李一行，劉興業(yè)

(1.防災(zāi)科技學(xué)院 應(yīng)急管理學(xué)院 防災(zāi)減災(zāi)法治研究中心，河北 三河065201；2.中國災(zāi)害防御協(xié)會 秘書處，北京100029)

1 自然災(zāi)害防治綜合立法的必要性與緊迫性

1.1 落實國家對自然災(zāi)害防治的新要求

2018年10月10日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第三次會上要求大力提高我國自然災(zāi)害防治能力?？倳洀娬{(diào)加強自然災(zāi)害防治關(guān)系國計民生，要建立高效科學(xué)的自然災(zāi)害防治體系，提高全社會自然災(zāi)害防治能力，為保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和國家安全提供有力保障。2016年底印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》[1]明確提出“兩個堅持，三個轉(zhuǎn)變”，并要求強化法治保障，及時修訂有關(guān)法律法規(guī)和預(yù)案。切實實現(xiàn)國家對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)系列新理念新思想新要求，首要的是通過法律的方式確認(rèn)和細(xì)化這些要求。

1.2 解決自然災(zāi)害防治現(xiàn)實問題的有效方法

近年來，我國先后經(jīng)歷汶川地震、九寨溝地震、壽光洪災(zāi)等重大自然災(zāi)害防治實踐。統(tǒng)一指揮、屬地管理、社會參與、多方協(xié)同等新的經(jīng)驗和做法需要上升為法律制度。災(zāi)害風(fēng)險調(diào)查、隱患排查、監(jiān)測預(yù)警、防護加固、避險轉(zhuǎn)移等自然災(zāi)害防治的手段需要經(jīng)過法律的確認(rèn)。與此同時，職能交叉、重復(fù)備災(zāi)、預(yù)案管理不到位、協(xié)調(diào)機制不完善、基礎(chǔ)支撐不扎實等暴露出的問題，也需要通過完善立法更好的解決。

1.3 調(diào)整自然災(zāi)害防治法律關(guān)系的必然選項

我國自然災(zāi)害多發(fā)，自然災(zāi)害的防治需要充分發(fā)揮各級政府、各政府部門和社會力量的協(xié)同作用，推動自然災(zāi)害防治由重救援向災(zāi)害風(fēng)險治理轉(zhuǎn)變。自然災(zāi)害防治的制度設(shè)計，相應(yīng)體制機制的完善，大量復(fù)雜關(guān)系的協(xié)調(diào)，多元主體責(zé)任的定位，都必須通過法律法規(guī)予以制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

1.4 推進自然災(zāi)害防治體系和防治能力現(xiàn)代化的迫切需要

2018年4月16日，應(yīng)急管理部正式掛牌，我國應(yīng)急管理事業(yè)正式開啟了新起點、新征程。應(yīng)急管理部是統(tǒng)籌自然災(zāi)害防治的專門部門，是國家高度重視自然災(zāi)害防治的具體體現(xiàn)，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措[2]。應(yīng)急管理部成立后，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的職能已經(jīng)由以前的各災(zāi)種專門部委負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急管理部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對，但目前的法律制度仍然是“一災(zāi)一法”?，F(xiàn)階段迫切需要做的事情是構(gòu)建適合我國國情的綜合自然災(zāi)害防治法，以立法確認(rèn)改革的成果，以法律制度保障改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

綜上，自然災(zāi)害防治法綜合立法順應(yīng)國家改革發(fā)展形勢需求，是國家目前急需的法律制度，立法時機已經(jīng)成熟，應(yīng)加緊推進其立法工作。

2 自然災(zāi)害防治綜合立法的定位

立法定位決定了立法框架與制度設(shè)計，是進行立法首先需要明確的問題。立法定位還與法律位階、法理依據(jù)和具體條文密切相關(guān)，始終影響著立法的過程。

