區(qū)居民議事會，對區(qū)職能部門和街道辦事處在社區(qū)開展工作情況、資源保障情況進行評議。通過“雙向考核”不但推動了居民自治，而且促使區(qū)政府有關公共服務部門依法支持社區(qū)居民自治，實現(xiàn)政府與居民良性互動。在政府無法較好回應居民需求的過去，是不可能真正賦予社區(qū)居民決策權和監(jiān)督權的。藉此可見，國家治理體制和治理能力的提升，正是社區(qū)民主發(fā)展的基本保障。

三、深圳社區(qū)治理體制現(xiàn)代化改革當前需要進行三大突破

對于社區(qū)治理體制現(xiàn)代化，如果一味地強調其中的民主建設方面的現(xiàn)代化，忽略與民主相伴相隨的國家治理能力的現(xiàn)代化建設，就容易陷入“民主陷阱”。因此，如果我們強調社區(qū)治理體制現(xiàn)代化，那么，該體制所反映的國家因素和社會因素都應該現(xiàn)代化。社區(qū)治理體制從傳統(tǒng)到現(xiàn)代，從低級到高級的不斷突破不應該只是自治水平的提高，也必然是黨和國家治理能力的提高。看不到這點就要走彎路。因此，社區(qū)治理體制改革是兼顧了國家治理能力與社區(qū)民主能力才是比較理想的狀態(tài)?？辞宄@一點，我們才能明白社區(qū)治理體制現(xiàn)代化改革的方向，就是國家——社會二元互動共榮。當前亟需三大突破。

（一）在如何實現(xiàn)黨對轟轟烈烈發(fā)展的社會組織的領導方面必須要有突破

黨的十八屆三中全會要求適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。這就意味著，過去社區(qū)公共事務主要由政府（如街道辦——社區(qū)工作站）承擔，現(xiàn)在越來越多公共事務交由社會組織承擔。

黨的十九大報告要求，東西南北中，黨是領導一切的。其實質就是提出了黨對社會的領導具有緊迫性。過去我們在體制內(nèi)加強黨的領導有著豐富的經(jīng)驗，今天要在體制外加強黨的領導，需要新思路，新探索。

深圳具有劃時代意義的探索是2017年7日成立的寶安區(qū)“黨建+360°服務聯(lián)盟”。截至2018年6月，該聯(lián)盟發(fā)放了超過5000萬元的項目資金，該資金至少有60%發(fā)包給社會組織。該聯(lián)盟創(chuàng)造了黨建工作人人做的壯舉。把過去那種體制內(nèi)做黨建延伸至體制外也做黨建。怎么做到黨建工作人人做？具體辦法還在完善，但端倪已顯。一是所資助的三類項目全部是黨建類。（1）黨建研究類。圍繞區(qū)委區(qū)政府中心工作開展黨建領域前沿研究。（2）黨群服務類。聚焦轄區(qū)群眾最關心最直接最現(xiàn)實的實際需求，有效提升社區(qū)服務水平，提升居民生活質量的項目；推動黨建與業(yè)務工作緊密結合的創(chuàng)新黨建項目。（3）組織建設類。包括：促進多元主體參與基層黨建的項目；提升全區(qū)“黨建+360°服務聯(lián)盟”人員政治素質、黨性修養(yǎng)等項目；增強非公等各類人才對黨的思想認同和情感認同的項目。二是招標時要求項目中植入黨建內(nèi)容。如朗讀藝術培訓項目中植入了《我的中國心》《沁園春·雪》等紅色文化；兒童專注力訓練項目以“澆灌紅色花朵”為主題；在長者生日會項目中用一點時間植入紅歌，紅色劇目；在創(chuàng)客課程中植入黨對青少年的關懷話題等等。三是社會組織中有黨員的優(yōu)先中標，有黨組織的更優(yōu)先中標。通過黨建聯(lián)盟的方式推動黨建工作人人做，這毫無疑問是在體制外加強黨的領導的重要突破。探索將進一步深入，也將進一步在更大范圍拓展。如，該聯(lián)盟開始探索黨建工作“全過程”做等。

（二）在社區(qū)治理體制建構所需要的法治化方面必須要有突破

我國一些學者將法治化看作治理現(xiàn)代化的方向。認為治理現(xiàn)代化“強調了治理的路徑依賴和結果取向，即治理法治化”；并認為法治化“規(guī)定了社區(qū)治理的自治邏輯和制度重構”。①李廣德：《社區(qū)治理現(xiàn)代化轉型及其路徑》，《山東社會科學》2016年第10期。毫無疑問，法治化是治理的民主性、平等性內(nèi)涵的必然要求，也是現(xiàn)代化的一個標志性指標。

治理的基本特點是平等主體之間聯(lián)合起來共同“生產(chǎn)”公共品。治理主體之間的聯(lián)合是平等主體的聯(lián)合，這種聯(lián)合必然要求法治支撐。治理的基本過程是放權于民。各種權利之間的調整，公權與私權之間的調整，對法律有內(nèi)生的要求。