2.1 自然災(zāi)害防治的基本法

自然災(zāi)害防治綜合立法首先是自然災(zāi)害防治的基本法?；痉ㄊ亲匀粸?zāi)害防治綜合立法的定位，也決定了該法的位階。目前，我國尚無自然災(zāi)害防治的專門統(tǒng)一立法?！吨腥A人民共和防震減災(zāi)法》[3]、《中華人民共和國防洪法》[4]、《中華人民共和國消防法》[5]以及《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》[6]、《自然災(zāi)害救助條例》[7]等法律法規(guī)“一事一法”、分散管理的特點顯著。存在著立法重復(fù)、交叉、碎片化，不利于整合協(xié)同資源的問題[8]。當(dāng)今世界上許多國家都采取了綜合的災(zāi)害基本法來統(tǒng)籌災(zāi)害的防御和治理。日本于1961年10月31日頒布實施《災(zāi)害對策基本法》[9]、美國于1974年制定的《羅伯特·T·斯塔夫德災(zāi)害救援和應(yīng)急協(xié)助法》[10]等都是綜合應(yīng)對災(zāi)害的法律。自然災(zāi)害綜合立法的優(yōu)勢是能夠統(tǒng)籌資源，集中力量，全面的應(yīng)對災(zāi)害的防御、減輕和災(zāi)后救援。契合我國當(dāng)前防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域的改革需要，應(yīng)整合內(nèi)容建立綜合的一部法律，作為自然災(zāi)害防治的基本法。自然災(zāi)害防治綜合法是規(guī)范自然災(zāi)害防治領(lǐng)域的一般法，是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》[11]的下位法，是單災(zāi)種自然災(zāi)害防治法的上位法。作為基本法，自然災(zāi)害防治綜合立法需要規(guī)定適用于各種災(zāi)害的基本原則，一般制度和法律責(zé)任。災(zāi)害防治基本法的結(jié)構(gòu)一般是綜合減災(zāi)組織、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備、災(zāi)害應(yīng)急救援、災(zāi)后恢復(fù)。以基本法為基礎(chǔ)，構(gòu)建由基本法統(tǒng)領(lǐng)，各災(zāi)種法支撐，社會法輔助的自然災(zāi)害防治法律體系。

2.2 應(yīng)急管理的特別法

2018年新設(shè)立的應(yīng)急管理部承擔(dān)提高國家應(yīng)急管理水平、提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定的重大任務(wù)。應(yīng)急管理的領(lǐng)域很廣，涉及社會生活的很多方面，自然災(zāi)害防治只是應(yīng)急管理項下的一個大類、一個分支。從這個意義上說，自然災(zāi)害防治綜合法是應(yīng)急管理的特別法。專門規(guī)定應(yīng)急管理中自然災(zāi)害防治的原則和制度。應(yīng)急管理體系的各構(gòu)成部分之間互相關(guān)聯(lián)，其中自然災(zāi)害、社會事件有較強的關(guān)聯(lián)度?，F(xiàn)實中，同一風(fēng)險在不同的時空條件下，可能實現(xiàn)自然災(zāi)害向重大風(fēng)險的演化。作為應(yīng)急管理的一個大類，自然災(zāi)害防治法也就當(dāng)然要納入到應(yīng)急管理法律體系當(dāng)中。因此，在立法時還要考慮到自然災(zāi)害防治法與其他應(yīng)急管理分支法的相互關(guān)系，是否銜接等問題。在應(yīng)急管理法律體系中把握自然災(zāi)害防治綜合立法，實現(xiàn)自然災(zāi)害應(yīng)急管理的體系化、法律化、現(xiàn)代化。

2.3 公共安全的支撐法

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會對公共安全和應(yīng)急管理工作提出了具體要求，要求健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。公共安全是國家安全的重要有機組成部分。健全公共安全體系，加強應(yīng)急體系建設(shè)，其主要目的就是要維護人民生命健康和財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。安全對于普通公民而言即是享有和平和平安，包括不受外來侵犯的安全，也包括發(fā)生災(zāi)害時的生命和財產(chǎn)安全。在整個中國從富起來到強起來的進程中，公民向往在安全的環(huán)境下享受社會發(fā)展帶來的美好生活。有強大的國家做后盾，國防安全基本無虞，公民在和平時期更加迫切的需要防災(zāi)安全。因此，公共安全涵蓋了防災(zāi)安全，防災(zāi)安全是公共安全的重要組成部分。從這個意義上說，自然災(zāi)害防治法是公共安全的支撐法，要站在公共安全的高度認(rèn)識和重視自然災(zāi)害防治綜合立法。

3 自然災(zāi)害防治綜合立法的基本理念

3.1 以人民為中心理念

人是發(fā)展的目的。習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中指出，“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量，中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”。堅持以人民為中心的發(fā)展理念體現(xiàn)在經(jīng)濟生活的各個方面。在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中，以人民為中心意味著：第一，自然災(zāi)害防治為了人民，保護人民的生命財產(chǎn)安全是自然災(zāi)害防治的核心目的。第二，自然災(zāi)害防治需要人民，防災(zāi)減災(zāi)人人有責(zé)。第三，人民制約防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)。人民有權(quán)利監(jiān)督防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中公權(quán)力行為。第四，人是最重要的價值考慮。人民至上、生命至上是自然災(zāi)害發(fā)生時達(dá)成共識的價值排序。人民中心理念解決了自然災(zāi)害防治為了誰的問題，明確了自然災(zāi)害防治的目的，為建立以人為本的自然災(zāi)害防治法律制度奠定了基礎(chǔ)。

3.2 風(fēng)險防范理念

災(zāi)害要素是可能導(dǎo)致災(zāi)害事件發(fā)生的因素，本質(zhì)上是一種客觀存在，是無法被消滅的。因此，自然災(zāi)害防治需要做的是采取各種有效的技術(shù)和方法避免或減少災(zāi)害要素引發(fā)災(zāi)害[12]。風(fēng)險防范即是指有目的、有意識的通過計劃、組織、控制和檢查等活動來阻止損失的發(fā)生，或者是削弱損失發(fā)生的影響程度?！秶彝话l(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》[13]中明確要求注重風(fēng)險防范。這就要求在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中更加強調(diào)以防為主，在統(tǒng)籌全過程的基礎(chǔ)上將重點放在預(yù)防上。通過排查隱患、規(guī)避風(fēng)險、解決問題等方式努力將減災(zāi)關(guān)口前移，實現(xiàn)最大限度的減輕災(zāi)害影響和損失。

3.3 綜合防治理念

防御是最大的減災(zāi)，而治災(zāi)是最好的防御?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》[1]明確提出“堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變”。綜合防治是指對各種災(zāi)害統(tǒng)一預(yù)防和應(yīng)對。從立法上，即是將以往分散在各個法律中的災(zāi)害防治規(guī)則通過整合的方式實現(xiàn)綜合，并且在綜合立法的統(tǒng)領(lǐng)下，真正實現(xiàn)多災(zāi)種的綜合減災(zāi)。綜合防治還意味著將“治理”災(zāi)害的視野從工程領(lǐng)域向非工程領(lǐng)域擴展，將治理的手段從科技向科技人文合力方向延伸，將治理的主體從專職專業(yè)人員向社會志愿群體覆蓋。真正實現(xiàn)全過程系統(tǒng)化全員參與的自然災(zāi)害防治格局。

3.4 權(quán)利保護理念

權(quán)利保護是討論自然災(zāi)害立法的一般角度，被國際社會采納。考慮到情況的重要性和緊迫性，聯(lián)合國國際法委員會在第五十八屆(2006年)會議期間，根據(jù)秘書處的建議將“發(fā)生災(zāi)害時的人員保護”這個專題列入委員會長期工作方案。并安排特別報告員專門研究這一專題的法律進展情況，每年向委員會報告[14]。至今，國際法委員會已經(jīng)收到了關(guān)于這一主題的8份報告，擬議條款草案也基本完成。理想的自然災(zāi)害防治法律制度中的具體內(nèi)容應(yīng)是人的權(quán)利的集合，而不是將人作為義務(wù)主體進行約束的命令性要求的匯總。由于我國以部門為主體的應(yīng)災(zāi)抗災(zāi)傳統(tǒng)，導(dǎo)致防災(zāi)減災(zāi)法律大多是行政法性質(zhì)的法律規(guī)范，其話語表述的主體也多為政府及其職能部門[15]。在這種語境下，人大多時候是作為一種義務(wù)主體存在，人的權(quán)利較少的被提及。人民中心理念應(yīng)以具體權(quán)利保護的形式反映在立法中，形成以“災(zāi)害知情權(quán)”、“防災(zāi)參與權(quán)”等權(quán)利為根本構(gòu)造的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)權(quán)利保障體系。

4 自然災(zāi)害防治綜合立法的主要制度

自然災(zāi)害防治的基本理念要靠具體法律制度實現(xiàn)。通過明確涵蓋自然災(zāi)害防治全過程的基本制度，解決自然災(zāi)害防治怎么做的問題。將實踐中行之有效的做法和迫切需要明確的問題通過立法進行確認(rèn)和規(guī)定，將自然災(zāi)害防治科學(xué)技術(shù)的最近成果融入制度設(shè)計中，使得自然災(zāi)害防治有法可依、有計可施，切實提高我國自然災(zāi)害防治水平。