深圳社區(qū)體制建構堅持法治化方向。1990年代就出臺了一系列法律法規(guī)，以業(yè)主——業(yè)主委員會——物業(yè)管理公司的法定治理結構的方式，建構住宅小區(qū)制。2005年在全市范圍內(nèi)推行“居站分設”的社區(qū)改革時，頒布了社區(qū)工作站管理辦法，社區(qū)建設條例等?；ü缴鐓^(qū)委托社會組織承擔社區(qū)工作站工作時，社會組織與街道簽署了一系列的法律合同。不僅如此，深圳在社區(qū)工作站站長兼任居委會主任方面，要求依法兼任，即社區(qū)工作站站長要被選上居委會主任才能兼任。2008年南山區(qū)委區(qū)政府為了解決一系列涉及物業(yè)產(chǎn)權的糾紛（他們引發(fā)一系列上訪），開展了攜手共建和諧社區(qū)“十百千萬行動”，號召黨員、公職人員在居住地社區(qū)依法發(fā)揮先進性作用。即號召黨員、公職人員依法競選樓棟長、業(yè)主委員會、居委會。“十”就是樹立推廣十類社區(qū)組織典型，“百”就是號召上百名黨員和國家公職人員競選業(yè)委會、居委會委員、主任，“千”就是號召上千名黨員和國家公職人員競選樓棟長，“萬”就是新發(fā)展萬名社區(qū)義工。2008年新選出的647名居委會委員中，黨員、公職人員有434人，占總數(shù)68 %。全區(qū)227個業(yè)委會中，有725名黨員、公職人員在本社區(qū)業(yè)委會當選任職，比例由2006年的22%增加到44%。

當前，全國范圍內(nèi)社區(qū)法治明顯滯后。如《中華人民共和國城市居民委員會組織法》是1989年制定的。《城市街道辦事處組織條例》1954年頒布，2009年廢止，至今缺位。

隨著社會組織轟轟烈烈的發(fā)展，以及深圳民主意識不斷的深入人心，社區(qū)治理體制建構所依托的各項法律必須不斷健全，這是當前深圳面臨的必須要突破的改革。

（三）在民主化方面依然要不斷突破

民主的發(fā)展，沒有一股子闖勁，是難以實現(xiàn)的。如上所述，深圳社區(qū)民主的三次跨越式發(fā)展，都是敢闖的結果。下一步的突破依然需要敢闖。

一般意義上，社區(qū)是一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。最早提出社區(qū)概念的目前公認是德國社會學家滕尼斯。他區(qū)分了社區(qū)與社會。社區(qū)是由同質人口組成的，關系親密，守望相助，疾病相撫，富有人情味的社會群體。社會是由異質人口組成的，由分工和契約聯(lián)系起來的，缺乏感情的社會團體。他對城市中的人際關系陌生絕望等問題進行反思，期望把社會建設成為社區(qū)，即由具有共同價值取向的同質人口組成的關系密切、守望相助、富于人情味的社會共同體。在拉丁文中，共同體是指心靈的溫暖家園。

如何把冷冰冰的“社會”建設為“社區(qū)”——溫暖家園，一直是世界難題。西方國家尤其是美國，基于其自治的文化根基，將自治作為達至溫暖家園的路徑依賴。西方模式的社區(qū)自治以美國模式為經(jīng)典。美國城市自治有幾個很重要的特點：（1）其自治具有深遠的文化根基。很多研究者將美國自治的文化根基追溯至1620年《“五月花號”公約》（THE MAYFLOWER COMPACT）（2）自治的程度很高。時至今日，在美國，一定地域中的1000多人自愿向州政府提出申請，即可成立城市。城市公民有權決定城市政府的形式。城市有權收取普通稅和特殊稅。城市有權親自從事商業(yè)活動和公共管理。①董禮潔：《美國城市的法律地位——狄龍規(guī)則的過去與現(xiàn)在》，《行政法學研究》 2008 年第 1 期。（3）法治化程度高。城市是法人組織。城市間、城市與公民、城市與州政府等關系由法律調節(jié)。美國的城市自治，帶來了城市之間的競爭，激發(fā)了城市活力，但并不能直接帶來“溫暖家園”。

西方關于“社區(qū)就是自治的同義語”一直作為主流話語權，深刻影響著學界關于社區(qū)體制的研究。然而，仔細分析起來，社區(qū)的核心內(nèi)涵是共同體，自治只是達至共同體的路徑。

我國的社區(qū)建設，應該注重建設“富有人情味”的 “溫暖家園”。其路徑依賴不能一味模仿西方的“絕對”自治，達至溫暖家園的路徑依賴，應該具有中國智慧。深圳在社區(qū)民主方面有了跨越式發(fā)展，然而，如何實現(xiàn)“溫暖家園”，使人們在社區(qū)生活中有幸福感、安全感、獲得感，是我們下一步需要研究和實現(xiàn)的。中國夢在社區(qū)的實現(xiàn)形態(tài)是什么？社區(qū)治理民主化發(fā)展，應該能夠讓大多數(shù)社區(qū)居民深深感受到中國夢的感召和美好。

結論：深圳社區(qū)治理體制改革40年，實質是從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從低級到高級的不斷突破的現(xiàn)代化的過程。正如鄧小平同志所說，深圳的經(jīng)驗就是敢闖。這種闖，并不是一味的西方化。而是內(nèi)生于雙重驅動的國家——社會互動共榮。本文的這個發(fā)現(xiàn)和概括，是對我國學界關于社區(qū)治理應該實現(xiàn)國家主導和社區(qū)自治的統(tǒng)一觀點的進一步追問和回答。