4.1 自然災(zāi)害防治綜合規(guī)劃制度

基于我國自然災(zāi)害分布和調(diào)查的實際情況，遵循統(tǒng)籌安排、突出重點、合理布局、全面預(yù)防的原則，以災(zāi)情和災(zāi)害預(yù)測結(jié)果為依據(jù)，將以往分散在各個單災(zāi)種災(zāi)害防治法律法規(guī)中的規(guī)劃要求統(tǒng)一到自然災(zāi)害防治法當(dāng)中來。將包括霧霾在內(nèi)的氣象災(zāi)害區(qū)劃、地震風(fēng)險區(qū)劃、洪澇災(zāi)害區(qū)劃等多種自然災(zāi)害風(fēng)險情況綜合起來，充分考慮人民生命和財產(chǎn)安全，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展情況及自然資源生態(tài)環(huán)境保護等需要，編制涵蓋城市和鄉(xiāng)村的自然災(zāi)害防治統(tǒng)一規(guī)劃。明確編制主體、編制原則、編制內(nèi)容、編制程序、編制修訂和完善等具體要求，建立統(tǒng)一的自然災(zāi)害防治規(guī)劃編制制度，力爭做到防治自然災(zāi)害一個規(guī)劃解決問題。

4.2 自然災(zāi)害風(fēng)險隱患排查制度

基于科學(xué)評估方法，建立災(zāi)害風(fēng)險摸底排查和定期評估檢查制度。規(guī)定屬地管理職責(zé)的各級政府對本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)自然災(zāi)害的危險源、危險區(qū)域進行調(diào)查、登記、風(fēng)險評估，定期進行檢查、監(jiān)控，并責(zé)令有關(guān)單位采取安全防范措施。對生產(chǎn)經(jīng)營場所、建筑物、構(gòu)筑物及周邊環(huán)境開展隱患排查，及時采取措施消除隱患。各企業(yè)單位、社會組織以及公民個人發(fā)現(xiàn)危險源有義務(wù)及時上報，并采取防范措施。通過立法規(guī)定采用現(xiàn)代化手段和大數(shù)據(jù)技術(shù)對自然災(zāi)害的危險源、風(fēng)險情況、進行可視化呈現(xiàn)，智能化檢查。將區(qū)域自然災(zāi)害風(fēng)險清楚了解、為風(fēng)險可防可控奠定基礎(chǔ)。基于風(fēng)險隱患排查的結(jié)果，通過立法明確規(guī)定對不符合當(dāng)前風(fēng)險等級防范的工程、存在隱患的工程必須進行加固。建立政府、社會、個人協(xié)同的加固機制。對重大工程、特殊紀(jì)念意義的工程、學(xué)校醫(yī)院等人員密集場所和工程由政府負(fù)責(zé)加固；公共區(qū)域公共場所由社會分擔(dān)加固成本、個人不動產(chǎn)由個人加固。

4.3 危險區(qū)避讓及搬遷轉(zhuǎn)移制度

根據(jù)科學(xué)探測和研究的結(jié)果，對自然災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)域進行識別、標(biāo)示和避讓。避免在高風(fēng)險區(qū)域進行重大工程建設(shè)和人員密集區(qū)建設(shè)。并對可能遭遇自然災(zāi)害影響的區(qū)域的群眾進行避險移民搬遷轉(zhuǎn)移，以減少人員和財產(chǎn)損失的制度。金沙江堰塞湖、西藏江達(dá)堰塞湖等自然災(zāi)害處置都涉及到轉(zhuǎn)移群眾的問題。什么情況下搬遷轉(zhuǎn)移，如何搬遷轉(zhuǎn)移，搬遷轉(zhuǎn)移之后相關(guān)人員怎么安排應(yīng)通過立法進行明確。使得災(zāi)前搬遷轉(zhuǎn)移和災(zāi)后安置都有法可依。

4.4 自然災(zāi)害防治涵養(yǎng)區(qū)制度

自然災(zāi)害防治涵養(yǎng)區(qū)是指通過水土保護、地下采礦區(qū)回填和地質(zhì)生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)自然環(huán)境和生態(tài)平衡，通過增強植被涵養(yǎng)、提升環(huán)境承載等自然手段防止和減輕自然災(zāi)害的損害后果，逐步通過自然環(huán)境涵養(yǎng)實現(xiàn)減輕自然災(zāi)害的目的。2018年11月，北京市發(fā)布《關(guān)于推動生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護和綠色發(fā)展的實施意見》[16]，其中就有對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的規(guī)定。生態(tài)是孕育災(zāi)害的環(huán)境，也是防治災(zāi)害的“治本”對象。規(guī)定建立與風(fēng)險性和人口數(shù)量、城市體量相對應(yīng)的自然災(zāi)害防治涵養(yǎng)區(qū)。規(guī)定涵養(yǎng)區(qū)的運行和保護、評估和調(diào)整機制，使得涵養(yǎng)區(qū)成為環(huán)境、生態(tài)、災(zāi)害防治為一體的城市有機組成部分。

4.5 自然災(zāi)害科普制度

認(rèn)識致災(zāi)因素是防災(zāi)減災(zāi)的第一步。應(yīng)規(guī)定各級政府和政府部門應(yīng)大力開展自然災(zāi)害科普，科學(xué)研究機構(gòu)和新聞媒體應(yīng)配合政府科普工作，提供科學(xué)研究基礎(chǔ)支持、科普專家支持和科普傳播支持，共同做好科普工作。要求各級各類學(xué)校將自然災(zāi)害防治科普知識教育納入教學(xué)內(nèi)容，對學(xué)生進行科普，培養(yǎng)學(xué)生的安全意識和自救與互救能力。要求社區(qū)、單位和各類組織大力開展自然災(zāi)害科普，加強公眾對自然災(zāi)害的科學(xué)認(rèn)知，提升公眾的自然災(zāi)害防范和避險能力，提高社會的自然災(zāi)害防治能力。

4.6 自然災(zāi)害保險制度

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》[11]第三十五條，《中華人民共和國防震減災(zāi)法》[3]第四十五條都規(guī)定了國家發(fā)展保險事業(yè)，建立國家財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。但該條實質(zhì)是鼓勵條款，并無強制性要求和制度性安排。美國制定了專門的《聯(lián)邦洪水保險法》《全國洪水保險法》《國家洪水保險計劃》。新西蘭將災(zāi)害保險納入到綜合減災(zāi)的風(fēng)險應(yīng)對體系當(dāng)中。以地震災(zāi)害為例，地震風(fēng)險應(yīng)對體系由三部分組成，包括地震委員會、保險公司和保險協(xié)會，分屬政府機構(gòu)、商業(yè)機構(gòu)和社會機構(gòu)。一旦災(zāi)害發(fā)生，地震委員會負(fù)責(zé)法定保險的損失賠償；保險公司依據(jù)保險合同負(fù)責(zé)超出法定保險責(zé)任部分的損失賠償；而保險協(xié)會則負(fù)責(zé)啟動應(yīng)急計劃。根據(jù)中國保監(jiān)會和財政部印發(fā)的《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度實施方案》[17]的通知(保監(jiān)發(fā)〔2016〕39號)，2016年7月1日中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險產(chǎn)品全面銷售。為調(diào)動社會積極性，實現(xiàn)災(zāi)害治理社會化，需要在國家層面的法律中明確規(guī)定自然災(zāi)害防治的保險制度。

4.7 自然災(zāi)害防治社會參與制度

我國相關(guān)法律法規(guī)中的社會參與制度，多為原則性、倡導(dǎo)性條款，措施的強制性和實際效果比較差，需要進一步明確和細(xì)化。在社會力量參與自然災(zāi)害防治的制度方面，德國明確“公民自我保護是重要基礎(chǔ)”，“官方措施是公民自我保護的補充”[18]。德國法律規(guī)定，年輕人必須服兵役；如果不服兵役，必須服消防役或民防役，并從事6年應(yīng)急救援志愿者工作；還確立了全民參與應(yīng)急救援培訓(xùn)、災(zāi)害中不得見死不救等義務(wù)。為更好的適應(yīng)當(dāng)今我國社會治理的要求，可以對于社會組織和個人參與自然災(zāi)害防治的義務(wù)性規(guī)定。鼓勵、支持、引導(dǎo)、規(guī)范社會織和個人參與自然災(zāi)害防治活動，擴大社會公眾對自然災(zāi)害防治的直接參與。

建立自然災(zāi)害防治綜合立法還必須明確自然災(zāi)害防治的法律責(zé)任。明晰權(quán)責(zé)，規(guī)范政府、政府部門、社會組織、公民等各主體參與自然災(zāi)害防治的行為和法律責(zé)任。

5 結(jié)論

自然災(zāi)害防治是一項綜合性、系統(tǒng)化的工作，既有科技屬性又有社會屬性，既包括了工程領(lǐng)域的對策，也包括非工程領(lǐng)域的對策。按照國家對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的新理念新要求，結(jié)合科技與人文的優(yōu)勢，建立科學(xué)合理的自然災(zāi)害防治綜合立法將有力推動我國自然災(zāi)害防治工作，提升抵御自然災(zāi)害能力，更好的保障和改善民生，維護國家安全和公共安全。